基础地理信息在税源管理刍中的应用问题研究

沧州市地税局课题组

基础地理信息主要是指通用性强、共享需求最大、几乎为所有与地理信息有关的行业采用、作为统一的空间定位和进行空间分析的基础地理单元，主要由自然地理信息中的地貌、水系、植被以及社会地理信息中的居民地、交通、境界、特殊地物、地名等要素构成。另外，还有用于地理信息定位的地理坐标系格网，并且其具体内容也同所采用的地图比例尺有关，随着比例尺的增大，基础地理信息的覆盖面应更加广泛。基础地理信息的承载形式也是多样化的，可以是各种类型的数据、卫星相片、航空相片、各种比例尺地图，甚至声像资料等等。日常工作生活中经常使用的百度谷歌地图、腾讯街景、天地图等地理工具软件是基础地理信息直观有效的承载形式。

基础地理信息是各类地理信息用户的统一空间载体，面向社会，应用面宽，具有极高的共享性和社会公益性，其数字化信息源的数量和质量直接影响到一个国家地理信息系统技术应用的广度和深度，关系到国家的信息自主权，是一个国家信息化程度和实力的重要标志。

本文试图从“信息管税”的角度，适应“互联网+税务”的要求，来探讨基础地理信息在地税税源管理当中应用的理论和实践分析，并对应用前景进行展望。

一、税源管理当中引入地理信息的必要性和有效性

“互联网时代”传统的行业都面临如何适应、如何转型的现实课题，税源管理在互联网时代必须秉承“信息管税”的理念，以风险管理为导向，消融时间和空间对税源管理的限制，构建无时间、空间障碍的税源管理新体系。

（一）引入基础地理信息是基础税源管理的内在要求

税源管理当中空间定位和空间分析应用到的基础地理信息始终以文字和数据的形式存在，并在户籍管理和土地使用税、房产税等单税种管理当中得到大量使用。在空间定位应用上，包括税务登记中的纳税人“注册地址”和“生产经营地址”信息、定额管理当中的“地段”和“位置”信息、房产税和土地使用税征收范围信息、土地使用税单位税额的地段信息、房地产开发项目坐落信息；在空间分析应用方面，包括土地使用税计税依据的“占地面积”信息、土地价值计入房产原值征收房产税涉及土地价值和建筑面积及容积率信息、土地使用税免税管理当中的土地规划用途信息和土地利用现状信息、土地增值税清算中非普通住宅商业用途房产和配套设施信息、房地产开发管理当中建设规模信息。所有这些信息都以数据形式抽象地存在于《税务登记表》、《房产土地登记申报表》、《资产负债表》、《房地产建筑业项目登记表》等纸质文书和征管系统当中，这些信息是税源管理不可或缺的基础信息，是税源管理有效性、政策执行合法性的前提和保障。

（二）引入基础地理信息是破解征管难题的有效途径

税源管理需要回答两个基本问题，在整体层面上为决策层要回答税源规模是多少、纳税人申报缴纳了多少、需要督促纳税人申报的潜在税源是多少，为领导决策提供参考；在具体操作层面上为执行层要回答存在税收流失风险的纳税人是谁、可能流失的税收规模是多大，为税源管理提供目标对象。长期以来税源底数不清、政策执行不准、管理效能不高、管理效果不长一直是税源管理当中的突出问题，在土地使用税、房产税、耕地占用税等财产行为税方面尤其明显。问题产生的原因主要有三个方面，一是“看不见”，在土地上进行的开发、建设、生产、经营产生的全部税源不能全部直观展现在税务机关面前，税务机关进行税源管理的起点是税务登记，导致一部分税源游离在税务机关的管控之外；二是“知不道”，没有权威的数据和方便的工具，税务机关每块土地的权属、用途、利用现状、面积、规划、建筑规模、生产经营状况掌握不全不准，对纳税人应纳税额的测算不甚准确；三是“抓不住”，税源管理的三个要素是“证据事实、政策依据、执法程序”，其中“证据事实”是保障税源不流失、少流失的关键要素，证据的流失和失效是税源流失的主要成因。破解这些难题，必须应用互联网思维，将可视化的基础地理信息引入税源管理，使全部税源“可视、可测、可追”。

（三）引入基础地理信息是提高征管效能的必由之路

传统的税源管理模式下“入户、进场、看账、取证”是主要的税源管理方式，税源管理人员“晴天一身土、雨天一脚泥，每天八小时、来去Ш里，账本翻几遍、小本记证据，反复来博弈、管理效能低”，“不去现场不知道，去了现场不清楚”，时间和空间限制成为提升税源管理效能的根本“瓶颈”。引入多年度影像信息、“第二次全国土地调查”地籍信息、行政区划信息、地名地址信息等基础地理信息并进行可视化处理，提供测距、测面积等简易操作工具，综合利用三方涉税数据，辅助电话、邮件、微信、QQ 等现代通信工具的应用，充分利用纳税评估手段，实现税源管理从“下户”到“进所”、从“取证”到“举证”、从“以证控税”到“以图控税”、从“以人控税”到“以地控税”的全面转型，构建互联网思维指引下以税收遵从为主要目标的现代化征管模式。

二、基础地理信息应用方式和支撑平台

基础地理信息的应用必须以可视化、多用户、简便性应用为原则，满足税源管理定位和分析的需要。根据基础地理信息应用环境的构成，可分为开放性应用环境和封闭性应用环境。

（一）开放性环境下基础地理信息的应用

开放性环境下基础地理信息的应用是指使用基础地理信息的用户没有特定的限制，使用的支撑平台没有特定性要求，用户只要有使用意愿和具有使用信息必备条件就可以使用，这种使用主要体现的是互联网上基础地理信息的使用。目前互联网提供较为便捷的基础地理信息使用平台主要有谷歌地图、谷歌地球、Ж地图、高德地图、腾讯地图、搜狗地图、天地图等平面基础地理信息平台，Ж街景、腾讯街景等三维立体化基础地理信息平台。从平台获取的基础地理信息主要有单一年度影像信息、地名地址信息、路名路网信息，平台提供查询定位、测距、导航、分类兴趣点检索等功能性工具。互联网平台提供的基础地理信息能部分满足地税部门对税源管理的基础地理信息需求，主要包括纳税人定位、地面建筑构筑情况。

用于地税税源管理的开放性平台的优点是：1.用户使用不受限制，无须使用口令登录；2.基于互联网平台，可以实现智能手机在移动互联网环境下使用，不受时间和空间限制；3.不需要支付任何使用费用，不需要特定对象提供技术支撑。

用于地税税源管理的开放性平台的缺点是：1.没有提供城镇地籍数据库，不能确定宗地属性信息；2.没用提供影像采集时间，不能提供作为事实证明的时间点；3.更新后不保存历史数据，不能实现跨时间节点的信息比对；4.没有提供精准的行政区划信息，不能确定行政区划边界；5.没有提供面积测量工具，不能准确测量影像对应的实际占地面积；6.没有实现与地税税源管理信息的有机融合，从而不能实现自动或人工对税源的分析比对；7.不能提供基于税源管理的个性化功能模块需求；8.影像覆盖范围不全，比例尺较小，存在分析盲区；9.因为是公开信息，证据的权威性不足，更多是作为线索来使用。

（二）封闭性环境下基础地理信息的应用

封闭环境下基础地理信息的应用是指在地税系统内部通过专业机构在通用地理信息系统平台（简称GIS）上，结合地税税源管理需要，有效整合基础地理信息和地税征管系统资源，对基础地理信息进行综合分析利用的情况。这种环境下基础地理信息平台的用户仅限于地税系统内部，不同层级的用户需要许可授权，因为系统封闭，一些在互联网上不能公开的涉密数据可以经过拓密处理应用于地税税源管理，比如“全国第二次土地调查”形成的城镇地籍数据和以后更新的城镇地籍数据、大比例尺的正射影像图等。

用于封闭环境的基础地理信息平台的优点是：1.数据全。将全国第二次土地调查（简称“二调”）形成的城镇地籍数据、自2011年开始的每年度正射影像数据、县乡村三级行政区划数据、地名地址数据、路网路名数据、税收征管数据进行叠加，将税源管理需要的基础数据进行了全面融合；2.覆盖面宽。影像覆盖到全市19个县市区、167个乡镇街道、5872个行政村1.34万平方公里的全部税源管辖区域，没有视觉盲区，全市地税系统市、县、分局、管理员四级，管理、征收、监控、稽查、税政、征管各个岗位均可以使用系统开展分析；3.识别准。通过城镇地籍数据与征管数据的关联分析，借助精确的测距、测面、多边形选取等GIS系统工具，从宏观上可以摸清土地使用税税源底数和潜在税源规模，从微观上可以比较精确地识别土地使用税、房产税、耕地占用税、契税等税种的涉税风险点，为税源管理提供指引；4.工作流顺。基础地理数据围绕税源管理进行分析利用，要整合层级部门资源实现共享，更要保障工作过程的留痕，使工作成果固化，通过开发功能实现流程化的任务管理；5.管理效果长。通过定期更新城镇地籍数据、最新影像数据、完善风险预警模块功能，实现对基础地理信息使用的常态化和长效化；6.证据效率高。因为所有数据来源于国土部门，在证据证明方面税务机关只需要证明数据来源的合法性和有效性，对数据本身的准确性不承担证明责任，大大提高税源管理的效力。

用于封闭环境的基础地理信息平台的缺点是：1.因为存在涉密数据必须由具有涉密地理信息加工资质的单位对系统进行开发和维护，对需求提供方的选择面较小；2.因为涉密数据的原因，不能联通互联网，对系统的使用只能在税务系统办公地点，不能实现移动平台使用；3.因为影像数据来源于国土资源部和测绘部门测绘成果，数据需要加工处理，需要财政资金支持。

三、基础地理信息应用成果实例

基础地理信息借助开放环境或封闭环境的应用平台的分析利用分为两种形式，一是对“二调”数据、影像数据等单要素地理信息数据与地税数据进行关联分析利用，对土地使用税涉税风险进行分析识别和管控；二是对“二调”数据、地名地址、行政区划、多年度影像等多要素地理信息数据与税源登记、纳税申报、税收政策等地税数据挖掘内在关联关系和规律进行综合分析利用，对房产税、耕地占用税、契税、土地增值税、营业税、企业所得税等全税种风险进行分析识别和管控。在近两年的税收实践中，取得了明显的效果，现选择典型性案例进行解剖说明。

（一）“二调”城镇地籍库数据应用实例

“二调”城镇地籍库数据反映了调查时间上（2006—2009年间某一时间）被调查宗地的“土地使用者”“土地用途”“土地容积率”“实测面积”“发证面积”“土地坐落”等属性信息，结合土地使用税单位税额标准，可以确定宗地的年应纳土地使用税税额，并以图像的形式直接展现在地图上。

通过城镇地籍库中宗地属性的“土地使用者”字段与地税征管系统中“纳税人名称”字段进行关联，将城镇地籍库中属于同一纳税人的宗地按“块数”和“应税面积”“应纳税额”三个字段进行统计汇总；再将统计汇总结果与征管系统纳税人《土地登记表》中“登记土地块数”“登记面积”和“年应纳税额”进行比对，分析纳税人是否存在漏申报地块、少申报面积。“以人核地”是“以地控税”核查效率最高、最直接的工作方法和内容。例如：某石油工程建设有限公司从以地控税系统中可以直观看出，该纳税人在城镇地籍数据库中有应税宗地12块，面积合计117.27万平方米，年应纳土地使用税412.46万元，在征管系统中纳税人登记应税土地面积1块，应税面积63.24万元，年应纳土地使用税189.74万元，比对分析纳税人存在少登记应税土地面积54.03万平方米、少申报年应纳土地使用税222.71万元的疑点。经过约谈纳税人，对相关问题进行举证说明，剔除政策性免税宗地，纳税人补缴相关涉税年度土地使用税427.2万元、滞纳金154.7万元。

对于从征管系统中找不到纳税人的宗地，可以确定为漏管宗地，通过实地核查，确定负有土地使用税纳税义务的纳税人，并采取管理措施对税款进行追缴。“以地找人”是“以地控税”核心理念和工作方法。

通过查询可以获得漏管宗地清册，通过定位和地名地址信息可以Ж 确定应承担纳税义务的纳税人，经实地核查责成纳税人补办登记、补缴相应税费。例如：在系统中查出沧州市运河区全部宗地列表，在列表中通过定位和影像确定某宗土地为工业用地，土地使用者为某村委会，实测面积为49337.62平方米，单位税额18元/平方米，年应纳土地使用税88.8万元，在影像上显示的地名地址是“×××1公司”和“×××2公司”。通过实地核查确认两个企业为漏征漏管户，与该村委会签订了土地租赁合同，按照《财政部国家税务总局关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》（财税［2006］56号）的规定：“在城镇土地使用税征税范围内实际使用应税集体所有建设用地、但未办理土地使用权流转手续的，由实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳城镇土地使用税”，两个纳税人按规定缴纳了土地使用税、房产税、印花税、营业税、企业所得税等相应税费。

（二）多年影像应用实例

“二调”城镇地籍数据库存在区域局限性，没有覆盖全部土地，仅对设区市主城区和各县县城的一部分进行了调查。以┇为例，主城区调查范围东起长芦大道、西至迎宾大道、南起海河路、北至渤海路面积5857.1万平方米，黄骅市调查范围为2512.1万平方米，其他县（市）基本上也是这种情况。

根据这种情况，借助面积测量工具对多年度影像进行案头测量分析，是强化“二调”范围外应税土地控管的重要手段。

“以地控税、以税节地”信息系统提供了面积测量工具，其测量精度基本上可以和现场GPS测量获得的数据误差控制在1%之内，完全可以作为确定纳税人土地使用税计税依据的证据。例如：某公司在中捷产业园区经过“二调”测绘的宗地面积为1313952.85平方米，用面积测量工具在影像上测量的面积是1319598.91平方米，面积差额5646.06平方米，差异率为0.4%，在测绘允许的误差范围内。如果在更加放大的影像上测量，误差率还会缩小。

税收管理员（税源监控人员）可以通过纳税人定位的方式，从影像上对纳税人占用的土地面积进行测量，与纳税人在征管系统中登记的土地面积、申报缴纳的税款进行比对分析，查找涉税疑点；也可以通过地图漫游的方法，对土地使用税开征区域以道路、河流为边界，逐片区对应税土地进行面积测量，对土地上标注纳税人登记面积、已缴纳税额进行比对分析，查找漏管户和登记户少申报的面积。

例1：纳税人定位测量比对

通过“纳税人查询”模块模糊查询出“×××公司”这个纳税人并进行定位，通过面积测量工具对纳税人占用面积进行测量，得到结果是106国道西侧占地约69396.98平方米、东侧约37223.19平方米，合计约106620.17平方米。纳税人登记土地面积50153.58平方米，约少登记应税土地面积56466.59平方米；纳税人测量面积年应纳土地使用税税额2013年（含）以前为42.65万元，2014年以后为106.62万元，通过对实际缴纳土地使用税税额进行比对，确认了纳税人少申报土地使用税计税面积、少申报缴纳土地使用税的事实。

例2：片区测量比对

近年来随着房地产行业的发展，城市周边的商砼行业占用集体土地经营的情况比较普遍，因为未办理土地使用证，所以通过“土地招拍挂信息”的共享无法获取占地信息，只有通过影像漫游巡查，以片区为单位进行比对查找漏管土地（漏管户）和少申报土地使用税的纳税人。例如：我们利用系统多年影像图片直观反映出某商砼片区2011—2015每年度占地情况。自2013年始占地面积明显增加。通过选取在此地块上标注纳税人得到三个纳税人合计登记土地面积77966.00平方米，与片区粗测面积180760.52平方米相差约102794.52平方米，2014年少申报土地使用税102.94万元。经约谈纳税人补充申报了相应税款。

同样的情况在煤炭销售行业也很突出。

例3：某煤炭销售片区

经粗测2014年以来纳税人实际占用土地533314.69平方米，年应纳土地使用税799972.03元，标注的9户纳税人实际缴纳120084.00元，少申报缴纳67.98万元，经约谈相关纳税人补缴了相关税费。

（三）注记点应用实例

注记点反映了现实情况下土地上承载的银行、学校、商铺、工厂等地图使用人兴趣点的情况。通过注记点可以判断土地是否应税，尤其对机关团体用地、科教文卫用地、铁路用地、公园用地等划拨土地是否应税提供证据。

例1：免税单位出租土地、房产

在系统中显示，土地使用者为某铁路单位的划拨土地为免税土地，但图中该宗地上的注记点有几个生产经营单位，可以确定此宗地不再属于免税范围。按照《国家税务局关于外单位使用铁道部所属单位的房地缴纳土地使用税问题的通知》（国税函发［1990］924号）的规定：“凡铁道部所属单位的房产出租给铁路系统外的单位使用的，其房屋占地应由出租方（即铁道部所属单位）向土地所在地的税务机关缴纳土地使用税。出租方为铁路系统内非独立核算单位的，则由其所属相对独立的站、段、厂以及分局等单位负责缴纳”，该宗土地应由某铁路单位缴纳出租房产的土地使用税。但从图上可以看出该纳税人并未登记土地面积，也未缴纳土地使用税，经核实该纳税人进行了补充申报。

同样根据国税函发［1990］924号的规定：“凡土地使用权属于铁道部所属单位，现在由铁路系统外的单位使用的土地，暂由实际使用人（即铁路系统外的单位）缴纳土地使用税”。实例如下：

例2：某工贸公司铁路用地

该宗土地是某工贸公司经营规模扩大自有土地无法满足需要，租赁了某铁路分局的土地，经约谈，纳税人缴纳了相关税收。

例3：某医院用地

同理，某医院存在出租门市行为，负有土地使用税、房产税、营业税等相关税费纳税义务。

（四）行政区划应用实例

城镇土地使用税的开征范围是城市、县城、建制镇和工矿区，所以明确行政区划是确定土地是否应税的必要和重要环节。因税务机关不能对纳税人使用土地的坐落位置准确判断，尤其是乡镇交界、城乡交界存在着纳税人全部或部分保有应税土地却未申报纳税的情况。

例1：坐落在乡镇交界某两公司用地

某两公司坐落于某乡与某镇分界线上，占用某乡土地面积约118310.99平方米，属于不征收土地使用税的范围；占用某镇土地面积约140571平方米，土地使用税单位税额每平方米1.5元，年应纳土地使用税21.08万元。其中一公司厂区坐落在某乡与某镇分界线上，属于某乡用地面积约为47710.19平方米，在不征收土地使用税范围内；属于某镇用地面积约为241315.42平方米，土地使用税单位税额为1.5元/平方米，年应纳土地使用税36.19万元。从2011—2014年影像结合纳税人耕地占用税、契税缴纳情况，可以判断纳税人土地使用税纳税义务发生时间为2012年9月，估算两个纳税人应纳土地使用税为198万元，因纳税人注册地址为某乡，始终未对应税土地进行登记并申报缴纳土地使用税，经约谈，该纳税人补缴了税款。

例2：某化工有限公司

该公司坐落于某乡与某镇交界处，占用338382.41平方米，也同上例未登记、未申报缴纳土地使用税。

例3：某集团4S店土地

某集团4个4S店同时跨界占用了沧州市新华区某镇和沧县某乡的土地，始终以登记注册地为某乡为由未申报土地使用税，通过约谈，对照以地控税系统的地图，企业认可了应缴纳土地使用税。

（五）综合分析应用实例

单一要素的基础地理信息对土地使用税的管控能收到实实在在的效果。但是各种要素的基础地理信息的综合分析利用，可以还原和追溯在一定时期内围绕土地的取得、开发、建设、置换、出租、转让、变性等各种经营行为涉及税收的事实，从而对契税、耕地占用税、营业税、土地增值税、印花税、企业所得税等全税种实现有效的管控，形成“一张图、管全税”的税源管理格局。

1.房地产拆迁安置

“二调数据”、多年影像比对分析，还原房地产拆迁安置的事实，通过宗地数据提供了被拆迁户的户数、每户面积和总面积，固定房地产开发企业拆迁安置的证据。通过约谈纳税人要求其提供拆迁方案、拆迁安置协议，可核实实物安置被拆迁户户数、面积，落实拆迁补偿契税、实物安置视同销售营业税、土地增值税等相关税收政策。

实例：某住宅小区

查询某住宅小区“二调”数据，证明项目开发过程中存在拆迁行为，二调数据全部为分散的土地使用税者，涉及拆迁户285户，拆迁面积146997.84平方米。经约谈调查纳税人提供拆迁安置方案，了解拆迁安置涉及契税（财税［2004］134号）、回迁户视同销售的营业税、土地增值税（国税函［2007］768号）应承担的纳税义务履行情况，由纳税人补缴相关税费4216.5万元。

这样的情况在房地产开发过程中比较普遍，利用二调数据解决了拆迁安置涉税申报不实的问题。

通过“以地控税、以税节地”信息系统可以有效解决在房地产拆迁安置政策执行中纳税人提供相关资料不全、无法获得充分证据存在拆迁行为和涉税金额的问题，避免这一重要税收不遵从行为的发生。

2.以租代售

机关团体用地基本上以划拨方式取得，为改善办公条件往往采用借款建房、建成后部分自用部分销售的方式偿还借款，但因为划拨土地不允许销售所建房产，不能办理房产证，便采用签订长期租赁合同的方式来销售房产。

实例：某机关单位以租代售

根据二调属性信息，某机关单位使用一宗划拨土地，面积4646.73平方米，用途是“机关团体”用地，按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第六条第二款规定，“由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地”应当免缴土地使用税。但是从影像上分析，该单位所建大楼为22层，每层正射投影像面积约1161平方米，总建筑面积约为25542平方米，与宗地数据中“容积率”0.43明显不符，说明此宗土地在2009年后存在改建行为，经查询2011年影像印证了这个推理。经约谈纳税人调查，纳税人承认在政府主导下开发了商业写字楼一幢，除一部分自用外，其他房产与购房户签订40年长期租赁合同，收款使用财政部门收据，未申报缴纳土地使用税、营业税、房产税、印花税等相应税费。

3.企业政策性和非政策性搬迁

按照国家税务总局公告2012年第40号《企业政策性搬迁所得税管理办法》的规定：“企业政策性搬迁，是指由于社会公共利益的需要，在政府主导下企业进行整体搬迁或部分搬迁”。企业由于下列需要之一，提供相关文件证明资料的，属于政策性搬迁：

（1）国防和外交的需要；

（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要；

（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（5）由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

符合条件的政策性搬迁根据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函［2008］277号）和《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》（国税函［2009］520号）的有关规定，纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释（试行稿）〉的通知》（国税发［1993］149号）规定，不征收营业税。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第八条规定国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第十一条规定，因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划、国家建设需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权，免征土地增值税。

政策性搬迁过程中涉及的搬迁收入、搬迁支出、搬迁资产税务处理、搬迁所得等所得税征收管理事项，单独进行税务管理和核算。不能单独进行税务管理和核算的，应视为企业自行搬迁或商业性搬迁等非政策性搬迁进行所得税处理。

如果不符合政策性搬迁条件，仅是企业与企业之间，企业与个人之间的市场收购转让土地使用权或处置相关资产，应缴纳税费。所以，还原企业搬迁的事实，固定搬迁的证据，经过约谈调查界定政策性搬迁与否是税源管理的难点和重点之一。通过以地控税系统的多年影像信息可以还原企业搬迁的事实，以此为证据解决搬迁涉税问题。

4.合作建房

合作建房，是指由一方（以下简称甲方）提供土地使用权，另一方（以下简称乙方）提供资金，合作建房。合作建房的方式一般有两种：第一种方式是纯粹的“以物易物”，即双方以各自拥有的土地使用权和房屋所有权相互交换；第二种方式是甲方以土地使用权、乙方以货币资金合股，成立合营企业，合作建房。合作建房是房地产行业一个最具热点、富有争议的而且是业务实践中的难点，根据不同的方式涉及的税种和征收对象不同，这种行为在工业企业中比较突出。

实例：某公司合作建房案例

从影像变动可以看出，某公司利用自有的一宗工业用地进行了房地产开发，中间涉及土地变性、开发资质的问题，推断应该有与其合作的房地产开发公司参与其中。经调查核实，一房地产公司与该公司合作开发，两纳税人共同缴纳相关税费7800余万元。

5.耕地占用税清理

耕地占用税的管理难点有两个，一是政府未经收储使用耕地进行建设，修建公园、道路等；二是违规占用耕地进行生产经营，建厂、施工等。问题产生的原因一是发现不了，二是测量不准，三是证据不固定。通过“以地控税、以税节地”系统能基本上解决这个问题。

例1：某公园建设用地

从“二调”数据判定该宗土地为“旱地”，但从2012年影像上看出已被开发建设成公园，通过宗地查询得知公园及附近占地303567.18平方米，每平方米耕地占用税25元，应纳耕地占用税758.91万元，应由某县人民政府缴纳，经县地税局与政府协调，此笔税款得到追缴。

案例2：某路桥公司占地

某县地税局在网上漫游巡查中，发现在省道285东侧某村附近有占用耕地进行生产经营的疑点信息，经实地核查，确认某路桥公司与村集体签订土地租赁协议进行混凝土加工业务，经约谈，纳税人不能提供占用土地为非耕地的证据，2013年影像显示所占用土地应为耕地，纳税人占用面积约为58842.49平方米，耕地占用税税率为25元/平方米，应纳耕地占用税147.1万元，纳税人进行了缴纳。

6.土地增值税单位界定

土地增值税的清算单位的确定是清算业务开展中的重点和难点，清算单位确定的准确与否直接影响了清算的质量和实际税负。按《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发［2006］187号）的规定，“土地增值税以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额”，但在税收实践中项目是否分期开发、是否有非普通住宅，尤其是对未经有关部门审批的项目，如何界定清算单位始终是个难点，基础地理信息的应用为解决这个难题提供了一个思路。

实例：某房地产开发项目

通过对某房地产项目的影像分析，可以确定项目土地为一次性取得，分期进行开发，并有非普通住宅，东区开发已超过三年，应达到清算条件。

7.围海造地政策落实

“围海造地”，也叫填海造地、填海造田，是指用土石、建筑垃圾、工程组件，将陆地、岛屿，甚至岛礁，沿边缘填埋成新的陆地。在海滩和浅海上建造围堤阻隔海水，并排干围区内积水使之成为陆地，又称“围涂”。大港口建设期间，这种现象比较普遍。在实际操作中，纳税人先取得海洋局核发的《海域权使用证》并交纳海域使用金，然后进行陆域吹填施工，待竣工验收后办理《土地使用权证》。按照《国土资源部办公厅关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的复函》（国土资厅函［2005］455号）的规定：“填海项目中海域（不含滩涂）变为土地后，其土地利用应当符合土地利用总体规划，并按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续，核发国有土地使用权证。对土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续”。现实往往是国土部门未办理土地有偿使用手续，没有收取土地出让金，而只是以缴纳的海域使用金和填海造地发生的实际成本抵顶土地出让价款。在这过程当中，纳税人未按规定申报契税，形成税款流失。同时，对于围海造地土地使用税自竣工验收之日起7年内免征。

通过影像分析，某发电厂2003年完成围海造田工程898519.54平方米，发生海域权金和工程支出13250万元，应补缴契税530万元。并自2011年7月起申报缴纳土地使用税。

8.土地价值计入房产原值政策落实

根据财税［2010］121号文件第三条规定：“对于按照房产原值计税的房产，无论会计上如何核算，房产原值均应包含地价，包括为取得土地使用权支付的价款、开发土地发生的成本费用等。宗地容积率低于0.5的，按房产建筑面积的2倍计算土地面积并据此确定计入房产原值的地价。”在此政策执行中，有两个基础地理信息要素起到了关键作用，一是“宗地容积率”，二是“建筑面积”，这两个要素把握不准，政策执行难免会出现偏差。虽然通过土地出让合同和土地证能获取这两个数据，但对于未取得土地证、批少占多、改建扩建或纳税人不提供土地使用证的情况无法执行，通过“二调”数据和影像分析可直观高效地解决这个问题。

例如：从地理信息影像上看出，某公司占用宗地面积14067.56平方米，约合21.12亩，为工业用地，按国土部门地价标准最低为10万元/亩，推算土地价值应为211.2万元。未取得土地证，宗地容积率0.51，推算建筑面积14067.56*0.51=7174.46平方米，按每平方米建筑面积600元计算，房产原值应为430.46万元，按照文件规定年应征收房产原值房产税（430.46+211.2）*0.7*1.2%=5.39万元，而纳税人仅申报7140元左右，计税依据明显偏低，经约谈，纳税人补缴了相应税款。同样，从地理信息影像图中也反映企业在2013年对仓库进行了扩建，建筑面积增加，导致了容积率的改变，相应的房产原值计税价值也要相应调整。

从这两个例子可以得到启示，税务机关要每年对影像进行对比分析，查找税源变化，及时进行应对。

9.免税单位土地使用税应税

医院将停车场收费、公园开发娱乐项目、机关团体房产出租是当前的普遍现象，通过多要素分析利用，可以有效管控税源流失。利用图像和注记点等信息清理了两家医院和一个公园等免税土地用于经营性项目的土地使用税。

10.小产权房税收管理

企业用自有非城镇住宅用地建房，对外销售。因土地不能变性，不能办理房产证，在此种情况下，土地使用税应由企业缴纳。利用图属分析清理了某公司等利用工业用地建住宅用房的有关税收。

11.注销清算信息提供

纳税人在申请注销时，注销清算的一个重点是资产的处置情况，尤其是房产税、土地使用税开征范围内的纳税人，虽然纳税人不再生产经营主营业务，但是如果土地、房产未进行处置，原则上房产税、土地使用税的纳税义务不能中止，也就是说不能注销；同时，如果房产、土地进行了处置，因房产土地始终处于增值过程中，其市场公允价值要远远大于账面余值，资产评估过程中，纳税人为了达到遮盖资产增值的目的，由评估公司不按照市场法对房产进行评估，而是按照重置成本法并且不包含地价在里面，导致评估价值与公允价值差别很大，除了导致税收流失风险，也给注销清算审核人员带来很大的执法风险。税务干部在审核注销清算中，要借助“以地控税、以税节地”信息系统对纳税人拥有的房产、土地情况结合地段进行分析评价，与资产评估报告进行核对，确保清算符合法律规定、符合实际情况。

四、基础地理信息应用当中存在的问题及努力方向

（一）基础地理信息分析利用的理念还需要进一步更新

传统的税源管理模式下，基础地理信息都是以数据、文字、图形等形式存在的，比如土地是在《资产负债表》中“无形资产”中的一个数字，纳税人生产经营地是在《税务登记表》中的一串字符，占地面积和土地坐落是附在土地使用证后面的一张《界址点坐标图》，不形象、不直观。税务人员在应用基础地理时，仅就数论数，隐藏在基础地理信息背后的税源信息没有被有效挖掘出来。通过可视化的图形界面来直观展现税源的定位信息和变动信息的理念还没有形成，用互联网思维、知识管理理念、数据管理理念、风险管理理念来指导和指引税务管理还远远不够。

（二）基础地理信息共享的时效性还不够

基础地理信息每时每刻都在产生变化，土地的用途在变化，有的耕地变成了建设用地，有的工业用地变成了城镇住宅用地；土地上的建设一直在进行，有的一个小区在建设，有的一个小区在交房；房产权属利用在变化，、我卖，你租我用；工厂在扩建，工厂在停工……这些变化时时刻刻带来税源的变化，从税源管理需要的角度，税务机关最完善的想法是实时掌控基础地理信息的变化，获取最新土地权属信息、实时影像信息、实时地名地址信息，但是在现有技术条件下，实现这个需求还很难。现实情况是解决好最新的城镇地籍数据库的更新、每年度更新一次影像数据和地名地址数据的问题，实现阶段性的对税源的监控分析。

（三）基础地理信息分析利用的信息化手段还需要完善

基础地理信息的分析利用是基于GIS平台上的图形、数据、文字的综合分析利用，涉及影像的比对，比如不同年度影像变化区域和面积；税源估算模型，比如通过宗地上房层建筑面积和价值来估算房产税税源；指标分析，比如单位面积不同类型土地的税收Ж 分析等，这些分析手段现在基本上用手工凭经验来判定，下一步需要通过拓展信息化的手段，来实现这一目标。