产业政策的连贯性

产业政策需要有不断修正、动态调整的续航能力。随着经济环境的变化， 产业政策的重点、手段和实施方式需要不断调整， 这样才能使发现和创新过程成为一种常态。

如同上海市人民政府发展研究中心肖林所说，产业政策只是一定阶段、一定时期的产物。产业政策并非一成不变，也非一劳永逸，而是需要针对不同发展阶段的目标任务，适时调整产业政策重点。例如，美国在20世纪80年代推行“三二一”产业政策，第三产业产值和比重大幅提升，实施了以信息技术为核心的高新技术产业扶持政策，取代了原先的钢铁、造船、化工等传统产业，实现了主导产业的迅速更替。90 年代在美国政府产业政策的引导之下， 美国企业的创新能力得到大规模爆发性的提升， 从而造就了信息产业的繁荣。而进入21 世纪以来， 当IT 革命的浪潮逐渐消退时， 美国产业政策在思路和手段上缺乏连贯性， 对实体经济创新的作用很大程度上被过度的金融创新淡化， 美国也由此陷入严重的金融危机。

再比如，日本在20世纪50年代初期，实行以经济复兴为核心的产业政策；而到了20世纪50年代中后期至20世纪70年代初期，则转向实行以重化工业化发展为核心的产业政策；20世纪七八十年代，实行以发展资本和技术密集型产业、推动产业转型升级为核心的产业政策；20世纪90年代至今，实行以适应全球化发展、推进技术立国为核心的产业政策。

就我国而言，在改革开放期间其实有一项非常成功的产业政策，那就是支持劳动密集型的制造业发展的政策。在20世纪80年代初期，农业改革提高了农业生产效率，也产生了许多农村剩余劳动力。为了发展劳动密集型制造业，政府首先在沿海发达地区开设了经济特区，对外国投资企业提供税收、资金、能源和土地方面的优惠，后来还一度把这样的政策推广到内资企业和全国各地。90年代中期，我国在全球劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一，尤其是在加入世界贸易组织（WTO）之后，中国很快就变成了全球制造业中心—世界工厂，可谓是这项政策推动的结果。

支持劳动密集型制造业的政策为什么成功？归根到底还是因为它符合当时的比较优势。

所以，产业政策也有它的时效性，也要有退出机制。我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功，除了符合比较优势和不限制竞争之外，就是及时退出。20世纪80年代中期，作为当时各方都能接受的政策模式和政策工具，以政府为主导的选择性产业政策成为中国推动计划经济向市场经济渐进式转型的重要方式。而随着市场经济时代的到来，只有不断减少对微观经济的计划管理或行政干预，才能不断释放微观经济活力，促进产业发展及产业结构调整。

实例：韩国制造业产业政策的变迁

在赶超的过程中，韩国与日本走的都是同样的路。日本在经济高速发展时期以通商产业省主导产业技术发展方向与产业规划，韩国则由地位相似的商工部(产业资源部的前身)主导。但是，这一模式只适用于追赶，政府主导型必然追求速度型扩张，容易忽视发展的质量。当一个国家的比较成本优势丧失，不得不进行产业结构调整和产业升级时，产业政策就必须作出调整。否则，将不再起到作用，甚至还会对创新起到阻碍作用。

2010年以来，韩国制造业开始呈现停滞状态，多个领域受到来自新兴国家的挑战。受德国“工业4.0”战略的启发，韩国政府认为，韩国制造业的复兴需要通过“制造业创新3.0”来实现。2014年6月，韩国政府参考德国“工业4.0”战略，正式推出了被称为韩国版“工业4.0”的《制造业创新3.0战略》。2015年3月，韩国政府又陆续公布了《制造业创新3.0战略实施方案》，这标志着韩国版“工业4.0”战略体系的形成。

图1-3　韩国制造业发展史

韩国制造业创新1.0是指1960~1975年这一段时期以轻工业为主，面向国内市场的“进口替代”战略；“制造业创新2.0”是指1975年以来通过扩大出口，实现制造强国的“赶超”战略；“制造业创新3.0”期望以智能制造和培育融合型新产业为主，实现全球新一轮工业革命的“领跑”战略。为此，推出了大力推广智能制造、提升重点领域的产业核心力、夯实制造业创新基础等三大战略。以期在这三项战略中，采用鼓励技术研发、人力资源开发、国际合作等功能性的产业政策，引导产业升级。

战略一：大力推广智能制造

智能工厂的建设与示范：到2020年建设一万个智能工厂。利用云计算、物联网、大数据等新一代信息技术，推动生产全过程的智能化，实现智能工厂。由社会组织（商协会）、大企业和中小企业组成“智能工厂推进联盟”；由政府与民间筹集1万亿韩元，组建制造创新基金；建立“产业创新3.0”推进标准体系，并在中小企业中普及推广。

战略二：提升重点领域的产业核心力

提升新材料、元器件的国际市场主导权。新材料方面，计划到2019年完成对世界一流水平的十大核心材料的初期研发；元器件方面，计划到2025年研发核心SoC（系统级芯片）等一百项未来领先型关键元器件。打造元器件、新材料产业园，积极吸引国际原材料、元器件企业入驻，积极促进与国际新材料、元器件实力较强的企业进行合并重组。

战略三：夯实制造业创新基础

培养各领域专业人才，尤其是面向产业融合及不同行业的特殊需求，引导大学和职业教育机构培养复合型人才；成立东北亚研发中心，制定东北亚研发中心战略，构建东北亚技术合作网络，发掘未来经济增长新领域，共同研发气候应对以及能源等国际合作项目；与美国、德国、以色列等创新型国家联合举办高端技术交流会，进一步强化战略合作；推动国家间的产业基金研发项目的合作。

启示： 着力点+连贯性

首先，产业政策要有新的着力点。以往，发展中国家受制于发展阶段和水平的限制，而纷纷瞄准发达国家和地区的先进技术和产业，通过消化学习、引进、吸收和模仿等方式一路追赶，以期达到快速发展的目的。但是，在经济全球化的大背景下，随着发展中国家经济的快速增长以及技术实力的不断增强，发达国家越来越把发展中国家视为竞争对手，通过强化全球价值链治理，把发展中国家企业限制和锁定在产业链低端，同时运用知识产权和贸易限制等手段进行严厉遏制。因此，无论是在转变发展方式的意义上，还是在国家经济社会安全的意义上，产业政策的定位均要从“追赶者”转变为“领跑者”，通过实施“领跑者”的创新驱动理念，促进技术创新和自主研发，才能进一步获取产业优势，提升产业在国际上的竞争力。

其次，产业政策要保证战略的连贯性。在产业政策的视野中，转型升级既要有跨越性，也要有连贯性。其中的跨越性主要表现为在重大核心技术创新基础上寻求技术路线的升级和优化，提升重点产业国际市场主导权的同时，建立更先进和更发达的产业体系。而连贯性则主要体现为面向产业融合及不同行业的特殊需求，引导大学和职业教育机构培养复合型人才，发掘未来经济增长新领域，进一步强化国际合作，推动国家间的产业基金研发项目合作等产业转型升级的及时实现。