推进新型城镇化的战略举措

时间：2022-07-17 百科知识版权反馈

【摘要】：（一）统筹推进户籍制度改革按照“两个稳定”和“积分落户”的原则，加快户籍制度改革。土地权属关系不明确，导致农民土地权益得不到有效保护。加快推进消费税改革，按照消费地原则将消费税改为地方税，将车辆购置税划归地方税，消费税从目前的生产环节征收改为零售环节征收，从价内税改为价外税。

（一）统筹推进户籍制度改革

按照“两个稳定”和“积分落户”的原则，加快户籍制度改革。我国户籍制度限制人口流动，遏制城镇化聚集效率的释放，也不利于社会包容，但是迅速放开户籍限制，城市在短期内将难以承受由此带来的公共服务成本。原则上，按照就业和住房“两个稳定”有序改革户籍制度：全面放开小城镇和中小城市落户限制，加快降低大城市和特大城市落户门槛，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，对于部分流动人口数量多，外来人口比重高的超大城市，以“积分落户”推进户籍制度改革。初期，按条件（落户积分）准入和指标（落户数量）准入双重管理落户人口；中期，取消落户人口的数量限制，实行条件和指标唯一的地方管理；最终过渡到按居住时间管理，流动人口在异地就业或居住到规定年限即可自愿落户，对于暂不具备落户条件或没有落户意愿的农业转移人口实行居住证制度，梯度赋权。居住证领取不设门槛，保障流动人口已经享有的基本公共服务权利，并按居住证连续持有时间逐步增加所享受的社会福利种类；居住证连续登记到一定年限无论落户与否均与城镇居民享有同等待遇，实现居住证制度和户籍制度的并轨。

建立国民基础社会保障包，努力实现基本公共服务全覆盖和均等化，应实施主要由中央和省级人民政府承担责任，低标准均等化可携带的国民基础社会保障包制度，起步阶段保障包的内容包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹，医保参保补贴实行费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担，对全国低保对象按人头实行均一定贴，这些待遇记录到统一的个人社会保障卡，全体人民都可享受，社会保障卡具有补贴结算功能，并在全国范围内可携带。

建立以租赁补贴为主的住房保障政策体系，满足城镇化住房要求。现有住房保障体系不能覆盖城镇流动人口，而且投融资和建设方式不可持续，应有条件分阶段地推进新增城镇人口住房保障体系建设，将在城镇稳定就业一段时间，持续缴纳社会保险的外来务工人员纳入当地城镇住房保障体系，享受同等的住房保障待遇，住房保障逐步从实物配租为主向以租赁补贴为主、多种保障形式并存转变，优先保障住房用地，统筹保障房用地供应与产业布局、公共服务设施发展、轨道交通发展，以及基础设施建设之间的关系，建立规范的租赁市场，拓宽住房供应的渠道。

坚持两个“脱钩”两个“挂钩”，形成有利于人口流动的服务管理机制，推进农业转移人口市民化，要使享受基本公共服务与户籍脱钩，进城户口与是否放弃承包地、宅基地脱钩。强化流动人口应有的公共服务，今后出台的政策不再与户籍挂钩，农民工落户城镇后是否放弃承包的耕地草地林地和宅基地，必须充分尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。推进城镇化健康发展要坚持城市建设用地指标和转移支付规模与人口吸纳数量挂钩，今后下达的城镇建设用地指标和转移支付规模，与享受均等化基本公共服务的外来人口数量挂钩，鼓励城镇将吸纳人口作为推进城镇化的重点任务。

（二）深化土地制度改革，走城市土地集约化发展道路

通过土地确权建立保护土地产权的制度基础。土地权属关系不明确，导致农民土地权益得不到有效保护。以平等进入公平交易高效配置的原则，构建城乡统一的土地市场。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的框架下，对已形成的“小产权”，房按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

改革征地制度，建立公平共享城镇化土地增值收益分配机制。尽快缩小政府征地范围，仅限于公益性用地。对因公益性用途而征用的土地，改用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设以及农民留用的比例。建立国家土地基金制度，将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。

完善土地财产税制度，健全土地合理高效流转机制。应对土地保有、流转等环节的税收制度进行整体构建和系统改革。在保有环节，将以从量课征为主改为全部实施从价计征，提高课税弹性，率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税，发挥土地不动产税在地方政府筹集财政收入中的作用。在流转环节，降低整体税率，降低流转课税，以提高土地资源的配置和利用效率。对流转取得的收益，加强税收征管，充分发挥促进社会财富分配公平的功能。

分离政府管理和经营土地职能，建立以权属管理和用途管理为核心的现代土地管理体制，完善国有土地资产经营制度。制定国土空间规划体系，强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管理。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度，把政府卖地获取收入改为通过国有土地资产公司经营土地来获取收入。改革政府土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度。明确国有土地资产经营收益，不得当期使用，其用途和绩效由人大监督审议，完善国有土地融资制度用于融资抵押的土地必须权证和主体明确，有独立公正的第三方进行资产评估，对违规行为严格依法追究。

（三）推进财税金融体制改革，构建城镇化健康发展的投融资新体制

构筑城镇主体税源，减轻地方财政对土地的依赖。在城镇化推进过程中，土地出让收入是基础设施建设的主要资金，土地还是地方融资平台资本金的主要来源和举债的重要抵押品，地方政府对土地过度依赖。随着“营改增”在全国推行，中央与地方收入格局将进一步调整，地方政府要尽快形成以消费税房产税为主要的稳定收入源，减轻对土地财政和土地融资的依赖。加快推进消费税改革，按照消费地原则将消费税改为地方税，将车辆购置税划归地方税，消费税从目前的生产环节征收改为零售环节征收，从价内税改为价外税。把房产税明确为区县级政府主要税收来源，加快建立完善的不动产登记制度，实现全国联网，并明确不动产的公允市场价值评估原则和机制；设定三年左右的过渡期，然后正式全面开征房产税。在普遍征收房产税的基础上结合国情适当进行税收优惠和限制，税收征管机构要力求客观中立，并建立完善的评估争议处理体系。

合理划分中央地方事权，完善公共服务支出的分担机制。对于提供纯粹的公共服务产生所需的支出，要通过重塑事权责任框架，使成本在中央与地方之间合理分担，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等基本的、跨区域的、网络性强的事项划为中央事权，适当扩张中央政府的支出规模。增加一般性转移支付，减少和归并专项转移支付，调整转移支付计算方法，使其与城镇常住人口挂钩、与户籍人口脱钩。对于供水、供电、天然气费升级工作，降低准入的行政壁垒，引入多元供给主体，实施科学管理，形成公共部门合理引导各种社会力量共同参与、规范竞争的格局。

引入多元化融资工具，拓宽城市基础设施融资渠道。发展公私合营合作模式（PPP，Public－Private　Parternship），规范城市基础设施项目的招标工作，完善BOT（建设—经营—转让，Build－Operate－Transfer），BOO（建设—拥有—经营，Building－Owning－Operation）、BTO（建设—转让—经营，Build－Transfer－Operate）等模式，以吸引民间投资，运用资产证券化盘活城市基础设施的存量价值，将稳定预期收入的城镇基础设施作为基础资产，以资产证券化的形式出售给相关投资者，达到融资和盘活存量资产的双重目的。同时，建立融资约束，建立科学规范的地方债务管理体系。

（四）建立绿色增长机制，促进城市低碳宜居发展

用好市场机制和政府管制两个手段，形成城市绿色治理机制。推进低碳城市建设。一方面要建立健全市场资源配置机制，促进稀缺的环境资源优化配置和节能减排技术的研发应用；另一方面，创新政府管治理念按照产业全周期污染最小化的原则，有效衔接生产各环节的监管、制定完善的城市规划，以及产业财税金融等相关政策，引导各类生产要素向城市绿色低碳领域进行配置。

充分利用价格杠杆，构建高效集约的城市资源新能源新体系。完善煤炭、石油、天然气、金属矿、水等资源的价格形成机制，在水权、污染排放权等领域引入市场机制，建立单一专门税种、多税目、多环节征收的环境税制度，提高风能、太阳能、生物质能等低碳清洁能源比重，优化能源供应系统。将价格和税收改革收益用于资源节约技术开发和生态环境治理，以及对低收入者和资源输出地区的补偿。

加快绿色居住和出行模式，构建城市低碳运行系统。建筑和交通在城市能源消耗中占比大、增速快，是目前我国城市能耗高、污染重的主要原因。应严格控制新建建筑的能耗水平，严格执行新建建筑的节能设计标准，建立健全绿色建筑评价与标示制度；对存量建筑进行节能改造，采用合同能源管理模式推动公共建筑节能改造，加快北方采暖建筑改造；加强重点领域管理，对公共建筑用能设计、施工、运行及拆除等进行能耗监管；因地制宜地发展室内型、楼宇型和园区型分布式能源系统。推动城市沿交通轴集约发展，形成紧凑的城市空间形态；加快城市轨道交通和城际铁路建设，增加公共交通供应量，重新规划和建设非机动车专用道，形成立体化的城市交通体系；完善交通工具标准体系，提高汽车燃油效率标准，大量应用混合燃料汽车、电动汽车等低碳排放的交通工具。

保护和治理生态环境，提高城市宜居性。落实最严格的水资源管理制度，严格执行城市规划和建设项目的水资源论证制度，加强城市水生态的保护与修复，控制水污染源，提高污水处理能力。建设生态城市科学规划城市产业，大力发展循环经济，加快城市环保基础设施建设，综合防治城市污染，建立环境保护的责任与约束机制。建设安全城市，以增强城市防洪、排涝、抗旱、防震、防水等功能为重点，完善防灾减灾的管理、响应和问责机制，构建安全高效的市政基础设施保障体系和灾备体系。

（五）加强城乡规划和管理，建立和完善公众参与的城市治理机制

完善规划编制体系，提升城乡规划的科学性和权威性。加强城乡规划的科学空间引导，推进以人为本的城乡规划。总体规划应提供解决城市发展的重大战略问题，增加详细规划编制的透明度和公众参与度，详细规划的修订须经公众讨论通过，增强详细规划的严肃性和权威性，制定规划的阶段性目标和规划执行的评估体系，确定规划实施进度，促进规划实施，加强各类规划衔接和融合，在市（县）层面实行社会经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、环境保护规划的多规合一。

完善城乡空间布局形成有机联系的城市网络体系，应依托重要的综合运输枢纽和运输通道建设城市群。明确城市群的功能和发展目标，建立城市群协调机构，促进城市群发展，发挥城市群的集聚辐射作用，完善中心城市功能，促进中心城市多元化发展，提高中心城市的辐射带动能力。城镇建设必须坚持统一规划和管理的原则，合理配置各种功能，配套建设各类公共设施，在科学规划城镇人口增长趋势的基础上，明确城镇公共设施和服务供给的数量、质量标准。强化县城及重点镇基础设施建设，增强产业支撑和人口吸纳能力。

调整设市标准赋予城市政府平等的权利。目前我国等级化的城市管理体系使得资源配置向上级和中心城市倾斜，不利于大中小城市协调发展。应根据城市发展人口集聚和社会管理的新形势和新趋势，调整设市标准，将现有产业基础好、人口密度高、外来人口多、环境容量大的城镇设为城市。城市不论行政等级高低和人口规模大小，均赋予同等的行政和财政权力。

促进公共参与改善城市治理机制体制。应完善人口登记制度，实施人口居住地管理，公共服务、转移支付、资源配置、民主选举实现常住人口全覆盖，以社区为重点，提高城市公共事务的公众参与度，明确公众参与的责权与程序，确定重要事项须经公众同意的比例。加强智慧城市建设，建立统一的城市管理信息平台，建设可视化、可测量、动态调控的城市智能管理和运营体系，提高城市管理的精细化水平。

（六）城镇化过程中保护耕地资源，确保粮食安全

加大保护力度完善耕地保护制度。耕地保护制度的进一步完善与落实，是确保新型城镇化健康发展并守住18亿亩“红线”的基础。一要在《刑法》中完善耕地保护的相关内容。将违反耕地资源保护的行为上升到损害公共利益、危害公共安全的高度。进一步完善《刑法》对耕地资源保护的规定，利用法制力量加强保护力度。二要进一步完善耕地保护目标责任考核制度。健全耕地保护目标共同责任机制，制定考核和评价办法，完善考核内容，推行问责制，健全责任追究制度和纠错改正机制。三要进一步深化征地制度改革。加强建设项目选址和用地评价，严格控制征占耕地的规模和速度，新增建设用地总量不得突破粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线。大幅度提高土地征用过程中新增建设用地有偿使用费和土地开垦费的征收标准。四要加快建立耕地保护补偿机制。鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时，建立新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的利益补偿，提高各级政府保护耕地的积极性。在有条件的地区和城市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴，调动农户保护耕地的积极性和主动性。

增强国内粮食综合生产能力，确保食品安全。把中低产田的改造和先进增产技术集中作为提高粮食单产主攻方向，建立改善耕地质量的长效投入机制；完善农田水利基础设施，发展节水技术；健全农业科技创新体制和技术推广体系；提高农机补贴水平和范围；创新农业经营体制；完善粮价形成机制。发展生态安全农业，推进现代农业示范区建设，促进农业生产专业化标准化，加快发展无公害农产品，绿色产品和有机农产品。完善农产品质量安全检验检测体系建设，健全风险评估产地准出，市场准入等制度，逐步使农产品生产全过程可控可追溯，切实提高农产品的质量安全管理能力。

参考书目：

1．魏后凯等：《中国城市镇化和谐与繁荣之路》，社会科学文献出版社，2014年。

2．国务院发展研究中心课题组：《中国新型城镇化：道路、模式和政策》，中国发展出版社，2014年。

思考题：

1．新型城镇化的内涵和特征是什么？

2．传统城镇的弊端有哪些？

3．新型城镇化的总体目标和主要任务是什么？有哪些重要举措？

【注释】

[1]王克中：《城镇化与城市化内涵是一致的》，http：／finance．sina．com．cn／roll／20100505／00043309209．shtml。

[2]简新华、黄锟：《中国城镇化水平和速度的实证分析和前景预测》，《经济研究》，2010年第3期。

[3]林玲：《经济发展与城市化》，湖北人民出版社，1995年，第251～253页。

[4]参见魏后凯：《中国城市镇化和谐与繁荣之路》，社会科学文献出版社，2014年，第14～19页。