金融特区的监管服务

(一)金融特区的监管服务

在2006年《上海国际金融中心建设的“十一五”规划》中，上海市政府明确了在推进上海国际金融中心建设的同时，必须要完善金融监管制度和体系。当世人都在关注聚集在上海的金融机构数量、金融机构资产总额以及金融市场交易量等硬指标之时，完善上海的金融监管制度等软指标也应与时俱进。为实现在2020年左右将上海建设成为国际金融中心的宏伟目标，上海金融监管制度的改革应有步骤、有计划地进行，充分考虑和评估监管制度的效率性、竞争性、特色性和有效性。具体而言，在制度的效率性改革方面，上海应积极探索综合监管模式和原则性监管方式；在制度的竞争性改革方面，上海应融合国际金融监管趋势，逐步放松不必要的金融管制，目前在金融理财产品方面上海由于过于“谨慎”，远远落后于其他省市。加强上海在信息流通和披露方面的要求，积极参与中央的金融监管决策；在制度的特色性改革方面，上海应完善人民币国际业务和有关外汇业务的规范，并以此为契机，率先制定金融创新产品的监管规则；在制度的有效性改革方面，上海应分析监管制度的成本和收益对比，分析监管制度与金融风险、金融创新之间的相互影响，完善风险预警机制，评估有关监管制度改革的成效并及时向相关政策制定机构提出合理化建议。

2009年4月，国务院出台了《关于推动上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，要求各级政府和金融管理部门转变职能，加强服务和监管协调，改进金融监管方式，为上海建设国际金融中心营造具有国际竞争力的发展环境。同年9月，伦敦金融城发布了第六期国际金融中心指数(GFCI)，上海的金融中心竞争力排名比第五期时上升25位，进入前10，成绩斐然。这其中主要的原因在于中国实体经济发展较快，而并不是因为中国的金融监管制度具有很强的国际吸引力。事实上，上海的金融监管制度中还存在大量不符合国际惯例和市场发展要求的做法，金融监管制度环境总体是处于比较落后的状态，而且随着金融自由化和现代信息技术的突飞猛进，其他国际金融中心正快步进行着金融监管制度改革，朝着节约交易成本和提高资本流动性的方向发展，如果中国的相关金融监管制度不进行及时调整，一旦中国实体经济发展速度下降，上海的国际金融中心吸引力必将下降。

金融监管制度属于GFCI指标中最为世人所关注的一个内容。为更好地进行金融监管改革，提升上海的国际竞争力，建议从制度的效率性、竞争性、特色性和有效性等属性出发，改革目前中国的金融监管制度，以达到降低交易成本、提高资本流动性、提升金融市场特色和金融安全的目标。

这也符合金融市场的需求，因为金融机构欢迎维护市场稳定秩序、有利于增强公众对金融机构信心的监管制度，而对导致金融机构成本上升的监管措施持抵触态度。

1. 金融监管制度的效率性改革

金融监管制度的效率性改革的主要目的是提高监管效率，方便金融机构从事有关金融业务。金融监管效率低下容易增加金融机构的合规成本，使得金融机构，特别是跨国金融机构为降低成本而逃离本国监管。以美国为例，由于金融监管部门众多且监管手段各异，美国金融机构的守法成本很高。这很大程度上影响了美国的国际竞争力。有关数据显示，美国的各种金融管理部门多达115个，其监管成本是采取了统一监管模式的英国的18倍之多。效率和成本的比较优势使得近年来包括英国在内的不少欧洲金融市场赶超美国市场。根据GFCI报告，伦敦在金融中心竞争力的排名上已经连续多年超越纽约，成为世界排名第一的金融中心。金融管理部门之间监管权限的重合与争夺不仅给金融机构造成过多的负担，而且也导致监管效率下降，拖延金融改革与创新的进程。从次贷危机后美国金融监管体制改革的最新动态来看，美国也试图对其金融监管体制进行改革，整合分散的金融管理部门，降低监管成本，提高监管效率。

中国“一行三会”式的监管框架经过多年实践，显现出与美国监管体制极为相似的现象，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺。为提高监管效率，上海建设金融中心应更多地借鉴英国式的统一监管模式。在改革进程上，采取逐步整合的做法，适度实行功能型监管，在条件成熟的时候，统一监管机构，实行综合监管模式。为支持上海国际金融中心建设，有关权力部门可以尝试让“三会”在上海设立地区总部与人民银行上海总部联合办公，同时将部分监管权力下放上海总部，制度化“一行三会”的联席会议，使得上海总部不仅能够做到信息互享和监管措施互通，而且“有权”办事，在一定程度上影响中央决策。这可以使得分散的金融监管权在上海得到一定程度的集中，为中国的金融监管体制的大一统改革积累经验。

除了采用综合监管模式外，对金融机构的日常监管采用原则性监管方式也是一种日益流行的、可以提高效率的监管方式。相对于非常具体的菜单式监管，基于原则的监管模式能够让金融机构根据自身判断采取既满足监管要求又符合企业经营目标的行为，形成更富有效率的自律监管。对跨国金融机构来说，其在母国接受复杂而众多的条文约束以及不停的诉讼纠纷，还不如把业务主体转移到采取更为灵活原则性监管的国家。事实上，原则性监管方式使得英国伦敦、澳大利亚悉尼、中国香港等金融中心对国际金融机构的吸引力大增。

中国金融监管机构倾向于对被监管机关实施菜单式的监管。菜单式的监管表现为被监管金融机构的所有业务经营，事无大小，均需要获得监管机关的批准或认同，或者是监管机关仅根据菜单进行金融监管，而忽略了菜单之外的内容。原则性监管要求监管机关区分必须执行的监管标准以及可以选择执行的监管指导，其优点是监管机构可以灵活运用监管原则进行金融监管，而不限于菜单式监管在范围和程序上的束缚。考虑到中国金融行业的自我监管能力不强以及对菜单式监管的历史依赖，上海地区的金融管理机构可以采取渐进的方式逐步增加原则性监管的比重，先对公司治理和风险管理较好的金融机构进行原则性监管尝试。需要补充说明的是，原则性监管不表示菜单式监管不再使用；对有些内容(如对金融机构的资本充足率水平)和有些机构(如风险较大和业务复杂的金融机构)就不宜采用原则性监管，而应采用菜单式监管或者增加对其资本准备要求。

2. 金融监管制度的竞争性改革

金融监管制度的竞争性改革指通过改变金融监管制度来促进和提高本国金融市场和金融机构的竞争力。20世纪八九十年代英国进行金融“大爆炸”改革的目的之一就在于提高本国金融市场和金融机构的国际竞争力，这使得英国伦敦的全球竞争力迅速上升。日本等国的金融改革则是在危机推动下金融立法机关为适应全球化竞争的产物，虽然被动，但达到了提升东京金融中心地位的效果。

为达到提升金融中心竞争性的目标，各国金融管理机构都采取了合理放松金融管制，同时积极完善本国金融体系基础设施的做法。

放松金融管制可以迅速提升金融中心的国际竞争力，这与伦敦金融城国际金融中心指数(GFCI)报告中的结论一致，该报告在经过调查后指出最影响金融中心全球竞争力的因素就是过多的监管束缚。各国放松监管束缚的主要内容有两个方面：一是放松金融机构的准入制度，吸引境内外各类金融机构入驻本国，扩大金融市场的参与者范围，聚集金融资源；二是放宽金融市场的准入制度，允许各类投资者进入有关金融市场进行交易，在活跃金融市场的同时，形成规模效应，并通过市场的活跃再吸引更多的金融机构和其他市场参与者，形成良性循环。

放松管制的另一个作用是可以促进金融创新，而金融创新程度高也是金融中心活力的一个重要显现。但是需要特别明确的是：放松金融管制只是放松对金融业务非市场化准入的管制，而不是放松对金融风险的管制，也不是鼓励恶性竞争等无序行为。目前中国金融监管当局还未能对金融市场、金融机构实施市场导向的审慎监管措施，需要依赖一定程度的管制来达到监管目的。因此在放松管制的节奏和程度上，上海可以借鉴韩国为将首尔建设为东北亚国际金融中心的做法，设立独立的“放松管制工作组”，从公司营运、企业融资、投资者保护和违规惩罚等方面对现行金融监管制度进行梳理和评估，有步骤和有目标地进行管制放松。

在金融基础设施建设上，除了传统的通信、交通、生活便利等内容外，涉及金融监管方面的内容是如何加强对信息披露的规范和监管，降低金融市场上的公开信息(包括监管信息)获取成本，促进金融交易。从国际经验来看，大多数金融中心与本国的金融管理机构所在地重合，如伦敦、东京、法兰克福和巴黎等。这是因为靠近金融管理机构对金融企业来说，可以方便地获取非标准化的信息以及便利地进行业务公关，有利于金融机构提高效率。当然，也有例外。例如，纽约、米兰和悉尼等金融中心与这些国家的金融管理机构就不在同一个城市。上海金融特区的设立在一定程度上缓和了金融管理机构和总行不在上海的矛盾。

上海是中国传统的金融交易中心城市，而不是金融管理机构所在城市，因而也无法为金融机构提供非标准化信息。2000年的一次调查报告也证实了金融机构选择落户上海的原因主要是上海良好的城市基础设施和经商环境，而不是其政策信息优势。为强化优势、改进弱势，上海一方面可以通过成立金融管理机构上海总部等方式，缓解其非标准信息供给较弱的现状，同时强调金融监管政策和市场规则的透明化，例如，开设专门政府金融监管政策的网站和接待单位，方便公众查询和答疑，弱化其政策制定中心的信息劣势；另一方面，上海应继续加强其在交易中心方面的地位，例如，增加其在交易结算方面的优势，吸引更多国内外金融机构落户上海。

3. 金融监管制度的特色性改革

国际金融中心是相对于国内金融中心而言的，它与国内金融中心的主要区别在于国际金融中心允许其他国家的居民参与市场交易，不受金融中心所在国的金融管理当局过多控制和干预，能够促进资金在国际间自由流动。当前世界最主要的金融中心无不都是境内外资金可以自由流动的市场，上海要在2020年成为国际金融中心所需要首先解决的问题将是人民币的可兑换性问题。这落实在金融监管制度内容上，上海就必须制定出一套符合国际惯例的外汇管理制度，吸引外资通过上海平台进出中国市场。这是上海金融监管制度特色性改革的首要任务，也是上海保持其国际金融中心竞争力的重要源泉。随着中国经济实力的不断提升，人民币业务必将成为全球金融中心的重要业务；上海将不仅成为人民币新产品的研发中心和清算交易中心，而且也要成为人民币的离岸市场交易中心。这不与香港成为人民币的离岸中心相冲突。纽约和伦敦等成为人民币在北美和欧洲的交易中心。为此，上海应不断加强与香港、纽约和伦敦这三大金融中心在人民币业务方面的监管合作。

在上海金融监管制度不断国际化的进程中，为显示自身的独特优势，上海还应进行其他具有中国特色的金融改革。建设国际金融中心，上海并没有现成的经验，而且在非政策中心地和非国内主要商业银行注册地建设国际金融中心本身就是一件十分具有挑战性的任务。上海应着力发掘自身的市场和制度优势，形成投融资特色，吸引国内外资本的流入。不少处于第二或第三梯队的国际金融中心就是或者借助于区域经济和贸易的发展，或者借助于自身市场的特殊性优势而发展成为国际性或者区域性金融中心。例如，卢森堡在上市债券数量、市场筹资规模等方面居全球第一；马德里在债券市场交易量上位居全球第一；首尔在指数类衍生品交易量方面居世界前列。这些情况说明，上海要成为国际金融中心，在金融监管改革方面，除要学习和借鉴伦敦、纽约等第一梯队金融中心的监管制度外，还有必要向其他特色金融中心取经。特别是在信息和通信技术越来越发达的今天，不少金融机构都可以借助先进的技术而不用在地理位置上接近交易中心，这更加大了上海发展国际金融中心的挑战性。但如果上海牢牢掌握住了自身的特色金融市场和监管制度，发展具有区域优势的国际贸易和国际航运金融产品和市场，发展特色资产证券化产品和碳金融等“人无我有、人有我专”的特色金融产品，并在2020年前在某几个领域形成一定国际范围内的比较优势，那么上海的国际金融中心地位不仅可以得到确立，而且还将得以巩固。在这一方面，韩国首尔做得比较有特色，为避免追求金融中心建设的“大而全”，缺乏自身特色，韩国一开始就将首尔的金融中心地位定位为东北亚的资产管理中心，并以此为目标大力发展有利于吸引资产管理业务的金融监管制度，以及其他相关特色金融业务，取得了良好效果。

事实证明，世界各国金融监管制度的变革都经历了从最初的货币信用控制到金融市场监管，再到金融机构监管，最后到目前金融产品监管的发展阶段。上海建设国际金融中心也不例外，其金融监管制度的特色性改革也应遵循这种趋势，将重点放在对特色金融产品的规范上。这也是次贷危机后各国金融监管制度变革的方向。

4. 金融监管制度的有效性改革

金融监管的有效性主要体现在金融监管手段是否完成了金融监管的目标，或者说实现金融监管目标的成本与收益比较。美国的次贷危机所产生的巨大外部性说明即便是金融发达国家，其对金融监管有效性的实践也有待改进和加强，而作为一国，甚至是国际经济和金融市场晴雨表的国际金融中心，则应该能够对潜在的金融监管失效情况发出预警信号。

首先，中国各金融管理部门的监管目标大多为投资者利益保护、金融机构运行稳定和金融市场秩序维护等内容。金融监管目标之间会发生冲突并造成金融监管措施之间的顾此失彼，而当建设国际金融中心成为一个新的监管目标之时，就更容易与其他金融监管目标之间产生摩擦。其次，由于市场的国际化，国际金融中心会比封闭的市场更容易受到外部危机和风险的影响。再次，从金融发达国家的金融监管制度演变历史来看，随着一国金融和经济环境的变化，金融监管制度也需要相机而变，不同时期的金融市场变化不同，监管重点因而也会各异。次贷危机的教训是在各类微观金融监管制度中应加入宏观审慎监管的内容，以确保金融体系的整体安全性。最后，金融监管制度本身是否达到了效率性、竞争性以及特色性等的改革目标，是否具有安全隐患等，需要有一个定期的回顾和分析。基于以上理由，对金融监管制度进行经常性的有效性评价具有重大意义。

上海为提升作为国际金融中心的竞争力，需要对有关的金融监管制度和金融环境进行有效性评估和改革。前期可以参照美国模式从成本与收益角度评估金融监管制度改革的效果，并及时从被监管的金融行业中获取业界对监管制度的真实评价。对金融监管制度进行有效性评估不仅有利于及时发现制度漏洞，还可以弥补中国一直缺乏对监管制度进行得失评估的制度缺陷。后期通过对金融监管制度的评估，上海应尽快地建立对危机或市场失效情况等的预警系统，在金融危机中及时调整各类金融政策和监管措施，为金融中心的长盛不衰打下扎实的制度基础。

就目前中国金融改革的主要权力都集中在北京的现实情况下，在上海进行金融监管制度改革看似不可能，但是上海必须要抓住建设金融中心这一契机，利用本土市场优势，改善自身金融环境，在监管制度改革方面做“先吃螃蟹”的城市，既有利于自身发展，也可以为今后中国金融体制的变革积累宝贵经验。