加快构建康复服务体系的建议

乔尚奎　孙慧峰　李　坤

根据世界卫生组织（WHO）的定义，康复是指综合运用医学、教育、职业、社会、辅助技术等措施，对功能障碍人士进行治疗、训练和辅助，帮助他们恢复或者补偿功能，增强生活自理和社会参与能力。目前国际上对“康复”的认识，普遍是指涵盖医疗康复、教育康复、职业康复、社会康复等在内的“大康复”概念。康复服务的对象主要是残疾人群体，同时也包括一些慢性病患者和生活不能自理的老年人。

近年来我国康复事业发展较快，但总体上还相对滞后，专业化、社会化程度不高，无法满足人民群众日益增长的康复服务需求。特别是一些体制机制问题尚未得到解决，制约了我国康复服务体系建设。为此，我们与卫生计生委、民政部、人社部、中国残联等部门同志和相关专家进行了座谈，并开展了一些调研，现将主要情况报告如下。

一、康复具有促进公众健康和助推经济发展的多重效应

预防、治疗、康复是一个有机整体。预防是“治未病”，具有“一分投入，十分产出”之效。医学治疗是“治已病”，疾病已发生再干预，成本是最高的。而康复是治疗的延伸，是“治病后”，即在医疗基础上，进一步通过各种措施恢复人们的工作能力、生活能力和融入社会的能力，从而提高其生活质量。康复同样具有投入产出的放大效应，大力发展康复事业不仅能有效改善公众健康、增进康复群体及其家庭的福祉，而且对经济社会发展也具有积极的促进作用。

第一，康复能降低残疾的影响，提高残疾人生活质量。据专家测算，我国每年因出生缺陷、意外伤害、慢性病、职业病等因素新增的残疾人有200万—250万，很多情况下，如果采取及时的早期治疗和康复介入，能够减少残疾发生，或有效减轻残疾程度。比如我国每年发生脑卒中患者700多万，通过康复医疗90%可以避免瘫痪在床。再比如0—6岁的听力障碍儿童，通过手术植入人工耳蜗或适配助听器，再经过一段时间的专业听力言语训练，大多数能恢复听说功能，与其他孩子一样进入普通中小学学习。现在许多专门的聋哑学校已招不到学生。

第二，康复能提高工作能力，增加社会劳动力供给。通过职业康复让劳动者重返工作岗位，对个人和社会都具有积极意义。特别是，近年来我国劳动适龄人口开始下降，老龄化程度不断加深，劳动力资源显得更加宝贵。比如被视为“丧失劳动能力”的盲人，经过系统的职业康复训练后就业率可达90%。此外，我国每年认定的工伤人员有100万左右，其中一半以上经过康复可以重返工作岗位。

第三，康复能降低经济社会成本，节约公共卫生资源。据专家测算，花1元钱用于康复，其产生的经济社会效益是投入的十倍、甚至百倍。根据原卫生部一项研究报告，我国每年新增先天性心脏病和唐氏综合征患儿约15万例，这部分群体全生命周期的总经济负担超过250亿元，很多家庭会因此而致贫。如果这些患儿能够得到及时有效的康复治疗和训练，其生命周期的经济负担将显著降低，大大减轻家庭和社会压力。

第四，康复蕴含着新的经济增长点，能有效扩大内需。目前我国康复产业的潜在市场需求巨大。我国有8500万残疾人，2.12亿老年人口，其中失能老人3500万，80岁以上高龄老人2400万，这些群体对康复服务、康复辅具有巨大的需求。据测算，仅轮椅、拐杖、普及型假肢、矫形器等基本辅具，国内的总需求量就高达6亿件，市场规模超过1万亿元。随着康复医疗技术的大量应用，到2020年其潜在市场规模将达到2.5万亿元，可创造100多万个就业岗位。同时，很多康复辅具技术含量很高，比如人工耳蜗、仿生假肢、可以“爬楼越障”的自动轮椅等，属于高科技产业，发展的前景也十分广阔。

二、康复是当前民生领域亟待补上的一块“短板”

目前看，我国康复事业发展的突出问题是：机构少、人才缺、服务供给能力差。据统计，目前全国综合医院中设有康复医学科的不足1/4。30%左右的省市级医院和60%的县级医院不具备早期康复服务能力。我国每10万人口仅拥有9.8名专业康复人员，不足发达国家平均水平的1/10。据调查，我国残疾人中约60%有康复服务需求，但真正得到康复服务的只有18%，大量康复需求得不到有效满足。制约康复事业发展的主要原因：

一是认识不到位，没有树立“大康复”的理念。许多人将康复等同于医疗康复，现行的一些法律法规和政策文件也将康复解释为医疗康复，这使得康复更多依附于医疗服务，影响了其综合发展。国外一般都把康复和医疗结合起来，相互配合，相互转介，但我国仍然是偏重于治疗而忽视康复。比如精神卫生防治方面，一些经过急性期治疗、病情稳定的精神病人出院后，由于缺乏社区康复的衔接，时隔不久又旧病复发重新进入医院治疗，如此反复，出现“旋转门”现象，既浪费大量医疗资源，也给患者、家庭和社会造成严重伤害。

二是投入不足，康复费用缺少制度性保障。发达国家大多将康复的费用纳入医疗保险报销，或者建立专门的护理保险制度来为康复提供资金支持，但我国仅把运动疗法等9项医疗康复项目纳入基本医疗保险，绝大多数康复服务还需自费。对低收入群体等特殊困难人群，虽有一些财政或彩票公益金支持的康复服务项目，但投入总量不足，满足不了需求，而且由于部门分割和资金渠道不同，也存在重复浪费、实施效率不高等问题。

三是部门间缺少协调配合，形不成合力。从政府角度看，卫生、民政、教育、人社、残联等部门都拥有一整套康复的机构、人员和资金投入，这种“各自为阵”的管理模式导致部门之间缺少衔接配合，制约了“大康复”的发展。此外在辅助器具管理等方面，还存在部门之间职能交叉、多头管理的问题。

四是评职称难，不利于吸引专业人才从事康复工作。康复领域包括多门类的专业技术人员，但却没有专门的职称序列，而是统一归入技师序列参加职称考试和评定，不利于康复专业人员的职业发展和专业化水平提高。还有一些康复工作，比如对孤独症儿童、精神和智力障碍者等群体的康复，综合性强，与传统的医疗、卫生和工程技术等岗位有较大差异，从业人员难以通过委托评审获得职称。

三、政策建议

加快发展现代康复服务事业是利国利民的一件大事，也是弥补民生“短板”的重要内容，必须理清思路、完善政策、深入推进。为此，我们提出如下建议：

第一，进一步健全部门间分工协作的康复工作机制。要树立“大康复”的理念，突破部门局限，从全局高度来谋划和发展康复事业。首先要理顺康复领域的部门分工，建议按照专业归口、一件事情由一个部门主管的原则，明确各相关部门在康复领域的职责。在合理分工的基础上，探索建立部门间协作制度，加强政策协调，形成工作合力。

第二，加快构建多层次、多元化的康复服务体系。一是健全“机构为骨干，社区为基础，家庭为依托”的康复服务体系。大力发展专业康复机构，将康复机构建设优先纳入城乡公益性建设规划。支持康复医院建设，鼓励综合医院设立康复科。鼓励机构进入社区、进入家庭提供上门的康复服务。鼓励家庭成员之间互相提供康复服务，政府要为他们提供便利条件和必要支持。二是积极引导社会力量投资兴办康复机构，在准入、执业、基本医疗保险、职称评定等方面与公办康复机构一视同仁。为支持鼓励发展非营利性康复机构，要研究制定和落实用地、税收优惠、收费减免、运营补贴等方面扶持政策。

第三，政府要切实履行好兜底责任。政府应为残疾人等弱势群体提供均等化的基本康复服务。一是保障人人享有基本康复。目前我国纳入基本公共服务的康复项目只有0—6岁残疾儿童抢救性康复这一项，建议在“十三五”期间将基本康复纳入基本公共服务范围，合理确定基本康复项目、标准等内容。二是加大政府购买服务力度。研究制定政府购买康复服务有关政策，通过购买服务培育一批专业康复机构和社会组织，为重度残疾人、失能老人等特殊困难群体提供康复护理、居家照料等服务。三是建立针对特殊困难群体的补贴和救助制度。尽快出台重度残疾人护理补贴和贫困残疾人生活补贴制度，逐步提高补贴标准。借鉴推广北京、上海等地“无障碍进家庭”、“辅具适配幸福工程”经验，为贫困残疾人及家庭提供无障碍改造和辅具适配专项补贴。为0—6岁残疾儿童提供免费手术、辅助器具配置和康复训练等服务。推动重性精神病人实现免费服药，加快完善对特困残疾人的医疗及康复救助政策。

第四，建立完善康复费用的制度性保障。一是要将与治疗密切相关的康复服务纳入基本医疗保险报销范围。在目前已将运动疗法、偏瘫肢体康复训练等9项医疗康复项目纳入医保的基础上，下一步应逐步增加纳入报销范围的康复服务项目，并提高实际报销水平。二是探索建立护理保险制度。建议有关部门借鉴德国、日本等国家的经验，研究制定在我国推出护理保险的可行方案。三是鼓励商业保险创新，设立康复服务保险项目。

第五，加强康复专业队伍建设。一是建立高等教育、职业教育互为补充、协调发展的康复学科教育体系，鼓励和支持各院校设置康复专业或开设相关课程，加大对康复急需人才的培养力度。二是建立康复行业培训体系，推进康复领域专业人员持续接受专业教育，不断提高服务水平。三是完善康复专业技术人员职称评定和职业能力水平评价体系，畅通晋升通道，扩展职业空间，吸引更多人才从事康复事业。同时要建立动态的职业资格管理机制，适时新增康复领域专业人员的职业资格类别，以更好地适应康复事业发展需要。