开发权争夺阶段(～)

(1)上海家化的最早介入：一石激起千层浪

早在1994年，《三亚市城市总体规划》就将海棠湾地区定位为“三亚的城市未来发展区——海棠城”。按照未来生态城市的设想，规划期内不做大规模开发。当时，规划利用的土地面积是100平方公里。1999年编制、2000年通过审批的《三亚市城市总体规划》又延续了以往的思路，明确提出“规划将海棠湾南段作为未来三亚市生态旅游城市发展备用地，近期应保持其生态环境不被破坏”。因此，实际上，从三亚市1987年升格为地级市至2004，都未曾在海棠湾滨海地区上马新的建设项目。它仅仅作为一个以农业为主的小镇而存在着。2001年8月，地处海棠湾地区的藤桥镇、林旺镇合并，设立海棠湾镇，镇政府驻藤桥墟(藤桥镇、林旺镇合并成新的海棠湾镇后，藤桥、林旺均改为墟；原藤桥镇政府办公用地改为海棠湾镇政府办公用地；2008年，原林旺镇政府办公用地改为中共三亚市海棠湾工作委员会、海棠湾管理委员会和海棠湾开发建设有限公司的办公用地)。

2004年4月，时任上海家化(上海家化联合股份有限公司)董事长的葛文耀第一个向三亚市政府提出了自己开发海棠湾的构想，打破了沉寂十年的平静。上海家化提出的方案声称，海棠湾地区的整体开发将带动整个三亚地区的社会与经济发展。上海家化建议的开发模式为：

由三亚政府与上海家化共同组建开发公司，进行总体规划后，再包装发布、引资招商。项目占地共67平方公里，涉及动迁1.5万人；三亚政府拥有60%的股份；开发公司负责控制总体规划，按照国家政策进行招投标，以平均每亩30万的土地出让价格上缴给政府；政府按基准地价向该公司收取土地出让金，土地公开拍卖的溢价收入归公司所有，政府享有60%的土地溢价收益。

在这一开发模式下，包括规划设计、前期投融资工作全部由上海家化的团队出面完成。据初步估测，一旦项目落实，仅靠土地出让金和相关税收，三亚市政府就可以获得约460亿元的收入。由于对三亚市和海棠湾有过近一年半的前期研究，葛文耀觉得自己的计划很周详，他的方案几乎在三亚市每个重要的政府部门里都“人手一份”。他所设想的是，没有太大意外的话，由上海家化和三亚市政府联手开发海棠湾是顺其自然的事情。但令他始料未及的是，“意外”就这样发生了。

(2)李嘉诚父子的介入：“上海系”与“香港兵团”的争夺战

① 李嘉诚父子为首的“香港兵团”的介入。2004年7月22日，在亚龙湾旅游度假区海滩边，由上海嘉华投资5亿元的三亚家化万豪度假酒店举行试业典礼(投资始于2000年)。不过，也许当时的葛文耀并不知道，在众多的受邀嘉宾当中，两名“不速之客”的突然光临会在此之后引来一场“突袭”，拉开海棠湾开发权和开发理念的争夺战的序幕。这两名“和记黄埔”(和记黄埔有限公司)旗下的员工在考察了海棠湾之后，对其今后的发展前景十分看好。在他们的推荐下，香港“超人”李嘉诚之子李泽楷亲临海南，随行的还有李兆基之子以及郭氏集团的相关人员。李泽楷于2005年3月向海南省政府直接表达了参与海棠湾开发的意愿，希望能获得9公里海岸线和14平方公里的土地开发权，主营开发为房地产。同时，恒基兆业地产(李兆基为董事局主席)也表示了希望灵活开发的意愿且前提是“开发量至少不低于李泽楷”。同月，三亚市政府成立“海棠湾项目促进小组”，由省市两级政府联合促进该区域的发展。

2005年4月28日，时任三亚市规划局局长曾清泉、总规划师蓝武军(现为三亚市规划建设局副局长)赴海南省建设厅汇报工作，向时任海南省建设厅副厅长李建飞汇报了《三亚市城市总体规划》的调整和海棠湾规划的准备情况，并提出海棠湾规划将采取国际咨询的方式进行。李建飞在认可汇报工作的同时指出，三亚总体规划要按照重大调整去做(也就是后来所谓的“三亚市城市总体规划重大调整”，在这轮规划大调整中，海棠湾、亚龙湾二期提前启动，详见第四章)；海棠湾的规划定位以旅游度假区、酒店、高档公寓为主。同时，要求海棠湾的规划方案必须在当年7月10日完成。

2005年5月12日、13日上午，美国霍克设计机构、美国佐佐木设计师事务所、英国阿特金斯设计公司及上海同济大学四家设计单位深入海棠湾进行现场考察。由此，海棠湾概念性总体规划的国际咨询工作正式启动。2005年5月17日，海南省政府召开省长办公会议，研究引进香港和记黄埔、香港电讯盈科投资开发海棠湾工作事宜。也正是此时，香港和记黄埔董事局主席李嘉诚正式宣布投身其中、联手开发海棠湾；并既而向海南省政府提出，希望尽快安排土地，早日启动高档酒店建设。2005年5月21日下午，海南省政府举行新闻通报会，将李氏父子将联手开发海棠湾的消息公布于众。短短半年时间，在这一系列的事件之后，以李嘉诚为首的“香港兵团”完成了从前期考察到高调出场的过程。在比上海家化晚来一步的情况下，可谓“攻城略地、志在必得”。在面临被“横刀夺爱”的威胁时，上海家化不得不寻求外力支持。

② 以上海家化为首的“上海系”的回击。在2005年5月21日海南省政府新闻发布会之后，上海家化迅速做出了反应，向时任海南省省长卫留成提交了《关于建设海棠湾国际新城的框架性建议》。按照这份建议，海棠湾将建设为占地67平方公里的国际新城，预计开发周期为8至10年，预计开发建设总投资将超过1000亿人民币。在这一框架性建议中，支撑国际新城这一庞大计划的企业团队已经不再只有上海家化，而是上升为一个“上海系”的顶级阵容。企业团队由上海家化(集团)有限公司^[4]和上海地产(集团)有限公司牵头，包括上海房地集团、上海中环投资开发(集团)有限公司、上海国际汽车城置业有限公司、中国城镇集团有限公司等在内的数十家以上海为主要基地的开发商。其中，上海地产集团是上海市政府土地储备运作的载体，集团注册资本达42亿元，主要从事上海土地的市场运作并承担投融资功能。当时上海地产集团在上海的土地储备量更是占到整个上海土地储备量的60%以上，年开发面积超过1000万平方米。由于有上海地产集团这样强势的国有企业的加入，争夺海棠湾开发的“上海系”团队变得空前强大，拥有极其雄厚的资金实力，总资产规模超过2000亿元。“至少在钱这方面不会比李嘉诚他们少”。葛文耀对自己新带来的团队充满自信，在他看来，用这样一个阵容来构成的“截杀”与回击，即使不能一击必中，至少也不会让李氏父子赢得那么轻松。“做一个区域，不能太短视”，葛文耀认为，如果按照香港企业的构想来开发海棠湾，仅仅是作为房地产开发而没有其他配套建设的话，那将只能是一个提供给富人的休闲居所而已，根本不可能形成自己的特色。葛文耀的“国际新城”概念并不同于简单的旅游地产开发，而是一个拥有产业支持和常住人口的城镇。它将拥有自己所独有的文化要素和产业定位。具体来说，一方面，海棠湾的开发要同三亚市整体发展相结合，其产业定位不能局限于旅游业，而是包含会展业、创意产业、科技产业、海洋生物业、热带农业等能独立支撑并吸引常住人口的产业。海棠湾的开发，要采用最新的能源技术、环保技术，保持整体开发的可持续性，避免环境污染。包括新城开发在内的城市开发建设，也正是位列“上海系”的大企业所擅长的。另一方面，海棠湾要找到具有特殊魅力的文化价值主张和表现形式，而不局限于度假。“海棠湾有着得天独厚的自然条件，而且有其他地方没有的后发优势，那么就应该做到世界第一，而不是所谓的世界一流。要完成这一点，‘国际新城’就必须坚持三点：有自己的定位、有独立支撑的产业、环保的理念”，葛文耀如是说。

这就是“上海系”与“李嘉诚父子”领衔的“香港兵团”在开发海棠湾上的根本分歧所在。葛文耀坚持要先研究后做规划，不要匆忙上马，将一个好地方给破坏了。葛文耀说：“上海家化已经对这个项目研究了两年多”。因此，“上海系”与“香港兵团”之争，不仅仅停留在开发权上，而更是一种开发理念的碰撞与交锋。究竟是先规划研究再总体开发，还是先开发再快速形成集聚效应？尽管构想丰富，但事实上，“国际新城”的操作难度要远远大于“香港模式”。连葛文耀自己都承认，如果按构想去做，海棠湾的系统工程，其复杂程度和开发能级甚至远远超过上海“世博园”的建设。尽管“上海系”的开发理念得到了海南省政府部分高层的认可，但海南省政府的态度却平静得不留痕迹。“关于海棠湾的开发规划，都还在制定与细化中，一切都还没定夺”。在三亚市政府后来提交给省政府的一个最新方案中，提出了一个相对折中的方式：由海南省政府、上海家化、中粮集团、长江实业、恒基兆业和新鸿基共同组成开发公司来对海棠湾地区进行开发。海南省政府依然控股60%，剩下有由各方共享。也许在海棠湾的规划方案正式出台之前，“香港兵团”与“上海系”的开发权争夺都并不会有结果。

(3)多方博弈的均衡：七大开发商共同分区开发海棠湾

原定于2005年7月10日公布的海棠湾规划方案和开发模式并没有如期公布。2005年7月7日，三亚市规划建设局向《每日经济新闻》透露：“概念性总体规划要到7月底出台，开发模式和开发定位上，各种可能都存在”。

① 花落三家：“上海系”与“香港兵团”的双赢。2005年10月25日，在上海光大会展中心国际大酒店举行的“2005年海南省介绍暨项目签约仪式”上，海南省三亚市时任市长陆志远分别与香港电讯盈科主席李泽楷、香港保利集团副总王小朝、上海家化集团董事长葛文耀签署了《海棠湾合作开发意向协议》。其中，李嘉诚父子的和记黄埔和电讯盈科共签得50亿元合作意向，“上海联合体”(以上海家化集团为主)和香港保利集团各签得60亿元的合作意向。在签约仪式上，时任海南省委常委、三亚市委书记的于迅强调：三亚市政府将按照“统一规划、政府主导、企业参与、市场运作、滚动开发、分批建设”的原则开发海棠湾。之后，中粮集团、鲁能集团、中国房地产开发集团、海航和摩根斯丹利等也纷纷表示了想参与投资的意愿，并逐渐参与到海棠湾土地一级开发权的“争夺”与“瓜分”之中。

② 尘埃落定：七大开发商共同分区对海棠湾进行一级开发。2005年12月1日，海棠湾概念性总体规划的综合方案，通过了专家评审。2006年4月11日，海南省规划委员会原则通过由美国EDSA编制的《海棠湾概念性总体规划综合方案》。2006年11月7日，在三亚市召开的“海棠湾开发进展情况汇报会”上，经过多方多轮博弈，最终有七家企业坚持到了最后，获得了海棠湾的土地一级开发权。它们分别是香港盈科地产、香港保利集团、上海家化集团、美国泰威集团、新加坡星狮集团、中粮集团、海南翰星实业投资有限公司。按照约定，这些企业将作为成片土地的一级开发商同步开发海棠湾。其中，香港盈科地产拿到17.02平方公里的开发权，是面积最大的一家。上海家化集团和香港保利集团紧随其后，分别是9.14平方公里和8.84平方公里；中粮集团、美国泰威集团、新加坡星狮集团和海南翰星实业投资有限公司等四家开发商分别获得4.13平方公里、1.41平方公里、1.5平方公里和2.3平方公里的土地一级开发权。在这七大企业共同分区进行一级开发的模式下，其实并没有开发主体(主开发商)，正如时任三亚市市长的陆志远介绍的^[5]：“海棠湾的开发模式与博鳌不同，没有主开发商，各开发商将在总体规划的指导下，分别进行相关区域的开发建设”。

③ 开发进展：各显神通与进度不一。在获得海棠湾土地一级开发权后，七家企业各自采取了不同的方法推进开发区域，各自进度也不尽一致。2006年11月7日，三亚市召开“海棠湾开发进展情况汇报会”。会议要求，海棠湾各开发业主(七家土地一级开发企业)要尽快完成各自地块的控制性详细规划，并于12月26日编制完成控制性详细规划方案。会议指出，此次控制性详细规划必须以分区规划(中国城市规划设计研究院主持编制的《海棠湾分区规划及城市设计》)为前提，满足分区的控制要求，围绕核心功能，选择启动项目为重点编制规划，开发企业、设计单位、市规划局三方密切配合，中国城市规划设计研究院为技术指导以提高效率。同时，在控制性详细规划编制过程中，必须安排不少于两次的中间成果汇报，其目的在于核对分区规划要求是否得以落实。据“海棠湾开发进展情况汇报会”要求，在2006年11月21日上午举行的“海棠湾控规编制工作进展情况”会议上，保利集团汇报了位于海棠湾南部片区C10地块的控制性详细规划的进展。据汇报，该区域功能结构为滨海度假酒店、游艇社区、文化园、餐饮文化区等。此外，上海家化集团、香港盈科地产、香港保利集团、美国泰威集团等四家单位已在市规划局信息中心购买了1∶2000数字地形图资料，正着手编制控制性详细规划。此后，香港盈科大衍房地产有限公司、海南翰星实业投资有限公司等也分别向三亚市规划局汇报了各自开发区域的控制性详细规划编制的进展。

(4)小结：开发权争夺阶段的开发模式实质——政府主导、企业参与土地一级开发

从以上对开发权争夺的过程的描述中可以清晰地发现，不论是最早介入的上海家化还是后来中途“杀出”的“香港兵团”，还是后来确定的七家土地一级开发商，他们与三亚市政府提出的或者实质上运作的开发模式都是“政府主导、企业参与一级开发”^[6]。正如三亚市发改委的受访者指出的：“在没有确定政府主导一级开发前，应该是一直往企业主导(实际上应为政府主导、企业参与，作者注)一级开发方向推进的”(访谈记录：NHG011)^[7]。具体而言，在土地“招拍挂”制度下(具体参见第七章介绍)，土地的一级开发允许企业参与进来甚至主导，参与规划设计、征地、拆迁和安置补偿等土地整理和储备工作；土地的出让由三亚市国土资源部门主导完成，企业与市政府分享土地溢价收入。

然而，总体上而言，从2004年上海家化集团的首次介入到2006年底七大土地一级开发企业汇报规划设计进展，已经过去了近3年时间。在过去的3年时间中，开发建设进展缓慢，几乎没有成规模的开发建设项目。这种相对缓慢的开发建设进展也在一定程度上为后续开发模式的转变埋下了伏笔。