公共管理评价的标准和方法

一、公共管理评价的标准

公共管理评价是指，依据一定的标准和方法对公共管理各个方面加以判断和评定，并由此对公共管理绩效作出结论的过程。

公共管理的性质决定了对它的绩效评价有别于其他管理机构。公共管理中占主流的评价标准是：效率、有效性、政治或公共职责的履行。

1.效率

效率是一个生产函数的概念，表明的是投入的要素组合和它最大产出的关系，即强调资源、要素的合理利用。效率标准适用于所有的公共管理机构和公共管理过程，是衡量工作绩效的一般性概念。

公共管理的效率标准应该考虑两个方面的内容：一是单项管理的投入—产出关系，即对某一项具体的公共管理措施和项目进行投入产出的分析，它关心的重点是以较少的投入来实现管理的目标；二是全部管理的投入—产出关系，即对一段时期内所有公共管理机构的投入—产出进行比较，它关心的重点是公共管理的投入—产出与整个社会投入—产出的关系。

2.有效性

有效性主要指衡量公共管理产生的各种结果与影响。有效性既强调公共管理措施的可操作性，它以目标实现的可能性为衡量标准，与效率相比，它更突出投入要素组合方程中产出的解的存在性。有效性也强调公共管理的结果与目标的吻合程度，即公共管理的结果在多大程度上达到了目标要求。

从理想的角度来说，公共管理要求实现高效率和强有效性的统一。但是，有效性标准和效率标准之间并不完全一致，效率高不一定有效性强，同样，有效性强可能会带来效率的下降。在实际的公共管理评价中，往往会根据具体的公共管理项目以及环境状况作出选择。

3.政治和公共职责的履行

政治和公共职责的履行标准有两层含义：一是公共管理机构不仅要对管理结果负责，而且还要坚持管理程序的公正性、合法性；二是必须公开回答来自社会各方面的查询和提问，而非公共机构则没有这一要求。与企业管理相比，公共管理要承担更大的风险，在任何时候、对任何一件事情都有可能将其政治化。在企业管理中，商业秘密是受法律保护的；而在公共管理中，除了涉及国家机密或法律所规定的保密内容之外，公共管理机构工作的公开化是理所当然的。

4.公共管理评价标准的整体性要求

在公共管理改革发展中，公共管理评价的一个重要理念是“结果导向”，聚焦于公共管理的客观效果和结果，偏重于效率性要求。但是，在公共管理过程中更强调利益协调、可持续发展等目标，又要求在公共管理评价中体现公平性要求。事实上，公共管理评价中的效率性要求与公平性要求是互为依托的，两者不可偏颇。

因此，要以系统效能思维整体把握公共管理评价标准之间的关系，对公共管理绩效形成整体性的评价。不仅要关注公共管理中实际资源的投入情况，更要关注预定目标达成的程度；不仅要关注公共管理结果的效率性程度，更要关注社会公众的满意程度；不仅要关注公共管理结果中物质文明的进步，更要关注全社会精神文明的提升；不仅要关注公共管理的短期成效，更要关注未来可持续发展的基础。总之，公共管理评价的价值取向要从公共管理机构本位转向社会本位，进一步凸显以人为本、社会公众满意和引导社会可持续发展的要求。

在公共管理评价的价值取向走向社会本位的过程中，评价主体的多元化是必然趋势。公共管理评价主体包括公共管理机构自身评价、公共管理机构自身评价、公共管理服务对象的社会公众评价以及第三方专业机构评价。根据公共管理“公共性”的特征，社会公众评价和第三方专业机构评价有着更为重要的意义。社会公众作为公共管理机构公共服务的对象，对公共服务态度、服务质量、服务水平有着最直接最真切的感受，把社会公众评价作为公共管理评价的重要主体，体现了“顾客满意”的要求。［1］同时，公共管理机构实施的公共政策和提供的公共服务不仅大多是无形的，而且其有效性和影响性需要一定的时间才能体现出来，因此，公共管理评价需要较高的专业水平和理论素养。第三方专业机构有着特定的优势：一方面，第三方专业机构对评价活动的程序和要求比较熟悉，掌握专门的知识和技术，并能运用科学的方法；另一方面，第三方专业机构往往具有相对的独立性，能站在相对中立的立场上开展评价，其客观性的评价结果容易得到各方面的认可。

二、公共管理评价的方法

公共管理评价的基本方法主要是采用前后对比分析。所谓前后对比分析，是将公共管理执行前后的有关情况和状况进行对比，从而判定公共管理执行的效果。前后对比分析之所以被称为公共管理评价的基本方法，是因为它概括出了公共管理评价的基本特点和本质要求。公共管理评价是要确定公共管理的效果，但这些效果以前是没有的，是通过公共管理的实施带来的。要确定公共管理的效果，只能通过对公共管理执行前后的情况对比才能得到。前后对比分析可以分为以下四种具体的形式。［2］

1.简单“前—后”对比分析

简单“前—后”对比分析是完全根据公共管理评价的定义而形成的一种评价方法。评估者为了考察某项公共管理执行的效果，将两个时间端点，即公共管理执行前和公共管理执行后的各种情况进行对比，在简单“前—后”对比分析图（参见图9.1）中，A1代表执行前的情况，A2代表执行后的情况，（A2—A1）就是公共管理的效果。虽然简单“前—后”对比应用起来比较简便，但是，难点在于，如何确定所观察到的变化究竟是由该项公共管理引起的，还是由于别的因素影响的，因为公共管理通常并不是存在于社会政治系统中的唯一因素。这种方法常用于对具体的公共管理目标进行考察。

2.“投射—实施后”对比分析

“投射—实施后”对比分析是将公共管理执行前的倾向线投射到公共管理执行后的某一时间点上，并将所得到的投影与公共管理执行后的实际情况进行对比，以确定公共管理的效果。在“投射—实施后”对比分析图（参见图9.2）中，O1O2是根据公共管理执行前的各种情况建立起来的倾向线，A1为该倾向线外推到执行后的某一点的投影，代表若无该项公共管理在该点会发生的情况，A2为公共管理执行后的实际情况，（A2—A1）便是公共管理执行的效果。这种方法比简单“前—后”对比大大前进了一步，因为通过投射将其他一些影响都过滤掉了，对比出来的结果可以完全归于所评价的公共管理。进行“投射—实施后”对比的关键在于，评价者必须详尽地收集公共管理执行前与公共管理目标相关环境等方面的数据和资料，以建立起公共管理执行前的倾向线。

图9.1简单“前—后”对比分析

图9.2“投射—实施后”对比分析

3.“有—无”对比分析

“有—无”对比分析是在公共管理执行前和执行后这两个时间点上，分别就有公共管理和无公共管理两种情况进行前后对比，然后再比较两次对比的结果，以确定公共管理的效果。在“有—无”对比分析图（参见图9.3）中，A1和B1分别是公共管理执行前有公共管理和无公共管理两种情况，A2和B2分别是公共管理执行后有公共管理和无公共管理两种情况，（A2—A1）为有公共管理条件下的变化结果，（B2—B1）为无公共管理条件下的变化结果，［（A2—A1）—（B2—B1 ）］便是公共管理的实际效果。“前—后”对比方法的优点是可以在评价中对不同的公共管理目标或其他要素的情况进行比较，大大拓宽了公共管理评价的思路。

4.“控制对象—实验对象”对比分析

图9.3“有—无”对比分析

图9.4“控制对象一实验对象”对比分析

“控制对象—实验对象”对比分析是社会实验法在公共管理评价中的具体运用。在运用这种方法进行评价时，评价者将公共管理执行前同一的评价对象分为两组：一组为实验组，即对其施加公共管理影响的组；一组为控制组，即不对其施加公共管理影响的组，然后比较这两组在公共管理执行后的情况，以确定公共管理的效果。在“控制对象—实验对象”对比分析图（参见图9.4）中，A1和B1分别是实验前的实验组和控制组的情况，A2和B2是实验后实验组和控制组的情况，（A2—B2）就是公共管理的效果。这种方法与“有—无”对比方法的区别在于两类评价对象在实验前是同一的，而且评价者在评价过程中有条件地对影响评价对象的各种可变因素进行某种程度的控制，以尽量消除其他因素的影响。

三、公共管理评价中社会指标的应用

为了保证正确的公共管理评价，必须依赖于科学的评价标准与方法。社会指标分析就是常用的和有效的重要方法。

社会指标是指，观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字。其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。

社会指标表现出的是统计数字。对公共管理评价来说，可以提供各种与公共管理有关的信息，其中最主要的信息有两类：一类是公共管理形成的原因分析；另一类是公共管理实施的后果分析。由此，社会指标的统计方法，成为公共管理评价的重要方法之一。

社会指标既有主观的，也有客观的。例如，社会指标可以反映城市市政建设的客观情况以及公众对市政服务满意程度的主观情况，同时，社会指标还可以反映出社会变化的特定内容（如环境污染、卫生保健、工作环境质量等）。美国的学者通过对大量资料的研究，提出了在美国社会中具有代表性的社会指标（参见表9.1）。

表9.1美国社会中具有代表性的社会指标

续 表

对于这些代表性的社会指标应注意下列四点：第一，社会指标既有客观的指标，也有主观的指标；第二，大部分指标所反映的是在特定时间之内，并区分不同部分人群的状况；第三，有些指标表示目前的情况，有些指标则显示未来的要求；第四，许多指标可以直接地反映出公共管理的影响程度。

社会指标是建立在对各种信息的收集、整理和分类的基础上的，脱离了对反映社会现实状况的信息的研究，主观地设立社会指标将是毫无意义的。

根据社会指标形成和作用的不同，可以把社会指标分成五类。

1.信息的指标

信息的指标是指描述社会客观的状况和对社会状况主观的反应。例如，城市文化设施建设的现状就可以用信息的指标，按时间顺序来表现其发展的实际状况，也可以对市民按不同的标准进行细分，用信息的指标显示不同层次的市民对城市文化设施利用的程度；还可以用信息的指标表明市民对文化设施的主观感觉和反应。这些信息的指标有助于对城市公共文化设施建设的分析。信息的指标在社会指标中所占的数量最多，是社会指标体系中最主要的部分。

2.预测的指标

预测的指标是指能够显现出未来的状况和结果的指标。这类指标通常在未受干扰的情况下，能显示未来发展的趋势，或表现出数个变量关系的模式，由此模式可以预测未来发展的状况。预测的指标相对而言较难建立起来，因为在社会科学中缺乏合理科学的预测模式。但是，某些与人口趋势有一定相关性的项目，就可以发展出预测的指标，例如，劳动力供给趋势、劳动者分配趋势、住房需求趋势、儿童入学趋势等。同样，可以由与某一问题相关的若干因素组合形成一个预测模式，再通过预测模式建立预测的指标。例如，某特定社区少年犯罪的趋势，可以由若干环境的因素，如家庭收入、城市文化设施、空闲时间利用、受教育程度等，加以组合形成一个预测模式从而建立预测少年犯罪趋势的指标。

3.问题定向指标

问题定向指标是指反映特定公共管理问题的发生地点和形态的指标，并且通过与全国性的比率相比较，来显示该地区问题的严重性。

4.计划评价指标

计划评价指标是指对于特定的公共管理在特定地区实施的情况以量化的方式将公共管理目标具体化，使其便于评价，反映出达到目标的程度。计划评价指标只适用于特定公共管理目标的地区。

5. 目标描述指标

目标描述指标是指对公共管理的目标加以描述的指标。 目标描述指标可以反映行动的必要性以及行动的有效性。例如：某一特定社区存在较高的失业率，目标描述指标显示出制定对策的必要性，由此形成了降低失业率的公共管理措施。在这项公共管理措施中规定了降低失业率的期限以及必须采取的措施，这样，通过与目标的比较，目标描述指标又反映出降低失业率政策的有效性。

总之，上述五类社会指标对于公共管理评价具有相当有效的作用。预测的指标和计划评价指标对于公共管理实施的情况可以具有解释力，而信息的指标、问题定向指标和目标描述指标对于公共管理实施的必要性具有重要的参考意义。