推进城乡公共资源均衡配置

中小城镇发展滞后成为“十三五”形成人口城镇化新格局的重要障碍。“十三五”，是以加大对中心城市的基础设施建设为重点，还是以加大中小城镇公共资源配置为重点，是投资战略方向的一个大判断。国家“十三五”规划纲要明确提出“促进城乡公共资源均衡配置”，建议“十三五”要以中小城镇公共资源均衡配置为重点，加大投资，使中小城镇成为吸纳农业转移人口的重要载体。

（一）中小城镇发展滞后制约人口城镇化

多年来，我国一再强调大中小城市和小城镇协调发展，但收效甚微。由于公共资源配置向大中城市倾斜的状况尚未得到根本改变，中小城镇发展相对滞后，并成为人口城镇化进程中的“突出短板”。

1．中小城镇发展严重滞后

（1）中小城镇辐射的城镇化率低。据相关统计，目前，我国中小城镇及其直接影响和辐射的区域城镇化率仅为35%左右，远低于全国55%的平均水平。^[13]

（2）中小城镇发展质量不高。以京津冀为例，高度发达的中心城市下的中小城镇发展滞后，已经成为京津冀一体化的短板；由于京津冀周边小城镇生产和生活基础设施发展滞后，使很多建设中的新城成为“睡城”，远未发挥疏散人口的功能。

（3）中小城镇不断萎缩。相关研究显示，1990—2012年，我国大城市比重由1990年的12.8%提高到2000年的13.8%，然后迅速增加到2012年的24.4%；中等城市的比重由1990年的25.8%增加到2012年的38.2%；小城市数量则显1减少，比重由1990年的61.4%下降到2000年的53.1%，到2012年进一步下降到37.4%。^[14]根据国家统计局公布的数据计算，2014年，全国地级及以上城市中，大城市、中等城市和小城市的比重分别为48.97%、33.56%和17.47%，^[15]小城镇发育严重不足。

2．中小城镇发展空间巨大

（1）中小城镇吸纳农业转移人口能力有增强的趋势。从现实情况看，大城市接纳大量的农业转移人口的能力逐步减弱，而中小城镇吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用逐步显现。在全国已转移的农村劳动力中，乡镇企业等县域中小企业吸纳50%以上，东部经济发达地区农村劳动力在中小城镇就地转移的高达90%以上。^[16]

（2）居住证制度改革与房地产去库存相结合，稳定房地产市场。化解房地产库存与城镇居住证制度改革相结合，加快推进农业转移人口在中小城镇落户安家，将会取得一举多得的效果。全国一线城市房价基本都突破万元，二线城市房价也达到一定高位，农业转移人口很难买得起房；而县域为主的中小城镇大都在3000元每平方米左右，购房成本远低于一、二线城市。国家统计局数据显示，截至2016年2月末，商品房待售面积73931万平方米，^[17]而这些库存主要分布在三、四线城市。

（3）中小城镇户籍制度改革难度小。近年来，中小城镇户籍基本放开，据《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示，小城镇外出农民工中，省内乡外流动占46.1%。“十三五”率先在中小城镇实施居住证制度，建立城乡一体化的体制机制，更具备推进农业转移人口就地城镇化的条件，现实性也更强。

3．县域城镇化将成为我国“十三五”人口城镇化的重要载体

（1）以县域为重点的中小城镇将成为拉动我国经济中速增长的重要力量。多年来，我国县域作为相对独立的经济单元，在经济社会发展中发挥了重要作用。例如，县域95%的国土面积、75%的人口贡献了全国60%的GDP和25%的财政收人。据统计，2013年，全国县域地区生产总值达到31.9万亿元，为全国GDP的56.1%。“十三五”，以制度创新为重点释放中小城镇的内需潜力，全国2000多个县域中小城镇将成为我国中速增长的主要推动力。

（2）中小城镇蕴藏着巨大的消费潜力。县域人口城镇化将带动中小城镇整体消费水平的提升。统计数据显示，2015年，城乡居民消费水平相差12169元，^[18]如果1.6亿外出农民工中有50%流向小城镇并能落户，由此将带来新增消费1万亿元左右；如果2.7亿农民工中有60%集中在中小城镇，由此将带来新增消费2万亿元左右。

（3）中小城镇蕴含着巨大的投资潜力。以基础设施为例，统计表明，目前小城镇基础设施的投人水平仅相当于大城市的13%，解决县域人口城镇化的基础设施建设将释放出巨大投资潜力。根据相关规划，“十三五”仅县级市与县城的污水处理厂、配套管网及改建污水处理厂的投资就将超过千亿元，以中小城镇为重点的全国性网络建设投人预计超过1万亿元。^[19]

（4）把县城打造为人口积聚的重要平台。在现实中，并非所有的中小城镇都具有做大的潜质，如果在不具有做大潜质的中小城镇盲目投资，就会出现新问题。应当看到，县城是一个县的政治、经济、文化、教育中心。相对于大中城市，县城的突出特点是密切联系“三农”。与偏远的小城镇相比，县城拥有基础设施相对完善、公共服务水平相对较高、产业支撑能力较强等优势。把县城作为人口城镇化的重要载体，引导产业、资本、人口等要素向县城聚集，有条件推动产城融合发展，有助于提高资源利用效率，降低交易成本，推动经济增长由生产要素驱动向创新驱动转变，提高经济发展质量。

（二）以县域城镇化为重点推动大中小城市公共资源均衡配置

尽管我国一再强调大中小城市和小城镇协调发展，但现实中不但没有实现城镇化合理布局，反而出现了大城市迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的“两极化”倾向。核心因素是公共资源在大中小城市和小城镇配置的不均衡，并由此造成中小城镇产业发展滞后、人口集聚功能弱化等多方面的问题。“十三五”发挥中小城市和小城镇的重要作用，关键在于推进城乡公共资源配置均等化。

1．加大中小城镇公共资源投资

（1）填平户籍制度形成的公共福利“洼地”。欧美发达国家城镇化发展经验表明，城市化合理布局重在公共资源的均衡配置。例如，美国哈佛大学设在马萨诸塞州剑桥镇；德国几千人口的小镇也拥有均等的区域交通、通信、供电、供水等基础设施网络；在挪威，2万人的小城镇也有大学，教育、医疗、文化，大体同城市接近。公共资源的均衡配置为城镇均衡发展创造了良好的条件，加之方便的生活配套条件，使小城镇拥有大城市无法比拟的优越性。提高我国中小城镇的“人气”，避免“见城不见人”的问题，关键在于增强就业的吸纳能力，提升生活的便利程度和增加优质公共服务的可获得性。

（2）填平行政等级制度形成的公共福利“洼地”。目前，我国大量农民工即使无法获得与城市户籍人口同等的公共福利，也争相涌向大城市，而不愿意在中小城镇落户，主要原因在于不同规模、不同等级城市之间的公共资源配置严重失衡。例如，特大城市、大城市的人均道路面积、每万人拥有的公交车、图书馆和影剧院、三甲医院、重点高校数量等公共设施指标，都远远高于中小城镇。为此，“十三五”有序引导农业转移人口向中小城镇集聚，重要的是要解决政府公共服务资源的配置与行政级别脱钩问题，把更多的发展权下放到基层中小城镇，加大对中小城镇公共资源投人，让农业转移人口在小城镇愿意生活、能够生活、充分就业、有能力买房。

2．把公共资源均衡配置作为中央地方财税体制改革的重点

未来3～5年，我国需要把县域城镇化作为实现农民工就近城镇化的重要渠道，以减轻对大城市的压力。县级财政对县域城镇化具有决定性影响。从改革实践看，县级财政不能总靠卖地取得收人，县级财政不能只是“吃饭财政”。在新一轮财税体制改革中，要把壮大县级财政作为重要目标，新增地方税尽可能划归县级财政，要提高县级人民政府增值税分成比例，同时实施消费税共享政策，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能。^[20]

3．改革用地制度

确保中小城镇发展所需要的土地资源，是中小城镇发展的重要条件。并非所有的中小城镇都有条件吸纳农民工进人。在突出县级市作用的同时，城镇建设用地指标向吸纳人口较多的中小城镇倾斜，引导产业布局向中小城镇转移；同时，用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，提高中小城镇人口承载能力；尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策，推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级，提高中小城镇吸纳就业的能力。

4．重点改善中小城镇的公共基础设施

特大城市将交通、供水等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸，推进特大城市中心城区公共服务功能向周边中小城市和小城镇扩散，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来；设立专项资金，加强中小城市和小城镇基础设施建设，完善公共服务设施；发挥政策性金融的优势，加大对小城镇公共设施、公共服务、城镇民生等公益性领域的金融支持。

（三）打破行政等级化的公共资源配置体制

中小城镇发展滞后，与行政等级化的公共资源配置体制直接相关。实现公共资源配置向中小城镇倾斜，成为加快人口城镇化进程的重要保障条件。

1．公共资源配置不均成为大中小城镇发展失衡的突出因素

（1）基本公共产品配置严重不均。以医疗资源配置为例，根据《中国统计年鉴2015》，2014年每千人口医疗卫生机构床位数城市为7.84张，农村仅为3.54张，前者比后者高1.21倍；城市每千人口卫生技术人员数为9.70人，农村仅为3.77人，前者比后者高1.57倍。大城市集中了我国80%的优质医疗资源，其中的80%又集中在大医院。全国排名前50的医院主要分布在“北上广”。^[21]

（2）中小城镇基础设施发展滞后。2014年，我国城市用水普及率、燃气普及率、污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率分别达到97.64%、94.56%、85.94%和91.77%；而以县城为主体的中小城镇，以上四项指标分别为88.89%、73.23%、80.19%和71.58%。^[22]

2．根源在于行政等级化的城镇管理体制

（1）公共资源按行政级别配置，形成公共福利“洼地效应”。公共资源分配按照等级制划分，最多的是省级，然后是副省级城市、地级市、县级市，中小城镇得到的公共资源最少。行政等级化的公共资源配置机制，不仅造成中小城镇公共资源配置严重不足，对流动人口缺乏吸引力，也是造成大城市快速扩大、盲目扩张的重要体制性因素。

（2）土地指标集中于行政级别高的城市，中小城镇用地指标紧缺。目前，土地建设用地指标绝大部分都集中在大中城市，县和县以下分配到的比例非常小。以河南省为例，到2020年，县级以上及省级产业集聚区用地指标占96%，小城镇用地指标只占4%。^[23]中小城镇由于缺乏新增建设用地指标，不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。有的中心城镇人口密度在每平方公里万人左右，导致房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。

（3）公共财政资源不断向行政级别高的城市集中。一方面，行政级别高的城市，可以利用行政手段集中辖区内其他城镇的财政资源。根据《中国城市统计年鉴2014》计算，2013年，直辖市市辖区的人均公共财政收人是县和县级市的近6倍；人均财政支出，前者是后者的近4倍（见表2-9）。另一方面，中小城镇财政留成比例偏低。现行的增值税分成比例县级财政留成比例较小，并且经济越发达的镇，财政收人留成比例越低，真正留在镇里能够支配的财力并不多，远不能满足城镇建设和城镇公共服务的基本需求。

表2-9　2013年不同层级城市人均财政收支及比较

数据来源：根据《中国城市统计年鉴2014》计算得出。

3．以公共资源配置的“疏散”来“治堵”和“兴城”

在行政等级化的城镇管理体制下，公共资源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“双重偏向”特点突出，从而导致城镇规模结构失衡。北京、上海等特大城市以及省会城市、中心城市为缓解交通拥堵等“大城市病”，不断依靠行政级别优势，通过行政手段增加基础设施、公共产品投人，以提高人口承载力，或通过户籍、限购等行政手段，限制人口流人，但“大城市病”愈加严重。例如，尽管北京实施了最严格的限制外来人口的户籍政策，但2013年北京人口总量达到2115万人。2000—2013年，北京常住人口年均增长接近60万，总人口增长了752万。^[24]

与大城市形成鲜明对比的是，中小城镇由于行政等级较低，规模小，基础设施落后，公共服务短缺及人口承载等综合功能较弱，普遍缺少产业支撑和“人气”。例如，北京周边部分新城变成有业无市的“睡城”，难以起到载体作用。这表明中小城镇发展滞后重要的不是产业问题，而主要是教育、医疗、文化等公共资源的配置难以满足转移劳动力的需求。

【注释】

[1]任宗哲：《新型城镇化进程中的公共治理问题》，人民网，2013年5月19日。

[2]迟福林：《城镇化要走公平可持续新路》，《人民日报》，2013年1月23日。

[3]《财政部力推PPP模式助力城镇化：投资需求达42万亿》，《21世纪经济报道》，2014年9月26日。

[4]《新型城镇化“任务清单”明确催生巨大投资潜力》，央广网，2015年5月14日。

[5]根据《中国统计年鉴2015》相关数据计算所得。

[6]蔡昉：《对人口红利的几点认识》，《经济日报》，2015年6月18日。

[7]《我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍存在16.2个百分点差距》，《经济日报》，2016年4月27日。

[8]国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网，2015年4月29日。

[9]《情怀代替不了解决之道》，《南方都市报》，2016年1月7日。

[10]《调查显示：85%的新生代农民工未从事过农业生产》，新华网，2012年4月24日。

[11]《空心化农村如何“养活中国”？》，《人民日报》，2012年3月20日。

[12]国家卫生计生委流动人口司：《中国流动人口发展报告》，中国人口出版社，2015年。

[13]《我国中小城市城镇化率仅为35.1%，未来20年将是城市化主战场》，新华网，2013年10月21日。

[14]魏后凯等：《中国城镇化和谐与繁荣之路》，社会科学文献出版社，2014年。

[15]国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社，2015年。

[16]迟福林：《以公共资源配置均等化为重点的中小城镇发展》，《中国经济时报》，2014年1月6日。

[17]国家统计局：《2016年1—2月份全国房地产开发投资和销售情况》，国家统计局网，2016年3月12日。

[18]国家统计局：《2015年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网，2016年2月29日。

[19]姚轩杰：《宽带基础设施外溢投资待启动，中小城镇潜力大》，《中国证券报》，2013年8月8日。

[20]迟福林：《转型抉择——2020：中国经济转型升级的趋势与挑战》，中国经济出版社，2015年。

[21]迟福林：《以公共资源配置均等化为重点的中小城镇发展》，《中国经济时报》，2014年1月6日。

[22]住房和城乡建设部：《2014年城乡建设统计公报》，住房和城乡建设部网，2015年7月3日。

[23]李松：《调查称小城镇“抢地”冲动强烈违规违法问题凸显》，《半月谈》2013年第13期。

[24]《报告称北京应弱化户籍福利明确外来人口落户条件》，《光明日报》，2014年5月27日。