完善的内部管理机制

完善的内部管理机制不仅是农村集体经济有效运营的关键,也是保障集体成员权利、体现成员意志的基础。传统农村集体经济组织由于多数有名无实,“三位一体”的管理模式不仅容易造成干部经济使干群关系紧张,而且也使集体经济的市场化运作易受行政干预影响。由于农村集体经济组织的职能往往由村党支部和村委会承担,因此与其相适应的内部治理结构也没有建立起来。

实践中,农村集体经济有效实现形式所建立的新型集体经济组织其内部都建立了明晰和相对完整的治理结构及管理机制,实现了“政经分离”。例如社区股份合作社设立的股东代表大会、董事会、监事会;农民专业合作社设立的社员代表大会、理事会、监事会。“其中,股东代表大会或社员代表大会是农村集体经济组织内部最高的权力机构,讨论决定关系农村集体经济发展的重大问题,如发展方向、投资项目、收益分配等。董事会或理事会作为执行机构,主要负责农村集体经济组织的日常管理、对外协调等事物。监事会作为监督机构代表股东或社员对董事会或理事会进行监督。”^[3]由于农村集体财产属于集体内部全体成员所有,以此为前提建立的农村集体经济的股份合作制与个人所有建立的股份制有着本质的差别,只是在治理结构上仿照股份制。为了更好地监管集体财产,许多新型农村集体经济组织在其内部治理结构“三会”的基础上,又设立了一个由村党支部、村委会、村民代表等共同组成的集体资产管理委员会,与“三会”一同构成了完整的内部治理结构。而国外的农民合作经济组织将现代企业经营管理制度引入内部管理的时间就更早,实施得也更全面,例如日本的农协将股份制的经营管理方式与合作制有机结合,不仅设立了三会还创新了成员制度,践行民主管理;美国新一代的农业合作社更是通过健全的治理结构及“专家管理”有效保障了合作社运转的高效。

因此,当新型农村集体经济组织内部治理结构建立的同时,也就为组织内部实现民主管理铺平了道路。通过召开股东代表大会或社员代表大会,农民(股东或社员)可以自由、民主地表达自己的意愿,民主参与讨论、决定重要的人事任命和重大问题。而且财务审批制度和财务公开也增强了财务管理的透明度,从而使农村集体经济的运行活动更好地置于成员的监督之下。新型农村集体经济组织由于实现了经济职能与社会管理职能的分离,并作为独立经济实体参与市场竞争,因此其就具备了较强的经济意识和市场意识,能够从“理性经济人”视角去选择农村集体经济的发展道路,并按照现代企业制度的管理模式对农村集体经济内部管理展开运作。农村集体产权的改革,打破了集体经济的封闭式发展,不仅为其带来了资金和技术,还引入了先进的管理理念及管理人才。于是管理者的人力资本与农村集体经济的组织资本有效融合,为新型农村集体经济组织内部的科学规范管理提供了强有力的智力支持。

农村集体经济发展的目的是要保障和发展农民利益,而要想实现“民享”首先要解决好“民有”和“民管”。“民有”通过集体产权改革得以量化和清晰,而“民管”则需要健全的内部管理结构和科学民主的管理决策机制加以体现。“内部治理结构各组成部分的相互制衡,再配合以民主的充分发挥,增强了农村集体经济管理的规范性和决策的科学性。”^[4]通过相应的治理结构和民主程序,农民也参与到农村集体经济的管理中来,不但增强了农村集体经济经营管理决策的科学性,而且也形成了强有力的监督约束力量,从而保证了农村集体经济的快速发展和集体财产的保值增值。因此,在今后的实践过程中应该着重从以下几方面入手完善内部管理:

首先,应构建新型的农村集体经济组织。农村集体经济组织不仅是农村集体经济的“组织者”,同时也是将分散农户集合成整体进入市场,有效联结农产品生产、加工、销售环节,解决小农户与大市场矛盾的“协调者”。但是目前在我国许多农村地区,农村集体经济组织仅是一块“牌子”,经常是村党支部、村委会、农村集体经济组织三位一体,即所谓的“三块牌子、一套人马”,职能交叉重叠,政经不分,从而使农村集体经济组织实际发挥的职能与应该具备的职能相差甚远。因此,伴随农村集体经济改革的推进,在新型集体经济组织成立的基础上,应明确区分农村集体经济组织与村委会、村党支部之间各自的运行目标、职责范围,理顺三者关系。农村集体经济组织应主要承担各种经济管理职能,如生产服务、管理协调、确保集体财产保值增值、组织资源开发兴办集体企业等。村委会作为村民自治组织应在尊重农村集体经济组织独立行使经济职能的基础上,本着政经分开的原则,依法维护村民与集体组织的合法利益,处理本村的公益事业与社会事务。而村党支部作为党在农村各项工作的战斗堡垒,其主要职责是政务推广、村务监管充当领导者和支持者、监督者角色,应区别于村委会的村务管理充当承担者、执行者角色。需要注意的是,农村集体经济组织与村委会、村党支部之间是采用“政经合一”模式,还是“交叉任职、各自运作”模式,还是“完全分离、独立运作”模式,需要取决于农村集体经济改革和发展的程度,但毫无疑问,“完全分离、独立运作”是农村集体经济组织走向市场化、规范化运作,科学化管理的基础。

其次,应逐步完善新型农村集体经济组织内部治理结构,健全成员(代表)大会、理事会(董事会)、监事会等机构,并使其真正发挥相应的功能,起到相互制衡作用,避免出现形同虚设、流于形式的问题。所以,一方面要确保成员(代表)大会的召开次数,强化其选举、表决、议事、监督等方面的职能和权利。因为伴随农村集体经济组织规模的扩大,往往会遇到组织大会较难的问题,而召开次数有限的大会也很难起到有效监督管理层的作用,因此应保证组织内的重大投资决策、人事管理等问题都要通过成员(代表)大会投票完成。而且,成员(代表)大会召开次数的多少也体现了组织内民主管理程度的高低,而民主管理程度越高,对农民参与农村集体经济发展的吸引力也就越强。另一方面作为理事会(董事会)中的核心经营管理者一定要民主规范的选举产生,从而防止内部人控制、委托—代理等问题的出现。为吸引优秀管理人才的加入可以采取有效的激励手段例如提高管理者的利益报酬等。据有关研究表明:“农村集体经济组织内部经营管理者的人力资本水平越高,提高组织的经营绩效的能力就越强,从而能更好地带动成员致富。”^[5]所以要加强理事会(董事会)中管理人才的引进和培训,不断提高农村集体经济经营管理的效率。另外,还应完善组织内部的财务管理,践行财务的公开制度,建立经营管理者的考核机制,在监事会中增加中小股东的比例。

再次,要保障组织内部民主管理决策机制的正常运转,确保农民的真正参与。伴随市场经济发展,农村集体经济在壮大的同时也逐步打破了封闭性,走向开放性,开始逐步吸收利用社会资源参与发展。社会资源的积极引入无疑会壮大农村集体经济实力,但也会在一定程度上影响农民在组织内的决策主体地位,因此为了确保农民能以股东或社员的身份通过民主管理程序与监督约束机制参与到农村集体经济的日常经营管理中来,可以借鉴一些农民专业合作社及社区股份合作社的成功做法,在一人一票的基础上附加限制表决权或者将一人一票与一股一票有机结合,使资本投票权附加控制,从而保障农民在组织内民主管理中的主体地位。另外,还要建立健全相应的民主管理、民主选举和民主监督制度,保障农民在实施相应权利时有章可循。