我国高速公路发展历程

1．收费通行制度的确立

收费通行制度的确立是我国公路实行特许经营的基础。1984年，国务院第54次常务会议将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路发展的扶持政策，此举不仅调动了全国各地修路的积极性，而且客观上扩大了公路建设资金的来源渠道，推进了公路的快速发展。1987年10月，国务院颁布了《中华人民共和国公路管理条例》，该条例第31条规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，公路主管部门可以在必要的公路路口、桥头、渡口、隧道口设立收取车辆通行费的站卡^[1]。1988年1月5日，交通部、财政部、国家物价局发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》第2条规定，凡利用贷款新建、改建（不包括局部改造）的高等级公路（即二级和二级以上的公路）或大型公路桥梁、隧道，需要偿还贷款并符合下列条件之一的工程项目，建成后由省级公路主管部门归口，报经省级人民政府批准，可对过往车辆收取通行费^[2]。该规定明确了我国公路收费通行制度的设立依据。1997年7月颁布的《中华人民共和国公路法》第59条对收费公路进行了定义：^[3]由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；^[4]由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；③由国内外经济组织依法投资建成的公路①，其中第一类是还贷型收费公路，第二、三类为经营型收费公路。这为我国公路收费通行制度提供了更加规范化和制度化的依据，具有很好的规范意义和指导意义。2004年9月颁布的《收费公路管理条例》第7条规定，收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费②。

建立公路收费通行制度是实施公路特许经营的前提条件，在允许公路的经营者向通行车辆收费的基础上，具有公益性质的公路才能具有盈利的可能性，公路经营权才能为经营者带来利益，也才会有民间资本以及外资愿意进入该领域进行投资，从而使特许经营本身才能拥有价值。

2．公路特许经营模式的源起

自20世纪80年代末以来，我国的公路特许经营实践已经有二十多年的历史。1989年，东起广州市白云区，西止佛山谢边的广佛高速公路有限公司设立，该公司的成立标志着我国的公路行业有了新的改革，收费公路由收费还贷转向收费经营。1992年江苏宁沪高速公路股份有限公司设立，标志着我国开始利用市场经营机制来管理作为基础设施的公路。1996年10月，交通部9号令《公路经营权有偿转让管理办法》颁布实施，表明我国提出拟建立通过转让公路经营权而非公路所有权来实现公路快速发展的思路。该办法第5条明确指出，公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。第6条规定，转让公路经营权是由省级交通主管部门授权所属的公路经营公司，将批准的规定范围内的全部或部分公路经营权，在一定期限内转让给境内外单位经营的一种特许行为^[5]。在这份部门规章中，政府机构首次在正式文件中使用“特许”这个词汇。在公路领域，比较早的通过转让公路经营权的方式吸引外资的项目有十个左右，比较典型的有山东的济青高速、四川的成渝高速以及陕西的西临高速。此外，《公路法》第62条规定，受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业（以下简称公路特许经营企业）^[6]。