美国高速公路管理和运行资料译编

一、美国高速公路运营概况

美国高速公路作为道路运输的主要方式，在国家经济发展过程中起到重要作用。公路运输快速、灵活、安全，并与其他运输方式连接方便，覆盖面广。1996年，美国运输业产值占国民生产总值的11%，其中高速公路作为公路运输的主要方式，其产值占国民生产总值的2%。高速公路已覆盖国土的80%，形成四通八达的公路网络。

美国高速公路管理的特点：①高速公路管理体制美国公路网络相当发达，全国共有630多万千米的公路，其中州际公路占20%，约126万千米。美国的州际高速公路与国家公路网是由联邦各州公路局负责规划、设计和施工，由各州负责对高速公路进行管理、养护，属地方区域的管理体制。高速公路养护管理方面，各州按地域划分，由各种技术人员及各大、中、小型相结合的成套机械设备组成养护组织，它除了对所辖路段的常规养护、路面检查，同时兼管养护计划、技术、财务等项工作。②高速公路交通安全方面，各州通过公路警察行使道路交通安全管理职能，由联邦有关部门立法，各州公路警察执法，法庭和监察部门司法。各州制定《公路安全计划管理程序》，各有关部门协作完成公路管理工作。③公路运输系统美国的公路运输系统可分为，联邦公路里程29．61万千米；州际公路里程128．7万千米；地方公路里程464．6万千米，合计公路总里程623万千米。按道路的种类划分，干线公路（包括州际公路系统）65．3万千米；集散道路130万千米；地方道路427．6万千米。这些公路中，联邦资助的州际公路里程7．2万千米；主要公路里程41．7万千米；城市公路23．7万千米；次要公路64．4万千米。其中干线公路和集散道路系统占道路总里程的31%，负担着机动车总周转量的6%；州际公路虽占道路总里程的1%，负担着周转量的21%；而地方道路占总里程的69%，只负担总周转量的14%；城市道路占总里程的18%，却负担着周转量的59%。④在道路管理方面，美国绝大部分的道路由州政府及地方政府管理，其里程占道路总里程的94%；联邦政府管理的里程只有36．4万千米，占道路总里程的6%，其中包括国家森林中道路、国家公园内道路。

二、收费高速公路的管理模式

一部分收费高速公路是按照一种BOT的模式进行管理的，也就是建设—运营转让模式。私有公司建设道路，并取得一定期限的特许经营权。权限截至，公路的归属权收归政府所有。这种模式在澳大利亚、加拿大、香港、印度、韩国、日本和菲律宾比较常见。在法国，收费高速公路全部由私人公司运营，政府从公司收费中抽取提成。在美国BOT模式也得到越来越多的认可，一些州已经采取这样的模式运营收费高速公路。在美国更加传统的模式是通过半自主的公共机构对收费高速公路进行运营。所以，目前在美国收费高速公路的运营主要有三种模式：政府机构管理、半自主公共机构管理、特许经营公司管理。

不论采取以上哪种运营管理方式，都可以用归纳为“一路一公司（机构）”。新泽西州收费管理局、新泽西州TURNPIKE（收费高速）管理局就属于这种情况。它们各自管理一条高速公路，本身是由州政府通过立法成立，是一个非营利机构，隶属于政府。但是作为公路企业，又具有很强的独立性。它所管理的新泽西州际花园高速公路，州政府不投资，企业靠发债券修建高速公路，然后以路费收入和服务设施收费偿还债券本息。州政府虽然不投资，但支持其债券发行。从而建设、发展等所需资金的来源有所保障。

推行“谁出资多谁得益更多”的融资原则。美国交通运输部统一美国各地州政府和地方政府，根据澳大利亚和欧洲等地的银行先进经营管理经验，提出“谁出资多谁得益更多”的交通运输基础设施开发融资原则，凡是出资500亿美元以上参加开发交通运输基础设施的投资商可以根据协议，在相当长的时期内享有该项目交通运输基础设施项目竣工后的主管经营权利，所有的投资成本从其制定的车辆通行费中收取，政府不得随便干涉。例如，美国芝加哥是政府于2005年给在当地一条高速公路建设项目中出资500亿美元的Macquarie集团长达99年的高速公路收费权利。美国印第安纳州政府于2006年给参与当地一条高速公路开发、投资仅仅38亿美元的Tollway集团长达75年的公路通行收费权利。CintraSA集团斥资60亿美元参与长达316英里从达拉斯到圣安东尼奥的高速公路工程开发，因此享有50年的收费权利。

与此同时，美国交通运输部在刻意吸引大批私人投资商参与全国各地交通运输基础设施开发建设的同时，通过放开政策，搞活经营管理机制，不遗余力地提高现有交通运输基础设施经营管理效率和效益降低成本，甚至把现有的交通运输基础设施经营管理权转包给私人投资者，进一步提高现有交通运输基础设施的经济效益和把交通运输基础设施的风险降低到最低限度。

三、案例

以新泽西TURNPIKE收费高速公路运营状况为例。新泽西TURNPIKE收费公路委员会负责管理从新泽西州哈肯萨到迪沃特全长236．8千米，该路共有28座立交、13个服务区、33个沿线汽车维修厂（其中大型的4个）。TURNPIKE委员会实行总经理负责制，管理10个职能部门，由营运部、养护部、收费部三个部门负责管理运营；服务部门为工程部、规划部、行政部、计财部、信息管理部、材料采购部等。该机构共有员工1980多人，其中收费部门941人，收费员占500多人；养护部门540多人，负责高速公路沿线的公路设施养护、机械设施养护、绿化、监控和通信设施的维护等。该路1996年交通量为1．9亿辆，通行费收入3．36亿美元，用于营运管理的费用1．63亿美元，预计1997年运营开支占总收费额的37%。可见，美国高速公路营运管理的开支经费较大。

在交通管理方面、新泽西州TURNPIKE高速公路管理部门，对日益增加的交通量所造成公路在高峰时期繁忙、拥挤的现象，采取了许多措施。1996年11月，TURNPIKE委员会采用高载量交通车道（HOV）形式，在高速公路第11至14立交之间23．5千米的路段，实行高载量合乘车交通车道的方式，要求每辆车至少乘3人以上才可以在规定的时间内行驶高载量车道。高载量交通方式，是在人均拥有车辆数增长的情况下，促使人们在道路条件受到限制下，增加客流量的最好方式。

四、收费高速公路的现实需求

1．高速公路修建、管理和养护费用高昂难以为继。

美国的公路建设资金来源于公路使用税、财产税、发行公债、财政补贴及过路（桥）费。美国是世界上由道路使用者负担道路建设资金最多的国家，联邦政府的道路建设财源来自道路信托基金。基金的78%来自民间汽车燃料税收，其余来自重车的道路使用税和轮胎税。根据1989年联邦政府报告，道路基金主要投向两个方面，一是维持全部干线道路状态需要；二是改造、建设干线公路和桥梁的需要。1956年开始，美国征收的燃油税不再进入联邦政府的大金库，而是专款专用，用于修理，管理和维护州际高速公路。美国很少有收费站，修路钱来自于大家加油时的附加税。现在，不少车辆是燃气动力和油电混合型动力发动机，仅仅从汽油和柴油的使用量来收取公路通行费已经不足以解决美国公路通行费不足的问题，其出路就是公路通行税费收取的制度改革。收费公路随着美国汽车、交通的日益发展，也是从1956年起，先后在佐治亚、宾夕法尼亚、新泽西、堪萨斯等州修建了4000千米较高等级的收费公路，并于同年颁布了《联邦补助道路条例》，规定凡是收费公路，必须并入州际公路网，方可享受联邦政府的经费补助。目前美国收费公路共有7600千米，约占全国公路的1%，大致为联邦州际公路的10%。美国收费公路的特点是：等级高、里程少，管理和服务水平高，已形成了一整套有关建设、管理、经营收费公路的法规和制度。因而收费公路的作用日益增大，效益高，促进了公路交通的发展。收费公路所以能在美国兴盛，主要的因素是：

第一，利用民间资金加速公路事业的建设发展。面对公路建设发展与资金相对短缺的问题，采取了设法调动社会力量，利用民间资金发展公路事业的方法。由于收费公路主要靠贷款和发行债券，可以不受国家预算的约束去实施，从而加快了公路建设的发展。

第二，可加快工程进度，尽快取得效益。由于收费公路通过收取的通行费按时还贷本息，因此，筹集资金比较容易，促进收费公路建设单位的经济责任感，以便尽快建成通车，尽快受益。

第三，有利于改善、提高管理和服务质量，提高道路使用率。美国收费公路运营服务设施和服务水平，都明显高于一般的免费公路，具有较完善、齐全的服务区和配套服务设施，包括了停车场、餐饮、应急服务等。收费公路较高的服务水平也是吸引道路使用者、提高利用率的因素。

第四，美国的收费公路具有养护及时、管理严格、服务周到、安全设施较齐备、监控通信设备较完善，以及完善的交通拯救应急措施等特点。所以，收费公路不但可以减少交通阻塞，还能保证较高的车辆行驶安全性和较低的交通事故发生率。美国收费公路的亿千米人身伤亡事故率仅为不收费公路的6．5%。

美国公路交通网络维修保养基金在2015年以前至少缺口5000亿美元，为此通过合情合法的方式和多用公路多交税款的原则为美国公路交通网络筹措更多的维修保养资金已经成为美国公路交通网络部门的当务之急。改革公路通行费系统，增加收取包括各种附加费在内的公路使用费，以便为美国公路的大规模更新改造垫补资金缺口。这是2006年初以来美国一些组织正在研究的课题，并且有报道说，迄今美国机动车辆燃油税已经不足以维持美国公路维修保养，因此有必要制订另外一套收费系统，向机动车车主、驾驶员和公路交通经营人收取足够多的平衡美国公路网络维修保养、更新改造的资金。比如分段分时不同价格收取机动车道路交通费用，例如高峰时间，城市繁忙地段的交通费用必须明显高于非高峰和非繁忙地段的道路使用计价，因此新公路通行费法规的出台有助于缓和公路交通拥堵，减少行车事故以及提高公路交通网络的利用率。

2．高速公路拥堵现象严重。

据美国联邦公路管理总署公布的数据，在高速公路上车辆拥塞造成的油料等车辆直接经济损失是每小时32．50美元，至于公路交通拥堵间接造成的社会经济损失则高得多，如果再不及时解决，其后果将不堪设想。例如，美国2004年全国公路卡车运输货物98亿吨，到2016年将增加到130亿吨；而美国公路集装箱卡车通行量将由2004年的270万辆增加到2016年的370万辆，这个数据还不包括在美国各地公路网络行驶的其他类型机动车辆。2004年美国公路网络交通拥堵造成的机动车拥塞2．42亿万辆·小时，仅仅卡车运输公司蒙受损失高达78亿美元，其他类型机动车辆经济损失不计其数。可见，解决美国公路网络交通拥堵是美国公路管理当局一个十分棘手的问题。有美国国内分析认为，高速公路交通拥堵的原因从根本上讲，主要是从联邦到地方政府政策不到位，维修保养不善，经营管理机制不足，交通运输基础设施长期缺乏合理投资的结果。而交通拥堵不仅会让机动车辆在港口码头、铁路、高速公路和机场内外滞留，而且会严重阻塞国家经济动脉，破坏国家经济，甚至会造成社会动荡。

美国交通部通过减免税收和鼓励私人投资等方式，正在积极推动各州政府加快竣工全国各地高速公路现有的扩建工程，以便迅速降低拥堵和减少瓶颈，在建立公共客车专用通道的同时设法建立货车和集装箱卡车专用收费通道，让一部分愿意付费的集装箱卡车不受阻挡地通行而过。美国佐治亚州交通运输技术学院民用工程系教授和系主任米歇尔·梅厄在美国国会最近举行的听证会上说，建立前所未有的高速公路收费货车通道将大幅度提高城市周边道路利用率和大幅度降低拥堵发生率，每年集装箱吞吐量相当于美国全国总量40%的美国西海岸洛杉矶／长滩港地区车流量特高的交通网络，凡是利用货车专用通道的集装箱卡车每天平均节约87分钟通行时间，此举不仅减少集装箱卡车等货运机动车辆拥堵，而且降低该地区车辆废气排放量，有利于环境保护。

3．电子收费技术的发展和普及。

据美国商会2006年2月28日发来的消息，在2015年以前，美国各地公路交通网络将全面建立公路交通费电子收费站，凡是在公路网络中行驶的机动车辆全部使用电子信用卡交费，目前的公路收费站将全部被自动电子收费站系统所代替。这些自动电子收费站会采取随行入市的办法随时调整收费标准，交通高峰期和工作日期收取的公路交通费标准可能远远高于非高峰、双休日和晚上等车流量相对减少的时候。此外，收费标准还要根据机动车的车形尺寸或者载重量大小、司乘员人数多少来衡量，原则上车型越大，乘坐人数越多，货物越重，所交的道路交通费用就越高，尤其是在交通高峰的时候，货运车、集装箱卡车等大型车辆出车，其道路交通费用高得吓人。由于利益驱动，凡是无紧要事情和任务的机动车驾驶员无须动员就会知道该在什么时候出车最经济，当然消防车、救护车和其他紧急公务车不受调整收费标准的限制，但是事后必须在规定期限内到公路交通收费部门或者警察部门核对账户，以免有人弄虚作假。此外，美国各州可以自行制定道路交通费用法规，甚至原来美国联邦法规明文禁止的某些州的公路网络不得任意收取道路交通费用，以确保车辆交通流畅，现在也绝大部分回到原来的州政府交通部门管理状态，凡是能够收取交通道路费用的一律照收不误。但是，美国联邦政府不忘规定州政府在恢复收取交通道路费用的公路网络先提供3个月的告知缓冲期，让机动车驾驶员在路过的时候知道这次不交费和下次什么时候要交费了，在美国各个州之间的公路交通网络大多数路段免费驾车到处乱穿的时代快要结束了。

在新技术应用方面，美国纽约州1997年底准备逐步推广不停车电子收费系统E一ZPASS，该系统是无线频率传输，无需停车，通过收费亭的车速限制为10～20千米，采用储值IC卡的电子自动收费系统。它可以有效地提高车道通行能力，缩短收费时间，减少收费广场车辆阻塞，降低营运成本，节省人力，同时减少现金的处理事务。

美国智能公路的发展，在20世纪80年代末开展了智能型车辆与高速公路系统的研究，发展迅速。智慧型车辆与高速公路系统包括了五个方面的内容：先进的交通管理系统、先进的旅游信息系统、先进的公众运输系统、先进的车辆运输系统和大型车辆运行系统。发展该系统的目标，不仅在于减少交通阻塞，增加高速公路通行能力，降低空气污染和机动车辆噪音，提高服务水平，更重要的是提供了交通资讯信息，从而改善高速公路交通运输环境，使车辆和司乘人员在高速公路上安全、快速、畅通、舒适地运行。

为了筹措用来维修保养全国公路网络的足够资金，美国联邦政府和州政府全国公路通行费联营规划即将出台。2005年11月，美国商务部公布一个研究报告称，原本实施的机动车汽油和柴油税收制度将被机动车英里税替代，不再实施原来计划执行的提高113%机动车燃油税费率的政策，而是改为让机动车驾驶员和卡车运输公司按照公路不同通行地段和不同费率阶段标准自行调节行车时间安排。也就是说，机动车在公路上行驶里程越长，使用高标准公路基础设施通行费率公路段越频繁，交纳的公路通行费越多，而这项机动车辆公路通行费的收取规划由美国联邦政府和州政府共同实施。该研究报告称，平均下来，一个机动车驾驶员驱车行驶1英里就要向美国联邦政府公路基金会交纳1美分税款，同时向州政府公路维修保养基金会交纳0．5美分公路通行费，总共平均1英里交纳1．5美分的美国公路通行费。不是一刀切的美国公路通行费率在美国各地有上下之分，当然，此外还有根据集装箱卡车、货车、交通车、公务车等总共5个级别机动车的道路交通费税收标准。

五、立法管理高速公路

以立法形式管理公路，是美国公路管理的最突出特点，其管理效果也较为显著。联邦公路管理机构主要职能是：（1）根据立法授权，分配公路建设资金。联邦公路总数每年分配资金给各州政府，用于公路建设和管理，资金分配将根据法律所确定的分配“公式”考虑，均衡全局，突出重点（2）根据公路信托基金收入，与州政府密切合作，确定联邦政府投资的具体项目。经FHWA（美国联邦公路局Federal Highway Administration）同意投资的项目，州政府负责具体确定项目的规划设计与建设标准，联邦公路局负责其投资部分的款项支付，并定期进行质量检验。（3）负责科研及技术开发与推广。研究成果的推广应用及专业技术培训。

六、高速公路运营管理理念的转变

美国高速公路管理策略与理念最初仅仅针对交通拥堵，随着认识的演进，虽然这仍然是一个主要目标，但与此同时道路安全性的考量也提高了。高速公路管理者和从业人员的主动性和积极性不断提升，不仅管理交通网路，还主动发现和解决可能出现的问题，而不是像过去一样被动地处理和应对问题。此外，交通路网的管理范围扩大了，高速公路管理的内容不仅仅是交通流，还管理交通网的每个要素，比如资产管理。交通管理越来越以用户为导向。总结起来有以下三点：一、管理者的职责针对的是高速路网的整体，并且要考虑一切有效措施改善路网通行。强调区域一体化的重要性。二、高速公路运营管理广泛使用ITS和电子系统。传统的交通控制设备（静态标志、道路标志和照明系统）进一步改善和提升。近年来在监控、通信、信息处理以及信息传递技术方面取得了长足的进步，强调“实时”应用，极大地推动了高速公路的运营管理。三、制定和改进交通规划，提升立法水平。高速公路运营管理的最高目标是使拥挤以及由此带来的负面影响减到最小，改善安全性，提高总体机动性，并且在出现紧急事件时提供帮助。

高速公路拥堵所产生的延误影响了运输网的使用，限制了人和货物在大都市地区的流动，拥挤的后果对一个社区来讲更加严重，包括对当地交通的影响，对经济增长的负面影响，对当地居民生活质量的影响和对环境质量的影响。同时还有制度和政治方面的问题。在许多情况下，提供社会所需的交通运输网的功能和机动性已经成为检验是否具有有效领导能力的指标（这一点北京市政府的相关领导感受更深吧，比如雾霾的治理）因为人们认为公共部门对解决交通运输问题负有主要责任，大众所关心的交通拥挤、安全性和流动性的需求成为了地方官员主要关注的焦点。

另外一个相对新的关注点就是国土安全对美国道路交通运输系统提出的新要求。美国联邦运输管理局的研究表明，58%的国际恐怖袭击以运输为目标，其中92%是道路运输。应付这样的意外事件，我们的系统应该有检测灾难性事件的能力，同时系统在第一事件作出应急反应，封闭道路，从主要大中城市有效疏散，达到全民维持交通安全需求和运输网络效率之间的平衡。高速公路管理者必须准备进行超出日常工作的管理活动，已在大规模处理和恢复活动中支持紧急服务队和军队。不仅仅是恐怖袭击时如此，平时的自然灾害也如此，如飓风、森林火灾、暴风雪和地震等等。

七、信息发布

为出行者提供出行之前的信息，可以使其在启程之前有效地计划行程；并且在途中，这些信息可以使驾驶人避免拥挤或调整他们的驾驶行为，还可以为出行提供选择，保持机动性。出行者可以选择不同的路线，不同的出行方式，不同的时间或者不同的目的地。出行者可以避免拥挤或不安全的路线（受到不利天气状况或者其他情况影响导致的），这样的选择可以最大化地对行程作出规划和优化。这些信息可以通过互联网、媒体广播以及移动通信来发布给公众。出行途中的信息可以通过电台、可变信息标志和公路路况广播传播发布。有条件的地区还可以使用无线通信技术和设备收发相关路况信息。

八、制度安排

所有高速公路管理程序的组成部分都要在制度框架之内运行。制度上的结构一般是多层级的、多功能、多形式的。而且运输决策权在不同的政府层级中分配，包括联邦、州、地区、机构、独立的部门等等，且每一级政府都有不同的管理部门。这种体制的安排决定了权责分配，每个部门的管理方式和管理焦点都不同，它们在决策和行使权力的时候并非从区域整体的角度来考虑问题的。实现安全可靠地国家交通网运营要依靠业已存在的不同管辖权的管理机构之间的配合与合作。这也就是所谓的“区域一体化”的问题。本质上，一体化是在道路交通的各组成部分之间进行功能整合，通过信息共享和资源的整合来实现“无缝运营”。除了制度和体制方面的一体化（即整合各机构与职权管辖范围实现运营一体化），道路交通网需要在其他方面进行整合，包括：技术并轨，使不同管理机构和交管中心的信息无障碍交换；运营并轨一体化，利用整合的信息为出行者提供区域路况的信息汇总，或者通过及时调整交通信号等方式对相邻的高速公路之间的流量进行分流，或者在紧急情况下采取预先的协调方案对某些具体应对措施进行规划；程序并轨，将道路交通网作为一个整体进行规划和实施，并以一贯的方式考虑所有改进的可能性。总之，高速公路的运营管理应该在更大的体制背景之下进行。

在这个与制度相关的大框架下，决策者是非常重要的一环，包括立法者和各管理机构负责人，它们负责制定法律和政策去解决路面运输网的融资、决策执行和管理问题。决策者还要解决公共资源的分配问题，它们需要了解社会的需求与可利用资源的最优分配，也要了解影响分配的因素。以下图表是高速公路管理的不同层级以及它们管理职能的简要划分。从纵向来说，这个管理层级包含了联邦、各州和地方三级体系，职能范围包括立法、制定地方性法律规范和规划各类项目。这些不同层级的管理机构的活动包括了四个层次，自上而下分别是：一、战略性长期规划与投资决策制定，至少20年的规划时限；二、区域性项目与系统规划和投资决策制定，3～20年；三、日常运营为目标的规划、发展与准备，1～3年；四、日常运营相关的各项管理活动，一年以内。

国家决策层的重点是政策的指导和支持，涉及授权立法以制定联邦法规、政策、规划和提供研究工作的优先权和资源，执行这些法规及相关计划，旨在积极地影响整体环境，以及从国家、州及管理机构的角度来考虑交通管理战略和技术。国家层面的职能不仅仅涉及以上提及的种种，还包括技术转让和支持其他层级的职能行使。国会的重新授权（资金和政策的变动）大约每5年变动一次，法则和标准在任何时候都可能改变或者更新，新技术不断淘汰现有技术。

区域或州层面的决策主要涉及相对长期的规划与融资方案，以及相对短期的运营管理。超过5万人的都市地区的交通规划时限至少为20年，规划必须每5年修改一次，在空气质量较差的地区每3年修改一次。