理清管理部门的职责

现实问题五，管理部门职责交叉，矛盾重重。

1．立足中国现状研究问题五

如前所述，现行高速公路的交通管理职责由交通部门和公安部门共同行使。实践中，治理超限、超载，高速公路清障施救，道路交通安全设施的设置和管理，交通标志标线的设置及管理，交叉道口的增设，路面的占用、挖掘管理，车辆营运证书的发放，营运车辆的管理，车辆技术性能的检测，高速公路封闭许可等管理职责都是由公安、交通两个部门共同行使，由此引发纷争不断。重庆市高速公路从1994年起试行了由市交通部门设立一支队伍对公路路政、公路运政、交通安全、交通征稽4项工作进行综合执法的做法，这一做法被称为“重庆模式”，该模式值得深入探讨。

2．基于中国问题研究借鉴西方法律制度

下表是西方主要高速公路国家的高速公路管理体制^[21]：

续表

3．符合我国法治实际的解决方案

管理体制的核心是管理权力和职责的划分和配置。任何管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着管理权力和职责的划分或分配进行的。管理权力和职责的划分与配置是否科学、合理，是判定管理体制优良与否的一个重要标准^[22]。

如何完善我国的高速公路管理体制，笔者认为应从两个方面切入加强高速公路的管理，即宏观上处理好交通部门和公安部门的关系，微观上明确高速公路的运营管理体制。

宏观上，处理好交通部门和公安部门的关系，理清高速公路的管理体制。笔者认为，应积极推进高速公路的综合执法模式，既可以针对高速公路的管理模式制定一部法规，也可以将高速公路的管理事项在统一的《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》中规定。遵循“行政管理的决策和执行职能相对分开、行政执法职能综合统一行使”的原则，将行政机关制定政策、规范制度、规划协调、行政指导、行政审批、执法监督等行政管理职能与实施行政检查、行政强制、行政处罚等行政管理职能相对分开。将分散在交通、公安等部门的路政管理、运输管理、规费稽查、交通安全管理等执法权力中的行政处罚权、行政强制措施权和行政监督检查权集中起来，交给经整合设立的综合执法机构统一行使，原执法机构不再行使上述执法权^[23]。同时还要在立法中明确综合执法的主体资格和执法权限，综合执法机构的设立原则、管理办法、行政复议机关以及与其他法律相冲突的适用原则。只有这样才能既符合国家机构改革的精简、统一、高效能的原则，又有利于执法队伍的资源整合，彻底扭转目前普遍存在的多头执法、重复执法、执法扰民的现象。

微观上，处理好高速公路的运营管理体制。对于收费经营高速公路和收费还贷高速公路的管理的运营管理体制应做不同的区分。对于高速公路的运营管理体制，也要从行业管理和资产管理两个视角做不同的区分。

（1）收费经营高速公路。

收费经营高速公路的运营管理体制。该层面的组织机构设置在省级政府中主要包括交通运输厅、公安厅两个部门，其中公安厅主要负责高速公路安全管理，交通运输厅主要负责本行政区高速公路的行业管理。交通运输厅下面设公路局，作为管理省内高速公路和普通公路的专业管理机构。交通运输厅下设专业管理机构（这里暂称为公路局），公路局作为省交通运输厅领导下的专业管理机构具体负责对本行政区内高速公路及普通公路实行统一的行业行政管理。其中，对高速公路主要采取垂直管理方式，具体负责高速公路的规划、融资、建设、收费、养护、路政、通信、监控、服务设施经营等方面的行业管理。另外，公路局内设专门的高速公路路政执法部门，同样根据线路特点采取垂直管理方式，对整个省区内的高速公路实行统一的路政管理。需要说明的是，各省应该尽可能实行路政管理与交通安全管理的联合执法模式，最后各级纪委、监察、审计机构要承担相应的监督职责^[24]。这样便建立了职能配置合理，机构设置科学，决策、执行、监督相分离的高速公路行业管理体制。

国有资产管理层面的职能配置、机构设置。该层面的组织机构设置分“省国资委——高速公路资产公司——高速公路经营企业”。省国资委按照管资产和管人、管事相结合的原则，履行出资人职责，行使高速公路国有资产管理监督职能。省国资委授权的资本运营主体——高速公路资产公司，与其权属高速公路经营企业之间是产权关系，对授权经营范围内的国有资产有产权代表、产权管理、产权运作职能，并依据有关规定向国资委上缴企业红利。交通运输厅负责行业管理，主要是对高速公路的收费政策、服务标准等进行规范，真正做到政企分开，政府与市场分开。而高速公路特许经营企业的主要业务涉及收费、监控、养护、服务区经营等日常企业经营事项^[25]。并完善包括董事会制度、管理层制度、有效的组织结构等在内的现代企业治理结构。

（2）收费还贷高速公路。

行业管理层面的职能配置、机构设置。该层面的组织机构设置在省级政府中也主要包括交通运输厅、公安厅两个部门，其中公安厅主要负责高速公路安全管理，交通运输厅主要负责本行政区高速公路的行业管理。行业管理方面，交通运输厅下设专业管理机构（这里暂称为公路局），公路局作为省交通运输厅领导下的专业管理机构具体负责对本行政区内高速公路及普通公路实行统一的行业行政管理。需要注意的收费还贷性高速公路占主导的省份基本都在交通运输厅层面下设立了专门针对高速公路的高速公路管理局和针对普通公路的公路局在各省高速公路建设基本完成时需要将高速公路和普通公路纳入统一局管理^[26]。另外，有的省份高速公路管理局应将由高速公路企业经营的收费、养护、服务区经营等日常性工作剥离掉，只具体负责高速公路的规划、融资、建设、收费、养护、路政、通信、监控、服务设施经营等方面的行业管理。有的省份缺乏职能完善、监管到位的专业管理机构要立即建立相应的高速公路专业管理机构，剥离掉由企业集团公司承担的部分行业管理职能。最后各级纪委、监察、审计机构要承担相应的监督职责。这样便建立了职能配置合理，机构设置科学，决策、执行、监督相分离的高速公路行业管理体制。

国有资产管理层面的职能配置、机构设置。由省交通厅对高速公路资产进行监管，成立特殊法人性质的公益性集团公司，而不是侧重资本运作，公益性集团公司的主要是任务是根据各地高速公路规划，统筹负责资金筹措、建设、收费、养护以及服务区、广告的经营管理，并实行“统贷统还”政策，实行收支两条线、统收统支制度。同时政府在融资、征地拆迁等方面给予一定的优惠和扶持政策。