年报中工资薪金支出怎么填

君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。这种义务的实行，因社会各时期的不同而有费用大小的差异。

——亚当·斯密，《国富论》（1776）

与国防一样，行政管理也是政府的一项基本职能，相应的，行政管理支出也就成为政府的一项基本公共支出。本章将在界定行政管理支出概念和范围的基础上，重点分析中国行政管理支出的历史变化趋势，并进行国际比较，进而探讨导致行政管理支出不断扩张的政治经济因素，最后提出控制和削减行政管理支出的若干设想。

11.1 行政管理支出概述

行政管理支出（administrative expense），是一个不容易被界定的概念。它源于政府的行政管理职能，其目的在于维持政府机构自身运转，向社会提供一般公共服务，维护公共秩序和安全。相应的，本文将行政管理支出界定为政府用于维持自身机构运转，提供一般公共服务与维护公共秩序和安全所消耗的成本。

至于行政管理支出的范围，在不同的国家都可能会有不同的界定，甚至有的国家根本不存在“行政管理支出”这样一个标签，但这一标签所对应的支出内容，则必然是存在的而且是最基本的。

国际货币基金组织（IMF）为了规范各国的政府财政统计，特别发布了《2001年政府财政统计手册》。在这本手册中就未出现“行政管理支出”这一标签，与之相对应的支出类别包括两大类，分别为“一般公共服务”（general public services），“公共秩序和安全”（public order and safety）。其中，“一般公共服务”又细分为八个小类，为“行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务”、“对外经济援助”、“一般服务”、“基础研究”、“一般公共服务研究和发展”、“未另分类的一般公共服务”、“公共债务交易”、“各级政府间的一般性转移”（“公共债务交易”为政府借款的利息支出和债务发行费用。“各级政府间的一般性转移”为政府间转移性支出，当我们将各级政府作为一个整体加以考察时，可以忽略此项。）。“公共秩序和安全”则包括“警察服务”、“消防服务”、“法院”、“监狱”，“公共秩序和安全研究和发展”，“未另分类的公共秩序和安全”五个小类。

从公共产品理论来看，一般公共服务也好，公共秩序和安全也好，都可以被视为典型的纯公共产品，而这些公共产品的提供又基于政府机构自身的正常运转。而行政管理支出的消耗正是为了提供这样一些纯公共产品，这也是行政管理支出之所以成为一项基本公共支出的经济学依据。根据萨缪尔森的最优公共产品条件，最优的行政管理支出应满足每个公民对最后一单位行政管理支出的边际评价之和刚好等于其边际成本。

11.2 中国的行政管理支出

以下我们重点考察中国行政管理支出的历史变化趋势。由于2006—2007年中国进行了一次彻底的政府收支分类科目改革，统计口径发生了很大变化。我们首先考察改革前后统计口径的变化，进而分析各种数据。

11.2.1 统计口径

我们在第7章第7.4.1节已经提到，为了与国际接轨，加强财政透明度，同时适合中国的国情，中央政府参照IMF的《2001年政府财政统计手册》，于2006年进行了一次政府收支分类科目改革，建立了我国现行的政府收支分类科目体系。从2007年起，各级政府财政统计开始执行新的科目体系。新体系在很大程度上与IMF体系保持一致，但也充分考虑了中国的国情。

具体到行政管理支出，在旧体系下（2006年以前），与之相对应的主要有六个支出科目，分别为“行政管理费”、“公检法支出”、“武警支出”、“外交外事支出”、“对外援助支出”、“国内外债务利息支出”。而在新体系下（2007年以来）与之相对应的科目则包括三大类，分别为“一般公共服务”（含国内外债务付息），“外交”（含对外援助）和“公共安全”（含武装警察）。需要说明的是，新旧体系科目设置出入较大，在新科目体系下，一些专业职能部门（如教育部门）的行政运行支出从原行政管理费中分离出来列入与其职能对应的支出类别中，因而新旧数据并无可比性。

专栏11.1

2007年政府收支分类科目体系下“行政管理支出”的内容

严格说，在2007年开始实行的政府收支分类科目体系下，已经没有原“行政管理支出”这一功能类别，它被拆分到不同的科目类别中。但大体上，原“行政管理支出”的内容主要包含在以下三类支出中：

1.一般公共服务支出。分设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。

2.外交支出。分设8款：外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。

3.公共安全支出。分设10款：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。

——本文根据财政部预算司《政府收支分类改革方案》编写

11.2.2 数据

提供了1952—2006年历年行政管理支出、财政支出和GDp的数据，并分别计算了行政管理支出占财政支出和占GDp的比重。

行政管理支出的绝对规模在1952—2006年期间整体上表现出快速增长的趋势，在1952—2006年期间，行政管理支出出现下降的年份只有9年，其余年份均表现为上升，特别是1992—2006年，连续16年保持两位数增长。这说明，整体而言，行政管理支出的增长速度非常快。

与此同时，从行政管理支出的相对规模来看，占财政支出的比例和占GDp的比例则表现出先降后升的变化趋势，前者的变动趋势更为明显：1952—1978年期间，行政管理支出占财政支出的比例虽有波动，但总体上是下降的，从1952年的9%逐渐下降到1978年的4.7%；1978—2006年期间，其走势则刚好相反，表现出持续上升的趋势，2004年达到19.4%的历史最高水平，2006年该比例虽有所下降，但仍相当于1978年水平的4倍。

上述分析表明，自改革开放以来，中国行政管理支出出现了快速增长，其增长速度远远超过了财政支出的增长，占财政支出的比例从不到5%上升到接近20%。这种快速增长背后的原因究竟是什么？我们将在11.4节进行专门讨论。

由于2007年以来，政府收支科目出现了调整，不再有专门的“行政管理支出”这一功能类别。

2007—2008年“一般公共服务”、“外交”和“公共安全”三类支出合计占财政支出的比例达到24%左右，占GDp的比例4.7%左右，远超过2006年行政管理支出的比例，说明新旧统计口径不一致，前后数据不存在可比性。

11.3 行政管理支出的国际比较

要对各国的行政管理支出进行国际比较并不容易，关键原因是各国的统计口径不一致，数据之间不存在可比性。虽然有一些研究对中国与其他国家的行政管理支出进行了比较，但由于中外数据的不可比性，其研究结论并不可靠。2007年新科目体系实行后，中国的统计口径与IMF的口径趋于一致，虽有差异，但这种差异并不太大，这使得数据间的国际比较具有了较高的可信度。本节利用《中国财政年鉴2008—2009》和IMF《政府财政统计年鉴2008》提供的统计数据，对世界主要国家的行政管理支出水平进行估计和比较。

首先需要说明，上述统计资料中，并无“行政管理支出”这一标签，其有关内容分列在不同科目中：在中国为“一般公共服务”、“外交”与“公共安全”；而IMF体系中为“一般公共服务”与“公共秩序和安全”。由于IMF体系的“一般公共服务”科目中已经包含了外交和对外援助支出，因此该科目大致对应于中国的“一般公共服务”和“外交”两个科目之和。而IMF的“公共秩序和安全”与中国的“公共安全”则基本一致。当然，这里的对应是粗略的，在细节上仍有出入，比如IMF将相关的研究和发展支出（R&D）分别记入“一般公共服务”与“公共秩序和安全”，而中国的科目体系将R&D支出记入“科学技术支出”。

其次，国际比较研究通常需要对比各国支出的相对规模，即行政管理支出占政府支出的比例和占GDp的比例。正如第7章第7.4节所指出的，中国的“财政支出”与“政府支出”是两个不同的统计口径，前者是小口径，后者是全口径，除了财政支出，还包括政府性基金预算支出，社会保险基金预算支出和预算外资金支出。为了使各国数据之间具备可比性，我们需要计算全口径的行政管理支出与政府支出。

利用IMF《政府财政统计年鉴2008》提供的统计数据，计算了一些主要国家的一般公共服务支出、公共秩序和安全支出及其合计数（即行政管理支出）占全部政府支出的比例。

世界各国的行政管理支出水平都比较高，大致在15%~20%之间，其中一般公共服务（包含外交）的比例大致在11%~14%之间。这也说明，公共部门机构膨胀、行政管理支出过度扩张这些现象是世界性的，而非中国一国独有。

11.4 对行政管理支出扩张的解释

11.4.1 社会需求的不断扩大

行政管理支出是政府部门向社会提供一般公共服务、维护公共秩序和安全的成本。随着社会经济发展和市场化程度提高，公众对政府的行政管理，特别是立法、司法、警察等公共服务的需求会不断上升，相应的行政管理支出也会不断扩张。这实际上就是瓦格纳法则的主要内容，详见第7章第7.3.1节的讨论。

11.4.2 机构和人员的膨胀

行政管理支出一方面是政府提供一般公共服务的支出，另一方面也是政府机构维持自身运转的支出。因此，机构膨胀、政府雇员数量不断增加、雇员工资支出的增长以及官员追求预算最大化的动机等因素都是导致行政管理支出快速扩张的政治经济学原因。首先分析机构和人员的膨胀。

从中国的情况来看，改革开放以来，政府机构趋于膨胀，政府机构从业人员数量不断增加。虽然国务院在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年先后进行了六次机构改革力图精简机构。虽然政府机构的个数总体上减少了，但以从业人员数量来衡量的政府机构规模确未能摆脱“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。

说明政府机构和社会团体工作人员的数量在整体上保持了增长的趋势，年均增长3.45%（由于统计数据的限制，我们无法获取政府机构从业人员的单独数据。）。虽然期间1993年、2002年人数曾有所下降，但很快又上升了，且超过了原来的水平。从比例来看，政府机构和社会团体从业人员数量占总人口的比例从1978年的0.5%上升到了2008年的1%，整整提高了一倍。这些数字的背后反映出来的是整个政府机构规模的膨胀。

专栏11.2

中国的政府机构改革：三十年回顾

改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。

（一）1982年改革

改革开放初期，一方面要恢复和发展国民经济，另一方面要解决许多“文革”遗留下来的历史问题，各级政府机构迅速膨胀，至1981年底，国务院机构数量达到100个，机构臃肿，人浮于事。在此背景下，1982年3月，国务院实施了改革开放以来的第一次政府机构改革。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

（二）1988年改革

1982年机构改革由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势，至1986年底国务院部门又猛增至76个。因此国务院决定再次进行于1988年启动第二次机构改革。这次改革着重于推进政府职能的转变，即由从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。按照“三定”（定职能、定机构、定编制）原则精简专业部门和减少人员编制。经过改革，国务院机构由72个精简到65个，人员编制比原来减少了9700多人。

（三）1993年改革

1989年之后，国务院工作部门再度膨胀至86个，各级地方政府机构增长更为显著，机关工作人员达到创纪录的970万人。1993年，国务院实施了第三次机构改革，这次改革是在确立市场经济体制的背景下进行的，其核心任务是推进经济体制改革，建立与市场经济体制相适应的行政管理体制。本次改革经过两次调整，国务院部门有增有减，总数从86个先下降到59个，再减少到40个。同时各级党政机关人员精简20%。

（四）1998年改革

1998年，国务院进行了第四次也是规模最大的一次机构改革，改革目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍。这次改革持续了四年半时间，国务院部门从40个减少为29个，各级党政机关共精简行政编制115万人。

（五）2003年改革

2005年的第五次政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的，其改革目标是进一步转变政府职能，提高行政效率，改革重点在于深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系。经过本次改革，国务院部门调整为28个。

（六）2008年改革

2008年的第六次改革也称作“大部制”改革，本次改革将“建设服务型政府”作为机构改革目标，突出三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。本次改革涉及调整变动的国务院机构共15个，改革后国务院部门调整为27个。

总体评价：（1）政府机构改革受到外部环境的制约，需要逐步推进，不能过急。（2）政府机构改革应以转变政府职能为核心，但也要重视培育社会力量。历次机构改革中，政府通过职能转变放弃了一些公共事务管理权。然而，能够承担政府这些原有职能的社会力量还不成熟，由此引起了社会的混乱与失序。最后，政府不得不重新收回相关公共事务的管理权力，结果是精简机构和职能转变陷入“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。（3）官本位思想是阻碍机构改革的深层次原因。事实上，官本位的理念是行政机构不断走向膨胀的最原始而持久的动力。

参考文献

1.谢洪波，高宝华.构建服务型政府——改革开放以来我国政府机构改革的回顾与思考.宏观经济管理，2008（8）：31－33，54.

2.精兵简政 转变职能——新中国成立以来的历次政府机构改革.新华网资料.

11.4.3 工资推进型扩张和两部门模型

政府机构工作人员数量膨胀是导致行政管理支出上升的一个因素，另一个相关原因则是政府雇员工资水平的提高。从中国的情况来看，改革开放以后，政府机关工作人员工资先后经过了九次调整、改革与加薪，其中2006年公务员工资制度改革正式确立了公务员工资的稳定增长机制。

政府雇员工资水平的不断增长不仅将导致行政管理支出绝对规模的增长，也可能导致其相对规模的扩张。考虑一种简单的情形，假定全部行政管理支出均用于支付政府雇员工资，而雇员数量不变。如果工资率增长和雇员的生产率增长保持同步，那么单位成本将保持不变，也就是工资支出与总产出的比例将保持不变，这意味着行政管理支出的相对规模是基本稳定的。另一个极端情形是政府雇员生产率维持不变，而工资率不断提高，那么结果必然是行政管理支出的相对规模不断提高。

美国经济学家鲍莫尔（Baumol，1967）提出了一个两部门模型，利用这一模型可以对上述问题进行正规分析（Baumol，William.Macroeconomics of Unbalanced Growth：The Anatomy of Urban Crisis.American Economic Review，1967，57（3）：415-426.）。假定经济中存在着两个部门，进步部门（progressive sector）和非进步部门（nonprogressive sector），两者的差异在于前者的劳动生产率不断提高而后者的生产率停滞不前。我们假定私人部门是经济中的进步部门，也就是私人部门的生产率是不断提高的，这可能来源于技术进步和规模经济等因素；假定公共部门是非进步部门，也就是其生产率是停滞不前的或落后于私人部门生产率的增长速度。

由于在竞争性市场上，工资率增长反映边际产出水平的提高，因此私人部门随着劳动生产率的提高，其工资率也相应提高，这样其单位成本就保持长期不变。然而，劳动市场要达到均衡要求不同部门的工资率保持一致，这就要求公共部门把工资率提高到和私人部门同样的水平，但由于公共部门的劳动生产率停滞或增长慢于私人部门，这就导致公共部门的单位成本不断提高。这样，即使公共部门的产出水平没有任何变化，其成本（公共支出）也会由于政府雇员的工资提高而扩张。

我们可以将上述分析形式化，用Y1表示公共部门的产出，L1表示公共部门雇佣的劳动力，假定其生产率水平保持不变（如果公共部门生产率是提高的，但慢于私人部门的生产率提高，那么结论不会有实质性改变。）。Y2表示私人部门的产出，假定其劳动生产率以指数r的速度增长，L2表示私人部门雇佣的劳动力。t为时间下标，a1和a2为常数。则公共部门和私人部门的生产函数为：

Y1t=a1L1t （11.1）

Y2t=a2（1+r）tL2t （11.2）

假设公共部门和私人部门的工资率相等，并与私人部门劳动生产率保持同步增长，用w表示工资率，w0为常数。则：

wt=w0（1+r）t （11.3）

可以得出公共部门的单位成本C1为：

C1t=wtL1t/Y1t=w0（1+r）t/a1 （11.4）

而私人部门的单位成本C2为：

C2t=wtL2t/Y2t=w0/a2 （11.5）

这说明私人部门的单位成本是一个常数，而公共部门的单位成本则以指数r的速度增长。这说明，由于公共部门雇员要求与私人部门雇员同样的工资水平将导致公共部门的工资支出不断增长。

利用鲍莫尔模型，我们还能得到一个重要而有趣的结论。（11.1）除以（11.2）式得到：

Y1t/Y2t=a1L1t/a2（1+r）tL2t （11.6）

如果我们假定两个部门的产出之比Y1t/Y2t恒等于一个不变的常数A，那么，

L1t/（1+r）tL2t=a2A/a1K （11.7）

令总劳动供给为L=L1t+L2t，则必然有：

L1t=（L-L1t）K（1+r）t （11.8）

L2t=L-L1t=L/［1+K（1+r）t］ （11.9）

这意味着如果两个部门的产出之比保持不变，那么公共部门的就业人员数量将不断增加，而私人部门的就业人员数量将不断减少。这一结论为公共部门从业人员的不断膨胀提供了一个经济学解释。

专栏11.3

公务员工资改革

改革开放以来，直到2006年，公务员工资先后进行了八次调整及改革。

第一次工资制度改革和调整始于1985年6月，从此建立了以职务工资为主的结构工资制。结构工资分为基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个部分。改革后的高低工资差别为10.2倍（不包括工龄工资和奖励工资）。

第二次工资调整于1989年，这次调整是将国家机关和事业单位工作人员的工资普调一级。这次改革后的高低工资差别仍为10.2倍（不包括工龄工资）。

第三次工资调整（包括工资制度改革）于1993年10月，这次工资改革实行了职级工资制。职级工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分组成。这次改革后的高低工资差别为6.1倍（不包括工龄工资）。

第四次工资调整于1997年7月，这次工资调整将基础工资标准由原每人每月90元提高到110元。调整后的高低工资差别仍为6.1倍（不包括工龄工资）。

第五次工资调整于1999年7月，这次调整将基础工资标准由每人每月110元提高到180元，级别工资标准由十级至一级每月55元至470元提高到85元至720元。通过这次调整，机关干部的高低工资差别为5.6倍（不包括工龄工资）。

第六次工资调整于2001年1月1日，这次调整将基础工资标准由每人每月180元提高到230元，级别工资标准由十五级至一级每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。调整后的国家公务员高低工资差别为5.7倍（不包括工龄工资）。

第七次工资调整于2001年10月，这次调整将职务工资由原来的50元至480元提高到100元至850元。调整后的国家公务员高低工资差别为6.4倍（不包括工龄工资）。

第八次工资调整于2003年7月，这次调整将职务工资由原来的100元至850元提高到130元至1150元。调整后的国家公务员高低工资差别为6.6倍（不包括工龄工资），这次工资调整后一直维持到2006年公务员工资改革。

2006年6月，国务院出台了《公务员工资制度改革方案》（国发〔2006〕22号），正式建立了国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，形成了公务员工资水平的决定机制和稳定增长机制。

——本文根据有关政策文件和新华网资料编写

11.4.4 官员的预算最大化动机

导致行政管理支出不断扩张的另一个政治经济学因素是官员追求预算最大化的动机。根据尼斯坎南的官僚模型（详见第6章第6.6节），政府官员具有追求预算最大化的内在动机，他们在确定预算规模时不以最优支出水平为目标，而以支出最大化为目标。这种内在动机的存在也导致了行政管理支出的过度膨胀。

11.5 控制和削减行政管理支出的设想

如何控制和削减过度膨胀的行政管理支出？这是一个难题，但并非不能实现。基于一些政府规模较小而行政效率较高的国家的实践经验（坦齐，舒克内希特.20世纪的公共支出.北京：商务印书馆，2005.），我们提出以下若干设想。

（一）以法律约束政府

不受约束的政府，其支出水平必然也是不受约束的。只有通过权力制衡，严格以宪法和法律约束政府行为，行政支出规模才会受到控制。

（二）改革预算过程

模糊不清的预算过程也会使政府官员产生浑水摸鱼的倾向，行政支出的规模自然也会膨胀。这就要求改革预算过程，使预算的制定和执行过程均处于透明状态，时刻受到公众和法律的监督。

（三）制定财政规则

虽然从某种意义上来说，税收和赤字融资是等价的。但是在实践中税制既定的模式下，允许赤字融资意味着政府支出可以通过发行债券实现不断扩张。因此，控制支出需要制定明确的财政规则来约束政府的行为。最常见的财政规则是平衡预算规则或在一个经济周期内平衡预算的规则。

（四）转变观念，调整和削减政府职能

真正形成“小政府大社会”的理念和“服务型政府”的理念，切实调整和削减政府职能，将可以由市场来完成的一些管理职能逐步移交给市场，同时积极培育社会组织来接手政府转移出来的各项职能。

（五）建设高效率的公务员队伍

鲍莫尔模型的关键问题不在于公务员工资水平的上涨，而是公共部门生产率的停滞不前。因此，建设一支精干的行政效率高的公务员队伍才是解决鲍莫尔病的关键。事实上，公务员工资的正常增长机制是必需的，一个透明化的稳定的工资增长机制可以为公务员提供明确而可预期的激励，进而提高公务员队伍的工作效率，并减少腐败现象。此外，严格的公务员选拔机制也是提高行政效率的重要保证。

（六）实行绩效预算和官员问责制度

通过实行绩效预算，特别是在事后对预算执行效果进行评价的体制，配合以官员问责制度，强化部门领导的责任，可以在较大程度上约束官员的预算最大化动机。

在上述某些方面，中国已经开始了改革步伐，而另一些方面的改革也正在酝酿中，改革的效果是值得期待的。

本章小结

1.行政管理支出是政府的基本公共支出，用以维持政府机构运转，提供一般公务服务，维护公共秩序和安全。

2.改革开放以来，中国的行政管理支出规模出现了快速扩张的趋势。国际比较表明，行政管理支出水平偏高是一个相当普遍的现象。

3.行政管理支出的扩张一方面反映了经济发展和社会对公共服务需求的变化，另一方面也受到政府机构和人员膨胀、公务员工资水平上升以及官员的预算最大化动机等政治经济因素的影响。

4.控制和削减行政管理支出的改革方案需要从多方面入手，包括通过法律和财政规则对政府行为加以约束，预算过程的透明化，实行绩效预算，转变观念和削减政府职能，以及建设一支高效精干的公务员队伍。

复习与思考

1.为什么说行政管理支出是政府的一项基本支出？

2.根据鲍莫尔模型，如果公共部门的劳动生产率以每年10%的速度增长，而私人部门的生产率则以21%的速度增长，那么公共部门的单位成本以何种速度增长？

3.为什么改革开放以来，中国的行政管理支出增长如此迅猛？

4.针对上述问题，可以采取哪些改革措施加以控制？

进一步阅读文献

1.坦齐，舒克内希特.20世纪的公共支出.北京：商务印书馆，2005.

2.谢洪波，高宝华.构建服务型政府——改革开放以来我国政府机构改革的回顾与思考.宏观经济管理，2008（8）：31－33，54.

3.党国英.我国30年政治体制改革回顾与展望.农村经济，2009（2）：3－7.