公共项目的绩效评价

一、公共项目的经济评价

公共项目的特点决定了其目的是为了满足社会经济持续发展的需要，决定了其投资活动主要是为社会提供使用价值和其他有用效果（即其中既有可以用货币计量的部分，也有不能用货币计量而只能以效用来表示的部分），而不是为了获取价值。因此，公共项目投资带来的经济效益主要不是体现在营利性上，而是体现在其适合的效果上。从质的规定性来看，是指资源消耗与社会需要的满足之间的关系；从量的规定性来看，是用一定的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果，或是用最小的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果，也就是说，是其付出的代价与其社会受益程度之间的对比关系。只要两者之间的对比关系是有效的（即以一定的代价获取最大的社会收益）、经济的（即在获取一定的社会收益下所付出的代价最小），公共项目就值得投资建设，否则，就要予以否定。基于公共项目自身及经济评价的特点，公共项目的经济评价方法一般采用费用效益分析法。

费用效益分析也称成本效益分析或代价利得分析，是国内外通常应用的技术经济分析方法，主要用于公共项目和一般工程项目的社会经济效果评价。这一方法尤其适合用于多个性质不同的公共项目之间成本和效益的比较。［3］

费用效益分析方法是在将公共项目的费用和效益量化后，通过效果指标的计算、分析和判断，对拟建的公共项目作出较为全面的估价和决策的一种分析方法。

根据公共项目的费用和效益是否可用货币衡量来区分的原则，费用效益分析主要可分为“收入成本分析法”和“成本效用分析法”。凡是公共项目的受益收入（包括直接受益收入和间接受益收入）可以用货币计量、计算的，能求出受益收入总额的，可采用“收入成本分析法”；凡公共项目的受益内容不能或无法用货币计量，不能求出受益收入，而只能以受益效用来计量的，可采用“成本效用分析法”。

在使用费用效益分析法对公共项目进行具体分析时，一般应遵循以下三项原则。第一，最有效原则。最有效原则是指当费用不变（即费用固定）时，效益最大者为优。也就是说，在规定的成本费用条件下使公共项目能获得最大的效益。第二，最经济原则。最经济原则是指当效益不变（即效益固定）时，则费用最小者为优。也就是用最小的代价来获得既定的效益。第三，费用效益比原则。费用效益比原则是指当费用与效益都不固定时，则取效益与费用之比值最大者为优，即单位费用取得的效益最大者为优。

使用费用效益分析指标时，应首先计算出项目中可用货币衡量的费用和效益部分；然后再考虑不能用货币计量的成本效用部分，并对有关定量指标加以调整，以便能更全面地权衡公共项目的可取性。

费用效益分析指标一般按是否考虑时间因素，分为静态分析指标和动态分析指标。

静态分析主要计算项目的净效益、效益费用比、投资收益率和增量费用效益比等指标。它主要包括：（1）净效益指标。净效益就是反映公共项目的效益与费用之间差额的一种绝对值指标。一般要求净效益指标大于零，而且是越大越好。（2）效益费用比指标。效益费用比是一种采用相对值的计算方式来计算项目的效益与费用的比值，并在评价时要求这个比值大于1而且是越大越好。（3）投资收益率指标（净效益投资比）。投资收益率指标是指公共项目的净效益与投资之间的比率。一般也同样要求这一比值大于零，并且是越大越好。（4）增量效益与增量费用比指标。是以相对值的计算方式计算公共项目增量效益与增量费用之间的比值，通常适用于改扩建和改造投资公共项目的评价，同样也可用于多方案比选的标准。

动态分析指标一般包括：最小费用指标、最大效益指标、效益费用比指标、净效益投资比指标和增量效益与增量费用比指标。这些指标的计算都要考虑资金的时间价值，即要按设定的折现率进行折现。

当公共项目的效益和费用可用货币计量和综合计算时，就可采用直接对比的“收入成本分析法”。收入成本分析法也称受益成本分析法，是将公共项目的受益收入与成本（费用）进行对比，用净收入和收入成本比率来评价公共项目经济效益的一种方法。它是费用效益分析法在实际中的应用。

公共项目的受益收入，主要包括从事生产经营、服务活动所发生的产品销售、提供劳务供应而使公共项目本身和社会所获得的各项受益收入。按其受益程度可划分为直接受益收入和间接受益收入。直接受益收入也称直接投资经济效益，是指由于公共项目从事生产经营、服务活动直接销售产品、提供劳务供应所获取的销售收入和营业收入。间接受益收入也称间接投资经济效益，是指由于公共项目从事生产经营、服务活动提供产品服务而使项目之外的受益者获取的受益收入。

当公共项目的产品成果和劳务无法用货币计量时，一般可用货币来度量费用，用实物量来表示成果的效用（或效果），并采用“成本效用分析法”来进行项目的效益评价。所谓成本效用分析法就是将公共项目的效用与成本进行比较，用成本效用比率来评价项目投资经济效益的一种方法。成本效用分析法也是费用效益分析在实际中的具体应用。

在公共项目所提供的效果中，既有可用货币来衡量的效益部分，也有不可用货币来衡量的部分。这时，用收入成本分析法就无法对公共项目的投资成果进行评价。因此，为了全面评价公共项目的投资成果或投资效果，就有必要采用成本效用分析法。

由于效用一般有效能、质量、使用价值和受益等形式，它们各自的实物计量单位不同，不具有可比性，所以评价效用的标准很难用绝对值来表示，而采用利用率、完成率及可靠度等相对指标来表示。应用成本—效用比率来表示项目的社会经济效益，表明为获得一定效用所需花费的成本（或费用），即“效用”的单位成本。把“效用”作为成本的计算对象，获得一定效用的单位成本越低，表明项目的投资经济效益越好。因此，在多方案选优时应选择单位成本最低的方案。

成本—效用分析一般有三种方法：（1）当效用（效果）相同时，选择成本低的方案为优，也就是效用固定法；（2）当成本相同时，选择效用（效果）高的方案为优，也就是成本固定法；（3）当存在追加成本和增量效用（效果）时，选择增量效用（效果）的单位追加成本（费用）最低的方案为优。

二、公共项目的社会评价

公共项目的社会评价是公共项目为实现社会发展目标所做贡献与影响的一种评价方法。这种方法是把项目置于整个社会之中，从全社会角度出发，考察、分析和预测项目对社会发展目标的影响程度，综合评价项目对社会发展的贡献，判断项目在社会效益方面的可行性，以作为投资决策的科学依据。其目的是促进公共项目对经济社会发展目标的顺利实现，使项目与其所处社会环境相互协调，从而达到全面提高项目投资效益和推动社会进步的目的。

1.评价公共项目对经济增长目标的贡献

（1）提高劳动生产率，促进经济增长。教育、文化、卫生项目的建设，必然在一定程度上提高了劳动者的素质，从而提高了劳动生产率。可对比项目建设前和建成后一段时间（一般是5—10年）项目所在地区总产值、经济增长速度等指标的变化情况，分析项目建设对该地区劳动生产率提高、经济增长的影响。（2）提高土地的使用价值。公共项目的建设提高了土地的使用价值，使其等级升高。根据项目所在地区的土地使用费标准，计算项目占用地和项目附近土地升级带来的土地使用价值增值，作为项目社会效益的一个组成部分。

2.评价公共项目对收入分配目标的贡献

公共项目在一定程度上影响收入分配，这有利于在全社会实现“公平”目标。“效率”和“公平”是公共管理的两大目标，公共项目由于其产品具有公共物品的性质，因而必须向全体居民提供“公共消费物品”，这就在一定程度上促进了社会财富的均等化分配。值得一提的是教育项目，由于受教育水平与收入水平之间存在着极高的相关性，受教育程度越高，所得收入越多，因而教育的普及打破了少数社会集团或社会阶层对教育的垄断，促进了社会的平等化。

3.评价公共项目对提高人们生活质量目标的贡献

（1）改善人们的卫生保健条件，有利于提高社会公众的素质和健康水平。（2）满足社会公众交往的需要和情感的需要。教育、文化、体育等项目的建设促进了社会公众之间的交往和联系，促进了社会公众交往范围的扩大，在一定程度上满足了社会公众的社会需要。（3）提高所在地区科学、文化、体育设施的普及程度。公共项目的建设，增加了每万人拥有的电视台、电台、图书馆、博物馆、运动场馆的数目，给项目建设地的居民提供了学习、娱乐、锻炼创造了良好的条件，产生了积极的社会效益。（4）提高社会公众受教育程度和科学文化水平。教育项目、文化项目的建设，给所在地居民提供了接受教育的机会，为个体的全面发展积极创造条件。

4.评价公共项目对科技进步目标的贡献

科学技术是第一生产力，较高的科技水平是实现资源合理配置和有效使用的重要前提。教育等公共项目的建设，直接或间接提高了所在地区的科技水平。

5.评价公共项目对人口政策目标的贡献

公共项目有利于提高人口质量、优化人口结构。公共项目的建设提高人们的文化水平和道德修养，改变传统的生育观和养儿防老等传统思想。居民受教育程度与生育子女数之间存在反比例关系。因此，发展公共项目特别是教育项目，有利于实施人口控制和人口优化政策，减轻人口问题对我国政治、经济生活的压力，有益于政治和经济的稳定。

6.评价公共项目对就业目标的贡献

教育、卫生、文化、体育等公共项目的建设，提供大量就业机会，有利于缓解就业问题上的沉重压力。在进行项目社会评价时，必须分析项目的就业效果，可通过计算项目的直接就业效果和间接就业效果来获得。

三、公共项目的生态评价

生态环境是影响人类社会生存与发展的各种资源数量和质量的总称，包括水资源、土地资源、生物资源、气候资源等，是保证社会和经济持续发展的重要条件。在人类社会利用和改造自然的过程中，出现了由于对自然资源过度开发和破坏性使用而造成的环境破坏和污染问题，危及人类社会长期发展的基础。

生态文明是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。加强生态文明建设要正确处理好经济发展与生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。生态文明是人类文明发展的新理念，良好的生态环境是社会的公共品，因此，在公共项目绩效评价中要纳入对生态环境评价的要求。

公共项目的生态评价有两个方面涵义：第一个方面是在公共项目建设和运行中要控制其对生态环境的不利影响，避免造成对生态环境的破坏和污染。第二个方面是公共项目被看成是治理环境污染、改善生态环境的有效途径，通过相关公共项目的立项和建设（如资源综合利用项目、水利工程项目、大气污染治理项目等），实现保持良好生态环境状况的目的。

公共项目的生态环境评价主要涉及生态效益、环境质量绩效、污染控制绩效、自然资源节约及综合利用效率、对生态平衡的影响等方面。［4］