合作方式的重大突破

1.机构设置的一体化

在机构设置方面，必须设立统一的粤桂空间增长与组织中心，确保有统一的力量调控区域辐射带动力，构筑促进粤桂共同发展的综合服务平台，辐射带动试验区全面发展。强化区域管理与协调水平的方式有很多，其中最重要的是设立跨区域性的管理机构。建立经济合作区的管理机构，其性质要充分考虑园区的现实需要。根据试验区的实际情况，作为区域健康发展的需要，粤桂两省（区）政府居于领导者的地位，起着主导作用，为试验区的建设提供必要的政策、法律等制度环境，在区域内设立权威的区域协调管理机构。但是，不管是专门性的还是综合性的区域协调管理机构，其机构行使行政职权的过程中需要有相关权威性以及法律法规保障。

（1）决策协调机构一体化。“两广推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议”（以下简称“联席会议”）为粤桂两省（区）共同组建的推进试验区建设的最高决策协调机构。联席会议由两省（区）政府分管领导共同担任组长，两省（区）政府副秘书长和发展改革委员会主任为副组长，省（区）直有关部门及肇梧两市主要领导为成员。联席会议作为直接决策协调机构行使对试验区重大事项的规划和决策权，负责试验区重大合作事项决策，指导协调试验区建设发展中的重大问题。具体职能包括：寻找合作方的共同利益及增长点，明确区域合作领域及合作模式；建立合作协商机制、行政管理机制，科学界定政府合作的范围，从体制和组织上着力解决区域合作的效率问题，构建多元合作主体、信息沟通的合作体制；制定区域合作的发展战略、政策与规程；协调合作方解决区域合作的基础设施建设、试验区规划和环境治理等基础性的重大问题。^[1]

（2）协调推进机构一体化。肇梧市长联席会议制度，由两市市长共同召集。联席会议分定期和不定期召集和举行。其职能具体包括：贯彻联合工作领导小组的决策意图；执行和协调解决区域合作的发展战略、政策和规程，协调合作方解决区域合作的基础设施建设、试验区规划和环境治理等基础性的重大问题；落实试验区重大合作项目；负责两省（区）相关政策支持及落实到位等工作。如：筹划更多肇梧两市的联合活动，谋求区域合作新格局；推动多领域的交流合作，扩大影响力，形成“宽领域、深层次、高水平”的合作格局等。^[2]

（3）独立运作的管理机构一体化。为了加快粤挂合作特别试验区的建设开发，应提升现有试验区管理机构的行政级别，在整合现有的肇梧两市的试验区管理委员会人员和机构的基础上，成立由粤桂两省（区）政府联合建立试验区管理委员会，机构行政级别升级为副厅级的派出机构，在粤桂两省（区）人民政府的统一领导下，明确职责，合理分工，相对地独立运行。管委会设主任一名，由粤桂双方轮流委派担任，任期原则上一届五年。管委会设副主任四名，由两省（区）按比例派出，分管试验区内相应的业务和行驶相应职责。管委会整体派出人员由现行的试验区办公室分别报备、报批两省（区）编制部门核定。管委会的主要职责有：执行试验区统一的发展、建设规划和产业政策；在试验区统一规划与产业布局的框架下，独立招商。组织试验区重大招商引资活动，考核试验区内项目建设、招商引资、经济指标的完成情况；负责园区项目立项、可行性研究报告和进区投资企业的审批；建立和完善试验区的服务体系，对园区发展中的重大问题及时向协调领导小组和地方政府提出建议和意见；试验区内水、电、路等基础设施开发建设与管理，交由试验区开发建设公司施行试验区经济管理、行政管理和社会事务管理职能。^[3]

（4）开发投资机构一体化。成立开发建设公司，负责行使试验区建设管理过程中政府行政职能以外的开发投资建设职能。开发建设公司由粤桂合作双方共同出资按1:1比例投入设立国有控股公司，开发建设公司董事长由试验区管理委员会副主任兼任，总经理可通过社会公开招聘选任职业经理人担任。本着管办分离与市场化运营的原则，考虑开发建设公司融资多元化，允许非国有资本进入开发建设公司，允许BOT形式参与开发建设，积极探索多种融资建设模式。

2.资讯与衔接服务的一体化

资讯与衔接服务的一体化是推进政府间合作的基本要求。

一是共建高速数据通道，建立全网络信息无缝衔接服务体系。试验区设立呼叫服务中心、政务服务中心、试验区信息化审批服务系统以及企业微信群服务系统；通过先进的互联网信息技术，建设智能化合作平台。推动两地的互联网建设，同时引进物联网等新技术，重点打造“智慧城镇”与“智能试验区”，实现合作方的信息共享。针对特定需求，将人、信息、政策以及数据和流程整合在一起，其中每一部分都可以智能地连接到互联网全网或部分网络上，实现人与人互动、人与政策互动、政策与政策之间的互动，提升人们的交流和决策效率。

二是促进跨区域协调发展，形成统一、开放、有序的市场体系。试验区建立健全市场开放机制，着力打破市场分割，清除市场壁垒。着力优化市场准入机制，建立统一的市场准入制度，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和创新要素的自由流动和有序竞争，营造市场准入、交易、竞争、消费的良好环境。改革区域市场监管体系，实行统一的区域市场监管制度，清理和废除妨碍区域统一市场和公平竞争的各种规定和做法，着力推进区域市场一体化进程。

三是建立公共服务与公共设施共享机制。推动区域内通讯、交通、水利等基础设施的建设与完善，统一合作区内两省（区）高速公路收费机制，推动毗邻地区的天然气管网、灌区渠系等互联对接。推进医疗保险、教育等公共服务的一体化建设。在试验区内上学的学生实现统一的收费标准，实行试验区就医医疗费用异地结算和基本医疗保险定点医疗机构互认。建立合作区内合理的人口流动机制，允许满足条件的外来务工人员落户。

四是在试验区的生态环境等“软件”上实行共治。建立健全重点区域大气污染联防联控工作机制，加强水环境保护，定时定点对水质实施有效监测。督促企业做好污水处理工作，监测企业直排废水的污染状况，确保交界水质符合相应水环境的要求。创新环境管护机制，合作建设两省（区）交界地区的垃圾、污水处理等基础设施，对污染物进行循环利用及集中处理。提高应对环境突发事件的能力，建立健全环评联动机制。

3.绩效管理指标体系的一体化

（1）确定绩效评价体系。试验区构建了一套完善的共享和协同机制作为试验区的绩效评价体系，为各方的行为树立正确的方向，进而规范并引导两省（区）的合作模式和行为取向，充分协调两地政府的执政决策，满足试验区更加规范合理的运作诉求。科学的绩效评价体系主要体现为：一是可持续性。注重对地方的可持续发展能力的评价，应该把社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合起來，在时间维度上评价政府的绩效；二是综合性。对领导干部的评价与考核，可以通过综合的指标考评体系来衡量，经济增长只能作为综合考评体系的一方面因素。形成一套兼具针对性、专业性、合理性和操作性的绩效考核指标体系，更加注重对经济增长质量的考核，而非单纯考核经济增长数量。三是惩戒性。政府官员如果违反了国家的有关法律法规，直接插手干预市场运转或企业的有关经济活动，造成重大损失或者导致突发事件发生的，相关的责任方要承担相应的经济与法律责任。

（2）从合作范围以及流程中把握绩效考核指标。根据考核目的，对被考核对象的岗位的工作内容、性质以及完成情况进行考核，确定绩效考核的各项要素。根据被考核对象在流程中扮演的角色、责任以及同其他部门之间的关系，来确定其衡量工作的绩效指标。所以对于试验区来说，其绩效评估体系必须对部门（个人）绩效评估以及组织绩效评估的作用进行严格区分，对指标要素进行评估，然后根据“少而精”的原则按照不同的权重进行选取。以组织绩效评估作为依据，基于绩效管理机制的大框架设计考评制度、激励机制的设计以提升部门（个人）绩效指标为出发点，从本质上大幅提升政府间的合作效率。

（3）建立完善的整体考核制度安排体系。这一体系主要包含以下几个方面：第一，规范合理的指标体系和系统全面的考核内容。不仅要对本地招商引资、经济发展、文化、社会、教育、环境等领域的合作进程等进行充分考核，还要对当地的经济合作活动对临近地区带来的正面效应（例如良好的创业就业条件吸引企业进驻）或负面效应（例如工业污染问题）进行全面评价。第二，确定绩效考核指标体系。在进行要素调查和指标体系的确定时，往往将几种方法结合起来使用，使指标体系更加准确、完善、可靠。第三，理论验证。依据绩效考核的基本原理与原则，对所设计的绩效考核要素指标进行验证，保证其能有效可靠地反映被考核对象的绩效特征和考核目的要求。

（4）从绩效评估走向绩效管理。绩效评估是指对被考核对象（部门或个人）在一定阶段或周期内所产生的工作结果及工作过程中的行为表现，通过某种方式方法进行评估以反映出该部门（个人）在某阶段实际工作绩效的活动。因此，从定义上来说，绩效考核的目的是为了客观真实地反映部门（个人）的实际工作绩效，而绩效管理的目的则是上级通过对部门（个人）产生绩效的全过程进行管理，来帮助部门（个人）不断提高能力和业绩，从而实现试验区整体业绩的提升。因此，从目的方面来讲，二者有着根本的区别。绩效考核的积极意义在于：通过考核指标的设定为部门（个人）指明工作的方向，用目标来引导部门（个人）日常工作行为，并激发部门（个人）潜力；通过对部门（个人）工作业绩即目标完成情况的统计分析和评估，及时给予部门（个人）绩效方面的反馈和评价，建立一个奖优罚劣的竞争氛围。

（5）不断完善考核指标体系。绩效管理过程中的一个重要环节就是绩效评估，绩效评估的结果通过应用到实际的管理行为中，从而对绩效管理的成败产生影响。绩效管理是对事态的事前计划、事中管理和事后考核所形成的多位一体的系统。为了使确定好的指标更趋合理，还应对其进行持续的修订。设立考核部门与被考核对象之间有效的对话制度与沟通渠道，根据考核及考核结果应用之后的效果等情况进行修订，确保在试验区发展过程中能够顺利进行信息交流和深入沟通，使考核指标体系更加理想和完善，推动粤桂合作主体能够通过有效的绩效管理实现共同发展。