英国及其他国家和经济体的监管改革

一、英国的监管制度演变

英国具有悠久的自律监管传统，《1986年金融服务法》（Financial Services Act 1986）颁布之前，英国对衍生产品市场的管理一直以自律监管为主。《1986年金融服务法》为自律监管制定了法定框架，其核心是实施两级监管：一级是由贸易工业部授权的证券投资委员会（SIB）等指定机构通过核心规则实施的整体市场监管，另一级是由自律组织、认可的投资交易所和专业机构通过对规则的管理和执行所实施的日常监管。其中，自律组织包括证券期货局（SFA）、投资管理监管组织（IMRO）、金融中介机构、管理者和经纪人管理协会（FIMBRA），以及人寿保险和单位信托监管机构（LAUTRO）等。

根据规定，个人或公司在英国经营、安排经营以及管理“投资”或对“投资”提供咨询时，被认为是从事投资业务。除非获得豁免，必须通过自律组织的会员身份获得授权和注册或直接获得SIB的授权和注册。《1986年金融服务法》下的投资是个广义的概念，既包括股票、债券、期货，也包括期权、差价合约等在内的场外金融衍生产品。个人或公司从事场外金融衍生产品业务，必须受SIB和/或自律组织的监管，而对场外金融衍生产品实施监管的最主要的自律组织是证券期货局。

20世纪末，随着金融创新和全球金融市场竞争加剧，以《1986年金融服务法》为基础的两级监管模式无法适应金融发展的需要，英国对金融监管体制进行了全面改革。1998年6月，英国在合并原来9家金融监管机构的基础上，建立了单一的金融监管机构——金融服务局（Financial Service Authority，FSA），并于2000年6月14日通过《2000年金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000，FSMA）。自此，包括场外衍生产品市场在内的所有金融业均适用FSMA，接受FSA的统一监管。

根据FSMA的规定，场外金融衍生产品是投资品，从事与场外金融衍生产品交易有关的活动属于受监管的活动（regulated activities）^[12]，必须获得FSA的授权许可。寻求许可的市场主体必须通过“适当性”测试，向FSA证明它具有合格的资源、优秀的管理层以及良好的财务状况和内控制度。获得授权的企业必须遵守一般的监管要求和FSA的商业行为规范，如保持充足的资本比率，进行风险控制，向监管机构披露所有的交易头寸等。

尽管理论上FSA拥有更大的监管权，能够直接干预场外金融衍生产品交易，但由于立法的目的主要是保护经验较欠缺的客户（less sophisticated clients），FSMA以及之前的《1986年金融服务法》都在很大程度上免除了大多数衍生产品交易的监管，尤其是对于合格对手间的场外衍生产品交易，则是明确地豁免。全球金融危机之前，FSA在实践中倾向于不直接干涉复杂主体间的场外衍生产品交易，被描述为“不干涉主义”^[13]。

二、英国的监管改革

英国是欧洲乃至世界的场外衍生产品交易中心，在金融危机爆发前的2007年，英国场外衍生产品交易处于世界领先地位，其交易量占全球交易的43%^[14]。金融危机后，英国在金融监管框架改革以及强化场外衍生产品交易监管方面出台了一系列相关文件和法案。

2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》（Banking Act 2009），提出了对问题银行建立特别处理机制来进行干预和处置的主张。2009年7月8日，英国财政部公布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案，其重点是建立正式合作机制和扩大FSA的职权。2010年4月，英国议会在大选解散前夕紧急通过了《2010年金融服务法》，将之前白皮书中的若干内容以立法形式确立下来。《2010年金融服务法》扩展了FSA的规则制定权和信息收集权，同时增加了FSA的纪律处分权。但《2010年金融服务法》只是对FSMA进行了修改和补充，并未动摇既有的监管基础。

2009年7月，英国财政大臣奥斯本发布了《从危机到信心：稳健银行业的计划》，提出对金融监管体制进行更为彻底的改革。在此基础上，2010年7月，英国新一届政府发布了题为《金融监管新方法：判断、焦点与稳定》的金融监管改革方案征求意见稿，启动了公开咨询程序。2011年2月，英国政府发布了新的征求意见稿《金融监管新方法：建立更强大的系统》，提出了更加详细和具体的改革方案。2012年12月通过了《金融服务法》（Financial Service Act），2013年4月1日，《金融服务法》正式生效，标志着新的金融监管体制正式开始运行。

新的金融监管体制废除了原先由英格兰银行、金融服务局和财政部三方监管的体制，不再强调实施综合监管。金融服务局被撤销，其职能分别由审慎监管局（the Prudential Regulatory Authority，PRA）和金融行为监管局（the Financial Conduct Authority，FCA）承担。PRA主要是对储蓄、保险和少数重要的投资公司进行微观审慎监管，目的是促进公司的安全和稳健。FCA则继承了FSA的市场行为监管职能，负责对所有规制公司（all regulated firms）的商业行为监管，同时负责不受PRA规范的公司的审慎监管。FCA的具体目标是确保对消费者的保护，保护和提高英国金融系统的完整性，促进有效竞争。在权力上，FCA具有禁止金融产品，对误导性的金融促销公开细节，发布所采取纪律行动的信息等新的权力。这种权力配置使得当损害消费者或市场的风险发生时，FCA能够更快、更早地介入。

尽管2012年的金融服务法包含了英国结构性改革的核心条款，法案对《1998年英格兰银行法》和《2009年银行法》进行了大修改，但FSMA仍然是英国金融服务监管的主要立法框架，多数改革内容以FSMA的修正形式出现。

具体在场外金融衍生产品监管方面，2009年12月，FSA和财政部联合发布了《改革场外衍生产品市场报告》，专门针对场外衍生产品市场改革提出了相应的建议。2010年1月，作为对欧洲委员会确保高效、安全和健全的金融衍生产品市场的改革的回应，财政部和FSA联合发布了《场外衍生产品市场改革——英国的角度》，针对场外衍生产品市场的系统性缺陷，提出了解决的具体措施。这些措施包括：推进场外衍生产品合约标准化；更强大的对手方风险管理；中央对手方的一致性和全球标准；关于“合格清算”产品标准的国际协议；恰当反映金融系统风险的资本要求；要求所有相关的场外衍生产品在交易数据库注册，以及提升市场的透明度等。

2013年3月，英国颁布了《2000年金融服务及市场法（场外衍生产品、中央对手方与交易数据库）2013年条例》，就场外衍生产品、中央对手方与交易数据库等相关内容对《2000年金融服务及市场法》《1989年公司法》以及《1991年金融法》进行了修正，对中央对手方的认可要求及默认规则、认可中央对手方的控制、欧洲证券和市场管理局（ESMA）对交易数据库的调查权力等进行了规范。

三、其他国家和经济体的监管改革

（一）澳大利亚的监管改革

在2011年6月，澳大利亚金融监管机构发表《澳大利亚场外衍生工具中央结算》的讨论文件。其中一项重要的讨论议题是以澳元计值的利率衍生工具活动是否须进行中央结算，以及结算工作是否应在澳大利亚境内进行。

2012年9月12日，澳大利亚政府向议会提交法案，允许澳大利亚采取灵活的方式来实施场外衍生工具改革，将特定场外衍生工具是否适用强制清算、报告或有组织的平台的决定权赋予首相。法案授权澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）制定实施细则，同时规定，对于强制性义务是否能够适用于特定场外衍生工具，储备银行、审慎监管局、证券和投资委员会可以向首相提议。

（二）新加坡的监管改革

2012年2月13日，新加坡金融管理局（MAS）发表了名为《场外衍生产品监管建议》的咨询文件。咨询文件建议将场外衍生产品合约纳入证券及期货法的范围，规定从事衍生产品合约活动，必须依据《证券及期货法》的规定取得资本市场服务牌照，同时接受金融管理局的监管。金融企业或交易头寸超出标准的非金融企业的场外衍生产品合约必须通过CCP清算，所有场外衍生产品合约，无论是否集中清算都应向交易数据库报告。新加坡的要求与20国集团的承诺相一致，但与美国规定相比，衍生产品利用低下的金融终端用户可以免除清算的要求，对非集中清算的保证金要求仅限于金融机构，同时没有实时报告的要求。

（三）日本的监管改革

尽管相对全球场外衍生产品而言，日本的市场规模并不大，但其增长迅速。2009年12月，日本信用衍生产品市场的总额超过1万亿美元，是4年前的10倍多^[15]。金融危机后，面对G20的场外衍生产品监管改革要求，日本金融厅（FSA）迅速做出反应，启动了国内的立法改革措施。

2009年12月17日，FSA发布了《关于金融和资本市场制度框架发展的蓝图草案》，公开征求意见。2010年1月21日，在参考各方评论和公众意见基础上，FSA提出了相应的监管框架，并经政策委员会讨论后，完成了对《金融工具交易法》的修正案。该修正案要求证券公司和银行通过CCP对场外衍生产品交易进行清算，其中日本的市场参与者进行的、涉及日本参考资产的信用衍生工具交易必須在境内进行結算。修正案于2010年5月获得通过，2012年11月实施。

在强制清算和交易报告的具体实施方面，日本金融厅于2012年7月颁布了内阁办公室条例。根据规定，在初始阶段，强制清算的要求首先适用于依据《金融工具交易法》注册登记的国内大型金融机构间的场外衍生产品交易，以后再扩展延伸到其他机构。条例生效时，依据《金融工具交易法》注册登记的国内大型金融机构间的场外衍生产品交易同时被要求向交易数据库报告，交易数据库报告的拓展适用视基础设施建设的发展而定。

此外，日本还对场外衍生产品交易提出了交易平台要求。2012年9月6日，日本国会通过电子交易平台使用和市场透明度的修订立法，要求合格产品适用电子交易平台。电子交易平台的使用将分阶段（最高超过三年）实施，以使运营商和用户有充足时间进行准备。由于普通的以日元计价的利率互换标准化程度高并具有充足的流动性，因此首先被视为合格产品，适用电子交易平台。

（四）我国香港地区的监管改革

2011年10月，香港金管局与证监会参照20国集团于2009年9月做出的承诺，联合发布《有关香港场外衍生工具市场监管制度建议的咨询文件》。该文件指出，新制度应载于《证券及期货条例》，并由金管局及证监会联合监察及规管。其中，金管局将负责监察及规管认可机构的场外衍生工具活动，而证监会将负责监察及规管持牌法团及其他人士所进行的场外衍生工具活动。咨询文件同时指出，市场应向金管局设立的交易数据储存库汇报场外衍生工具交易数据，标准化场外衍生工具交易应由指定的中央交易对手结算所进行中央结算。但这些责任最初只应适用于某些利率掉期及不交收远期外汇合约，其后再分阶段扩大至其他利率、外汇衍生合约，以及股票衍生工具等。

【注释】

[1]Declaration Summit on Financial Markets and the World Economy，November 15，2008.

[2]LeadersStatement：The Pittsburgh Summit，September 24-25，2009.

[3]The G20Toronto Summit declaration，June 26-27，2010.

[4]金融稳定委员会通过协调各国金融当局与国际标准制定机构以制定政策，从而推动国际金融稳定，其具体职能包括：评估影响金融体系的脆弱性，识别和监督解决脆弱性的监管行动以及行动的结果；促进各国监管机构合作和信息交换，对各国监管政策和监管标准提供建议；协调国际标准制定机构的工作；为跨境危机管理特别是涉及系统重要性的机构提出应急管理计划等。

[5]七国集团（Group of Seven，G7）是主要工业国家会晤和讨论政策的论坛，成员国包括加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和美国。20世纪70年代初，在第一次石油危机重创西方国家经济后，在法国倡议下，1975年11月，美、日、英、法、德、意六大工业国成立了六国集团，此后，加拿大在次年加入，七国集团就此诞生。1997年俄罗斯的加入使得G7转变为G8。

[6]一是防止场外衍生产品交易给金融体系带来风险；二是提升场外衍生产品市场的效率和透明度；三是防止市场操纵、欺诈和其他市场滥用行为；四是确保场外衍生产品未被不恰当地提供给不成熟的市场参与者。

[7]Russo，T.A.and M.Vinciguerra，Financial Innovation and Uncertain Regulation：Selected Issues Regarding New Product Development，Texas Law Review，1991，69：1434-1435.

[8]《2010年华尔街透明度和责任法》第761（a）（6）条。

[9]互换交易商指任何在互换市场作为交易商出现的人；互换造市商；作为公司正常经营定期进入互换市场进行自营交易的人；或在所参与的活动中通常被认为是互换交易商或互换造市商的人。该定义排除了以个人或信托人身份进入互换市场进行自营交易的人。见《2010年华尔街透明度和责任法》第721条。

[10]主要互换参与者指具有以下特征的非互换交易商：（1）除套期保值或转移风险，以及员工福利计划中套期保值或转移与计划运作直接相关的风险外，对CFTC和SEC认定的主要互换种类持有充足的头寸；（2）其未决算头寸导致充足的对手风险暴露，对美国银行系统或金融市场的稳定产生严重的负面影响；（3）在CFTC和SEC认定的主要互换种类的未决合约中持有充足头寸的金融实体，其资本杠杆率高但又不受联邦银行主管机构的资本约束。见《2010年华尔街透明度和责任法》第721条。

[11]MiFID于2007年11月生效，是欧盟金融市场最重要、影响力最大的行为规则指引，由框架指令、实施指令和实施规则三部分组成，其目的是为了提高欧盟金融市场的一体化水平和效率，同时改善投资者保护。随着金融创新、市场技术的发展以及金融危机中监管缺陷的暴露，MiFID需要有针对性的改进，欧盟委员会于2011年春开始修订MiFID。

[12]与“投资品”有关的受监管的活动包括：自营或代理进行上述投资品的买卖、承销活动；为他人从事投资品的买卖和承销提供中介安排；接受存款；资产的保管和管理活动；提供投资建议；发起和管理集合投资计划；作为信托计划的信托人；经营多边交易系统；为投资活动提供交易平台服务等。见戴赜：“欧洲场外金融市场的监管”，http://www.nafmii.org.cn/scyjfx/yjbg/201204/W020120405335720898875.pdf，2013年12月14日访问。

[13]D.Awrey，the FSA，Integrated Regulation and the Curious Case of OTC Derivatives，University of Pennsylvania Journal of Business Law，2010，13.

[14]Lynton Jones，Current Issues Affecting the OTC Derivatives Market and Its Importance to London 1（2009），http://www.bourse-consult.com/wp-content/uploads/OTCDerivativesReportv21.pdf.2013年8月15日访问。

[15]Masao Yanaga，New Regulation on OTC Derivatives in Japan，Journal of International Banking Law and Regulation，2011，26（1）：31-34.