中国民营企业与政府的关系

　　市场经济通过公平竞争，以保证企业间竞争的获胜者；同时保护企业的创新和竞争，由此造就了可持续发展的企业。相反，不健全的制度环境使得企业通过各种非市场化的策略获取收益，增加了成本，也失去了创新的动力，没有了持续发展的保障，国家也会失去长期经济增长的基础。发展中国家由于市场不完善，地方政府对经济频频介入，使得公平有效的市场竞争更加难以进行。在制度建设始终没有突破性进展的条件下，传统社会中“关系依赖型”的社会特征又使得附属于“强政府”的“弱企业”总是期望通过各种变通手段来进行经济活动。由此，政府规制的背后又添加了一些非规则或者潜规则，从而导致在民营企业的利益相关者关系中，与政府的政治关联往往超越其他利益关联者而处于突出地位，甚至出现大量的民营企业一方面损害消费者和环境等重要的利益相关者，另一方面不惜代价地强化政治关联。徐良(2006)指责当代中国的许多企业不顾生态环境，社会责任感不强，不管员工问题及社区环境，与员工、社区、社会的关系恶化。与此同时，一些民营企业的杰出企业家们积极主动地参政议政，以期影响政治决策维护和扩大其经济利益。例如，1998年新希望集团董事长刘永好当选全国政协常委，2004年1月重庆力帆集团董事长尹明善当选重庆市政协副主席，2004年2月浙江传化集团董事长徐冠巨当选浙江省政协副主席，此外，还有更多的民营企业家当选各级人大代表和政协委员。民营企业家政治地位的提高，反映了党和国家对民营经济的肯定和重视，体现了社会各界对民营企业家贡献的肯定，也体现了民营企业家在中国制度变迁的背景下不断适应现有制度、谋求生存和发展空间的无奈之举。

一、民营企业与政府关系的机理

　　民营企业与政府建立关系的途径一般可以分为两种：一是民企企业家参政议政，即民企企业家当选各级人大代表、政协委员；二是民营企业家与政府官员建立私人关系。

　　Freeman(1984)将企业的利益相关者定义为那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体。Freeman&Evan(1990)认为，企业是所有利益相关方之间的一系列多边契约，每一种契约参与者都向公司提供了特殊资源。不同利益相关群体涉及或者参与公司事务有助于公司的发展，他们涉及公司事务的水平影响了公司的经济绩效和社会绩效(Batez&Bart，1996)。当环境日益复杂和不确定时，在利益相关者中间便产生了互相依赖的网络(赵德志等，2005)。利益相关者理论就是以关系网络为前提，将企业看成是开放的系统，依赖所处的环境生存和实现目标。资源依赖理论认为组织是一个开放的系统，无法孤立地运行，组织内无法产生所需要的所有资源。因此，组织的生存有赖于其建立和保持良好的关系以及获得资源的能力，与关键资源的提供者保持良好的关系是组织生存的关键(Blumentritt，2003)。企业内外部资源的整合强调外部资源所有者对公司治理的参与(徐少阳，2008)。决定企业成功的因素不仅取决于传统观念中的产品、市场等，还取决于企业与各利益相关者的关系(Husted，2000)。

　　企业与政府官员间的关系称为政治关系(政治关联)。政治关系是企业与各级政府官员(包括地方政府、中央政府以及各种监管机构如税务局、证监会等政府官员)之间的非正式联系。政治关系能够为企业提供关键的管制资源。首先，新型经济体中的政府通过设计产业发展规划以及制定监管政策来达到指引经济行为的目的。政治关系可以为企业提供政策支持以及产业信息。其次，中国政府依然控制着相当大的一部分稀有资源，如土地、银行贷款、免税权利，以及政府补贴。而拥有良好的政府关系的企业就找到了通往这些稀有资源的捷径。最后，政府关系可以提高企业的政治合法地位。一旦获得政治合法地位，企业就可以得到政府的特殊支持。虽然商业关系对企业绩效的影响显著，但政府关系对企业绩效的影响也很显著，特别对于处于转型期的中国，在正式制度、法律法规执行无效率的制度背景下，政治关系显著影响企业绩效。

　　企业至少在以下几方面依赖于政府。一是商业机会，政府在基础设施方面的建设、政府采购等可以为民营企业创造商业机会。二是关键资源的获得，比如土地。土地是企业经营所需的关键资源，土地的价格影响企业经营成本的高低，获得廉价土地的企业更具有竞争优势。民营企业家为了获得低成本优势，往往采取主动的政治战略和政府建立关系，就算不能够以低价买到土地，也能够以较优惠的方式来支付土地价格。三是政府规制，从执照、许可证的颁发，到工商、税务、技术监督、劳工标准、环境保护等，政府的规制对企业发展具有重要的影响。四是政府政策的优惠。一些地方政府有选择性地支持一些重点产业和重点企业，那些被选定为重点的企业可以享受特殊优惠。

二、民营企业与政府关系的效率

　　总体来说，大多数研究表明在新兴经济体背景下，社会关系(包含政府关系)正向影响企业的市场绩效(Gu，Hung，and Tse，2008；Li and Zhang，2007)和财务绩效(Khwaja and Mian，2005；Li，Poppo，and Zhou，2008)。罗亚东的研究表明，企业与政府官员的关系与销售增长显著相关，而且与政府官员的关系同利润增长正相关。与其他企业的关系(横向关系)相比，与政府官员的关系(纵向关系)同企业的表现有更强的关联(Luo，2000)。也就是说，企业能够从发展与政府官员的关系中得到更多的好处。当然，企业业绩与政府关系也可能存在逆向的关系，即企业业绩好了以后，更容易与政府搞好关系。因为优秀企业就是当地政府的“脸”，是当地政府最好的“面子工程”，因而政府也更愿意扶持优秀企业。具体来说，政治关联为民营企业带来的优势和劣势包含以下几方面。

(一)政治关联为民营企业带来融资便利

　　民营企业家的政治身份有助于民营企业获得金融业准入资格，因为企业家的政治身份起到了向行政审批机关和社会传递企业质量信号的作用。一方面，在行政审批过程中，政府按照一定的资格标准对申请者进行资格审查。但由于信息不对称，行政审批机关不能够准确掌握民营企业的情况，在这种情况下，民营企业家的政治身份将起到传递企业质量信号的作用。对于那些企业规模和社会影响力比较大的企业，企业家获得诸如人大代表或政协委员等政治身份的可能性比较大。因此，行政审批机关可以以民营企业家是否具有政治身份来判断民营企业实力，从而使民营企业家的政治身份起到了传递企业质量信号的作用。另一方面，资格审查的标准往往是模糊和不完全的，不可能事前对申请者的各项要求都做出非常具体、明确的规定。这导致相关公职人员具有一定的自由处置权。在民营企业的资格审批过程中，如果公职人员批准民营企业获得相应的资格，可能被指责收取民营企业的贿赂。由于合同的不完全性和信息不对称，国家公职人员很难说清为什么同意一家民营企业进入，而拒绝向另一家民营企业发放经营许可证。在这种情况下，民营企业家的政治身份将有助于消除行政审批人员的顾虑。这是因为，民营企业家获得诸如人大代表和政协委员的政治身份，一方面表明企业具有相当大的经济实力；另一方面说明相对应的民营企业为社会发展做出了贡献，得到了社会和政府的认可。行政审批人员向这些民营企业发放行业准入资格，面临寻租质疑的风险将降低。这是因为，民营企业家的政治身份可以向社会传递如下信息：民营企业之所以获得相应的许可资格，完全是因为企业达到相关要求，而并不是行政人员收受贿赂的结果。

(二)政治关联使民营企业能够进入高壁垒行业

　　在中国经济的转型过程中，由于政府的干预和市场的不完备，不同所有制的企业在市场中进行着不公平的竞争(文玫，2002)。汽车、交通运输、能源、金融等政府管制行业仍主要掌握在国有企业手中。对于企业进入某些政府管制行业，国有大中型企业仍然因其较大的经济规模、长期的经营和国家信用的支持而获得明显的优势，而这种制度和政策上的进入障碍明显阻碍了民营企业的进入。近年来，垄断性行业的暴利已成为备受关注的话题，这些行业也往往是多数企业想千方百计进入的行业。正因为这样，尽管面对很高的管制性壁垒，民营企业还是想方设法地通过各种策略进入这些政府管制行业，以期在垄断行业的超额利润中分得一杯羹。而在进入管制性行业的过程中，政府自然而然地成为问题的核心，民营企业因此把政治关系放在最为重要的位置，同时也在建立政治关系上投入更多的资源，这将有助于企业进入政府管制性行业。

(三)政治关联可以获得税收优惠

　　尽管各项税收优惠政策是以政府的政策文件形式颁布的，但除了像经济特区、经济开发区等享受优惠税率不需要政府官员个案审批之外，企业要获得税收优惠，大部分仍需要政府官员的个案审批。例如，自治区或西部地区的企业减征或免交所得税要经过省级财政厅的批准；不在国家级高新技术开发区落户的高新技术企业的税收优惠要经过国家科技部或者地方科技管理部门(科技厅或科委)的“双高”认证；非国家级农业龙头企业要享受《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》中的所得税优惠，要经过全国农业产业化联席会议审查确定；地方政府的“先征后返”优惠更是由地方政府官员直接进行审批。而且，这些审批尽管也通过一些硬性指标提供操作标准，但很多是直接通过软性条件操作或者可用软性条件替代，而这些软性条件的认定却具有很大的随意性。因此，政府官员在决定企业享受税收优惠政策上具有很大的支配权力和决策空间。

　　这些在决定企业是否享受税收优惠以及享受多少税收优惠政策方面的弹性决策空间，在一定程度上就形成了政府官员的权力“寻租”空间。而企业高管如果在政府部门任过职，凭借以前在政府任职期间积累的人脉关系和社会资源，使得他们与政府部门的“沟通”更为有效，更有可能获得相关政府部门的税收优惠政策的认定和审批。因此，相比于高管没有政府背景的公司，高管具有政府背景的公司更有可能获得税收优惠。

(四)政治关联提高民企公司价值

　　在我国1978年开始的计划经济转变为市场经济的市场化进程中，地方政府获得了更多的发展经济自主权。与中央政府还控制部分大型国有企业不同，民营企业的发展由于受到歧视而受到限制，绝大多数规模都不大，在一些关键行业上也受到进入限制，所以除了少数民营企业在进入一些特定行业时需要中央政府审批之外，民营企业的绝大多数经营活动都是由地方政府管理。因此，地方政府对民营企业经营活动的影响要大于中央政府。侵害民营企业产权行为的主要是地方政府，通过高管政府背景获取用地审批、税收优惠等好处的也主要与地方政府有关。由此，对于民营企业而言，具有地方政府背景的高管要比具有中央政府背景的高管更能发挥政治资源优势，更能提高公司价值。

　　然而，必须指出的是，企业的政府关系并不一定总是为企业带来绩效上的提高，相反，这种政府关系在一定条件下会成为企业的一种负担(Flora F.Gu，Kineta Hung，2008)。比如，在技术快速变化、政府支持力度很高、法制执行效率很高的背景下，政府关系降低企业绩效(Shibin Sheng，Kevin Zheng Zhou，and Julie Juan Li，2011)。换句话说，政治关联是需要政治成本、“寻租”成本的。

(五)民企政治关联与雇员规模

　　计划经济年代，中国就业体制的基本特征是国有企业的雇员数量和薪酬水平受到政府严格控制，企业没有用工自主权。改革开放后，国有企业逐步成为独立经营的经济实体，企业用工实行劳动合同制，拥有了用工自主权。但是，中国就业形势一直比较严峻，促进就业始终是各级政府面临的重要任务。因此，政府仍有动机干预国有企业经营，使其承担扩大就业、维护稳定的政治目标。随着民营经济的迅速发展，民营企业已成为吸纳城乡劳动力就业的主要渠道。民营企业用工机制灵活，具有自主决定雇员数量、自主制定薪酬方案的权力。但是政府官员同样有促使民营企业雇佣更多劳动力的动机。特别是在面临严重的就业压力时，就业问题可能被提升到更高的社会和政治层面，民营企业同样可能受到这种政治干预而被要求承担扩大就业的社会功能。

　　企业所有权的私有化使政府官员的干预成本较高，但是，如果民营企业领导人具有政治身份或与政府官员关系密切，那么政府对其进行干预的成本就相对较低。中国的人大代表或政协委员、政府官员等都享有较高的社会声誉，其所在企业被媒体、政府及社会各界关注的程度较高，其用工行为对其他企业也具有示范作用。为了缓解就业压力，除国有企业外，政府更倾向于要求具有政治关联的民营企业雇佣更多的员工。而且，中国是一个官本位的等级制度社会，官员行政等级的高低代表了其政治影响力的强弱、政治责任的大小和被关注程度的高低。民营企业领导人的行政级别越高，其社会影响力及被关注的程度也越高，企业用工的示范作用越强，政府要求其承担的社会责任也越大。

　　民营企业领导人获得政治身份，需要企业做出相当大的成就和社会贡献，需要个人投入很多精力甚至物资资源来建立社会关系网络，其政治身份的取得是有成本和代价的。这些政治资源的取得非常艰难，但失去却很容易，而且这些资源的再生比较困难，丧失这些资源的潜在损失是巨大的。所以，民营企业一旦获得政治关联，会有很强的内在经济利益驱动来维护其政治地位。因此，政治关联企业也就接受政府的就业干预，雇佣更多的员工，这样既树立了良好的社会形象，也维护了其政治地位和政治声誉，保证了企业的政治利益。根据以上分析，政治关联的民营企业与非关联企业相比，雇佣了更多的员工，并且政治关联程度越强，雇员规模也越大。

(六)民企政治关联与雇佣成本

　　与国有企业相比，中国民营企业的劳动关系一直饱受诟责。许多民营企业为了降低劳动成本，尽量减少雇员人数，劳动者被迫加班加点去完成繁重的工作量，劳动强度大但劳动报酬偏低，欠薪现象还时有发生。民营企业的劳动安全和劳动保护条件也比较恶劣，极易发生工伤事故和职业疾病，社会保险、福利待遇等方面与国有企业相差甚远，职业技能培训更是近乎空白。为了规范劳动关系，保护劳动者的合法利益，中国相继颁布了劳动法、劳动合同法和劳动仲裁法等法律法规，近年来中国政府也加大了查处劳动违法案件的力度。但是，在实际执行中，由于劳动者在工作及薪酬谈判中处于弱势地位，法律执行效果往往欠佳，导致民营企业的雇员很难充分享受劳动者的合法权益。

　　人大代表等政治人物在中国拥有较高的社会声誉和知名度，其行政级别越高，所在企业越容易被媒体、政府和劳动部门关注。构建和谐的劳动关系对政治关联企业尤为重要，一旦企业发生严重的劳资纠纷、劳动安全事故或劳动违法行为被曝光，将对民营企业领导人的政治声誉造成严重损害，并有可能危及其政治地位。因此，政治关联企业有动机遵守劳动法律，增加劳动保护和劳动安全投资，提高劳动者报酬，积极为员工购买各项社会保险，给予员工各项福利待遇，严格按照法定劳动时间安排工作，并足额支付加班费用。显然，这些措施将支付更多的劳动力成本，但为了维护自己的政治声誉和政治地位，政治关联企业只能如此。当然也可能是民营企业领导人通过参政议政，激发了他们承担社会责任的使命感，认识到就业及和谐劳动关系对政府和社会稳定的重要性，并且自觉遵守劳动法规，给予劳动者合理的薪酬待遇。据此，政治关联企业的雇员薪酬成本显著高于非关联企业，并且企业的政治关联程度越强，雇员薪酬成本也越高。