税收优惠政策优劣评价的分歧究竟在哪里

税收优惠政策优劣评价的分歧究竟在哪里

促进西部大开发的税收优惠政策已经实施五年多了，实际效应究竟如何，政策制定部门和社会各界的评价不一，前者大多认为促进西部大开发的税收优惠政策已经取得了预期的效果，尽管不尽如人意，但总的说是成绩大于缺憾，而后者则认为——促进西部大开发的税收优惠政策并没有产生预期的效用，增进西部社会和每个人利益总量的提高，背离了邓小平设计的“两个大局”国家发展战略目标，总的看是弊大于利。

围绕这个主题，各家为何争论不休？

笔者以为，分歧产生的原因固然很多，但主要有两点：一是认识思维方法，或者论证方法的差异；二是评价标准的差异。就第一点而言，主要错误在于双方都运用了不完全归纳法，这种论证方法的致命缺点在于争论双方谁都无法穷尽所有支持自己的论据，因此，就更不要奢望客观地对待对方的论据了。从现场争论看，为了赢得瞬间的辩论胜利，一般有一到两个论据就可以支持自己的观点了。但这种争论，显然是无益于真理获取的。关于西部大开发税收优惠政策评价的分歧和争论，大多就是因为这种论证方法。比如，认为促进西部大开发的税收优惠政策已经取得了预期效果，就是通过列举支持自己观点的数据和资料，证明己方的观点。他们认为，在国家与西部各地先后出台的税收等各项优惠政策的促动下，西部的政治、经济、文化、生态环境等领域开始出现了比较明显的变化，税收等各项优惠政策的效应也逐渐显现。比如，国家给西部地区的投资大幅度增加。据统计，仅2000～2001年三年间，就给西部地区投入国债资金1600亿元，西部地区全社会固定资产投资达到6000多亿元。与此同时，国家在扶贫解困、财政转移支付、税收返还等方面也向西部地区倾斜。由于投资的大幅度增加，西部地区GDP增长连年加速。2000年增长8.5%，2001年增长8.7%，2002年增长9.9%，其中四川省达到10.6%，均高于全国平均水平。统计显示，2003年西部地区的12个省、市、自治区经济增长速度继续加快，与上年相比，国内生产总值增长速度提高1.3个百分点，固定资产投资增速提高8.3个百分点，工业增加值增速提高3.9个百分点，进出口总额增速提高13.2个百分点。而且，一大批支援西部地区发展的建设项目开始启动：一是生态建设、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调等项目；二是铁路、高速公路、机场、电站、水利枢纽、城市基础设施、旅游景点与交通等建设项目；三是在农村实施“油路到县”“送电到乡”“广播电视到村”及教育设施建设等项目。据国务院西部地区开发领导小组办公室提供的统计数字，到2003年，西部地区开发基础设施累计开工76个重点单项工程，总投资3635亿元，到2003年年底累计完成投资2008亿元，占总投资的55.2%。重点工程青藏铁路工程2003年完成投资65亿元，到2004年年底累计完成投资129.8亿元，占总投资的49.5%，累计完成正线铺轨317公里，站线铺轨18公里；沪蓉支线成都至南充段、渝湛线重庆童家院子至雷神店段、丹拉线青海马场垣至平安段等公路工程三个，西安咸阳国际机场航站区扩建机场工程一个。自2000年以来，随着西部大开发战略的实施，西部地区税收收入也连年大幅增长。2000—2004年，西部地区年实现税收收入分别为1848亿元、2146亿元、2381亿元、2737亿元、3463亿元，分别比上一年度增长10.33%、16.12%、10.95%、14.97%、26.5%，年平均增幅15.77%，2004年西部税收收入占全国税收总额已经达到13.46%，比2003年的13.37%有所提高。显然，从这些数据和资料看，在促进西部大开发诸多优惠政策的激励引导下，西部地区是获得了一定的收益。这些促进效应，国务院开发办副主任、国家发展改革委员会副主任李子彬概括为：西部地区的新发展、新变化集中表现为基础设施建设取得了实质性进展；农村基础设施建设明显加强；生态建设和环境保护工作显著加强，退耕还林、退牧还草工程全面启动；教育、科技、卫生、文化事业加快发展，人才开发力度加大；能源、矿产、旅游、农牧业进一步得到发展，第三产业的比重加大。

然而，反对派则认为，在高层这些骄人的统计数据背后，是西部人眼前面临的诸多新问题以及更加艰巨的新挑战。同样也列举各种支持自己的论据，论证自己的观点。关于西部大开发税收优惠政策的负效应，李子彬主任也不讳言。他说，西部大开发是一项长期艰巨的历史任务，也是一项规模宏大的系统工程。广大西部地区的交通、水利、能源、通信等基础设施落后，仍然是制约西部地区发展的薄弱环节；生态环境局部有所改善，但总体恶化的趋势尚未得到有效控制；水资源短缺的矛盾依然突出；教育、卫生等社会事业发展严重滞后；各类人才不足，且人才流失的现象尚在继续；改革开放方面存在较大差距，吸引国内外市场资金的能力较差；投资环境特别是投资软环境亟待改善，等等。另一方则反复论证，认为这些优惠政策并没有给西部地区广大人民带来真正的实惠，没有从这些骄人的统计数据中享受到幸福的感觉。相反，更多感受到的是极大的不公平感、被剥夺感。他们的这些不平，既有对过去自己付出太多、回报太少的不平，也有对现在继续的被剥夺以及东西差距进一步拉大的担忧。事实上，诸多以西部名义立项的重大建设项目，真正的获益者并不是西部地区，而是东部等发达地区。东部地区不仅从承担国家在西部投资的在建工程任务中获利，而且将从建成后的工程中继续获利。一句话，现行税收优惠政策并没有切实增进全社会和每个人的利益总量。相反，却以名义公正的招牌，加剧了东西部的差距。而且，这些政策制定的动机根本说来，西部地区并不是真正的受益对象，还是为了保障东部地区的进一步发展。因此这一方认为，就税收优惠政策而言，现行促进西部大开发的税收优惠政策缺陷是十分明显。

就第一点而言，也是最为关键的一点就在于，双方对税收优惠政策本身优劣的标准与对税收优惠政策执行过程和结果的评价混为一谈。评价是什么？评价就是价值判断、价值认识，评价一般分为抽象评价和具体评价两种。具体评价是运用税收优惠政策制定的目的所做的评价，主要看税收政策实际执行的结果和过程对税收优惠政策制定的目的是符合还是违背以及程度。不同的是，抽象评价只能是运用税收活动的终极目的，或者说一切税制产生的终极目的，对具体的税收优惠政策本身以及实际执行的结果和过程的符合还是违背的评价。这种评价主要是对税收优惠政策本身优劣性的评价，目的在于不断促进税收优惠政策本身越来越优良。同时也对税收优惠政策实际执行的结果和过程进行评价，以便使征纳双方都能够最大限度地遵循优良的税收优惠政策，或者说遵循优良的税收优惠政策制定的依据和原则。这意味着，对促进西部大开发税收优惠政策的评析，应当分为两部分：一是根据税收评价的抽象原则和标准——终极目的(标准)，对现行的促进西部大开发的税收优惠政策和一切执行行为，即税收政策的优劣和一切执行行为进行税收价值判断；二是用税收政策制定的具体原则和标准，对具体的优惠政策执行情况进行税收价值判断。最抽象的原则和标准无疑就是税收价值判断的终极标准，就是社会创建税收(税制)的目的。这个目的既是衡量一切税制原则的标准，也是一切税制原则规范所由此推出的标准，是衡量一切税制原则以及税收优惠政策价值之正负大小，价值之优劣高低的终极标准。同时也是衡量任何征纳税人的涉及税收优惠政策的行为价值之正负、大小和有无的终极标准。

社会创建税收(税制)的目的无疑是为了保障社会的存在和发展，最终是为了增进全社会和每个纳税人的利益总量。就是说，增加还是减少全社会和每个纳税人的利益总量是评价一切税收优惠行为(政策)和一切税制优劣的终极总标准。即，凡是增进全社会和每个纳税人利益总量的税收优惠行为都具有正价值，凡是减少全社会和每个纳税人的利益总量的税收行为就只具有负价值。这样，对一种税制或者一个优惠政策的优劣价值评价，只能看它对全社会和每个纳税人的实际效用如何，即哪种税收优惠政策对纳税人的欲望和自由侵犯得最少，促进经济和科教事业发展速度最快，增进每个纳税人的利益最多，给予每个纳税人的利与害的比值最大，哪种税收优惠政策便是最优良的，反之，便是最为恶劣的。可见，“增减全社会和每个纳税人的利益总量”是衡量一切税收优惠政策和具体行为的善恶，以及一切税制之优劣的终极道德和法的标准，或者说是终极总标准，功利总标准。但是，这一终极总标准，常常会因为具体情境的不同而有不同的表现，从而衍生出若干的功利分原则或者终极分标准。

具体地说，征纳主体在利益一致可以两全的情境中，这一终极总标准应为“不损害一人的增加利益总量”的终极分标准，而在利益发生冲突不可以两全的情境中，则为“最大利益净余额”终极原则。前者意味着，在利益一致可以两全的情境中，一切为了多数纳税人的利益而牺牲少数纳税人的利益，或者为了社会和其他纳税人的利益而牺牲较小群体的利益都是不应该的，也是不道德的，而只有“不损害任何一个纳税人的利益总量的行为”才是应该的，这其实就是所谓的“帕累托标准”，或者叫做“帕累托最优状态”。而在利益发生冲突不可以两全的情境中，这一终极总标准则表现为“最大利益净余额”原则，一方面，如果纳税人的利益与社会和其他纳税人的利益发生冲突不可两全时，则应为“自我牺牲”原则，即应该为了社会和其他纳税人的利益牺牲自我的利益。这是因为在一般情况下，社会和其他纳税人的利益总是大于个人利益的。另一方面，则为“最大多数人的最大利益”原则。因为，只有如此，才最接近符合增进全社会和每个人的利益总量的终极标准。

事实上，就具体税收评价的原则和标准而言，既有一些比较普遍、一般、简单、抽象和笼统的标准，也有一些相应的复杂、具体、多样的标准。制定这些复杂、具体、多样的标准，其目的无疑都在于能够迅速和准确地使征纳税双方都能对各自的税收优惠行为作出必须且应该如何的评价，从而实现税收的规范和终极目的。这些比较普遍、一般、简单、抽象与笼统的标准和相应复杂、具体、多样的评价标准，都是为了迅速准确地对具体的税收行为进行价值评价，使之符合税收的终极目的。但是，如果这些评价标准与终极评价标准发生冲突的话，显然应该以终极标准作为最高最权威的评价标准。就是说，终极评价标准既肩负着对税制、优惠政策优劣的评价使命，也肩负着对一切税收行为善恶与合法与否的评价，特别是肩负着在一般标准和规范发生冲突时进行最终裁决的使命。

显然，如果我们将税收优惠政策本身优劣的评价标准与税收优惠政策执行过程和结果的评价标准混为一谈的话，就会发生评价分歧和争论。相反，如果区别对待的话，对促进西部大开发的税收优惠政策本身优劣的评价，就可以与对税收优惠政策执行过程和结果的评价区别开来，就可以充分发挥评价的积极功能。无疑，对促进西部大开发的税收优惠政策的评价，根本说来应该是运用抽象原则，对其本身的优劣进行评价，以便不断增进税收优惠政策本身的优良性。而具体评价只能作为辅助评价，参考评价。

这样，如果用抽象标准评价促进西部大开发税收优惠政策的话，实在不能高估促进西部大开发税收等各项优惠政策的积极效应。因为从税收优惠政策的现实效应看，西部地区人民依然生活、挣扎在窘迫中，自己承受着无法言说的痛苦与辛酸。现行促进西部大开发的税收优惠政策并没有完全符合增进全社会和每个人的利益总量的终极目的。

2006.05.12

注释

［1］林凌，刘世庆.审视西部大开发［OL］.http：//www.xslx.com/htm/jjlc/hgjj/2003-12-11-15654.htm.

［2］官建益.西部大开发打响第二战役［N］.国际金融报(上海)，2004.3.26.

［3］厉征.国家税务总局：西部开发五年税收逐年攀升［N］.中国税务报(北京)，2005.01.21.