公共企业民营化

第三节　公共企业民营化

20世纪80年代以来，公共企业民营化的浪潮席卷全球。首先在西方发达国家，此后许多发展中国家相继仿效。从国际经验看，公共企业民营化的动因十分复杂，除了一些政治上的原因外，一个最主要的原因就是公共企业效率长期低下、亏损有增无减，给政府财政支出带来了沉重负担，这也是造成20世纪70年代西方国家预算赤字和通货膨胀的一个重要原因。另一方面，随着科学技术的蓬勃发展，使得一些自然垄断性部门逐渐适合于竞争性经营，一些原本事关国民经济和社会发展全局的关键性领域或国民经济的命脉部门，其重要性相对下降。因此，通过民营化改革，引入竞争机制和市场力量，以提高公共企业的运营效率，减轻政府的财政压力，就成为很多国家的当然选择。

一、民营化的含义

民营化的英文“Privatization”从字面上来讲就是私有化的意思，即改变公共企业的产权性质，变国有为私有，这一过程一般通过出售公共企业股权的办法来实现。但事实上这样来理解Privatization过于狭隘，除了出售公共企业股权从而变为私有产权这一方法外，还有其他方法（如承包经营、委托经营、合作经营等）可以变政府管理为民间管理，减少政府的干预程度，同样可以达到改善公共企业效益、减轻政府负担的目的。而这也正是把Privatization翻译为民营化而不是私有化的原因。而且，民营化的真正含义在于政府通过各种手段减少对公共企业的控制和补贴，使其面向市场，同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的提供，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益。因此，是否采取私有化或者民营的形式并不是最重要的，能否解除管制、打破垄断、引入竞争才是民营化的重点。需要说明的是，民营化并不意味着政府责任和政府权威的丧失；相反，民营化是政府从提供具体的公共产品的任务中脱身，转向对公共产品宏观政策的制定、对公共产品提供机制的完善、对提供者监督标准的制定、对公共利益的维护等方面上来，民营化是政府责任承担方式的转变，是政府能力的加强和提升。

二、民营化的现实需求

（一）民营化可以提高公共企业的效率，减轻政府财政负担

通过各种手段将公共企业民营化以后，一方面，公共企业被放松管制，与此同时也失去政府的保护，政府允许私营企业涉足公共产品的提供，或者将原先规模巨大的公共企业进行拆分，使公共企业面临前所未有的竞争压力，这些都迫使公共企业改善经营状况、提高效率。另一方面，政府也甩掉了沉重的包袱，不必再对公共企业进行长期补贴，政府财政赤字减少，财政收支会趋于平衡。

（二）公共企业民营化能够吸引私人资本参与

私人资本开始之所以不愿介入公共企业，就是因为：建立具有规模经济效益的公共企业需要大量的沉淀资本，私人无力负担；生产公共产品、提供公共服务无利可图。而民营化从形式上来说，并不仅仅意味着出售公共企业，而是指对外承包经营、委托经营或者共同经营，这就意味着私人不用投入巨额资金购买整个公共企业的所有权，只是承包经营已经存在了的公共企业，不需要再投入巨额沉淀资本，进入门槛大大降低。另外，考虑到公共企业在生产公共产品、促进公共利益方面的社会责任，政府可以在税收上给予优惠。在这种情况下，只要管理完善，重视市场需求，盈利就可以保证，因而对私人资本能够形成吸引力。

（三）公共企业的特征和责任并不会随民营化而发生本质上的改变

有些民营化措施，如将规模巨大的公共企业进行拆分以便造成有效竞争，并不会导致生产成本的过分增加和资源配置的浪费，因为只要企业达到一定规模，就能保证生产成本较小，产生规模效应，并不需要无限制地扩大企业规模。只要拆分合理，就不会影响规模经济效益。政府在公共企业民营化以后，一方面可以给予税收优惠，另一方面可以制定行业性的经营规则及惩罚措施并严格执行，从而能有效避免民间经营者背离宗旨、放弃责任、追求暴利的行为。

（四）经济开放所带来的外在压力也迫使各国政府对公共企业进行民营化

近年来世贸组织要求各成员进一步降低关税，逐步开放其市场，解除市场壁垒，在这种情况下，不仅是私人企业面临来自国外企业的冲击，连公共企业都受到巨大影响。而世贸组织又明确规定各成员方政府必须减少对企业的财政补贴。面临如此严峻的现实，各成员方政府只好在其市场全面开放之前，主动通过各种民营化手段放松政府控制，引入有效竞争，促使公共企业不断提高竞争力，以便能够应对来自国外企业的更加激烈的竞争。

（五）产业结构升级客观上要求部分公共企业民营化

政府建立公共企业的目的之一是把公共企业作为协调国民经济运行的工具，为经济发展提供基础设施、原料和能源供应来源，如钢铁、冶金、采矿等公共企业。而随着一国经济的发展和产业结构的升级，高技术性产业会不断增加，在国民经济中逐渐占据重要地位，传统的钢铁、冶金、采矿产业则成为“夕阳产业”，重要性不断下降，对国民经济的影响力逐渐减弱。此时再把这些传统的公共企业作为宏观调控工具已经效果不大。况且这些企业普遍经营不善、效率低下，早已成为政府的包袱，推行民营化成为较为合理的选择。

三、民营化的途径

一般来说，西方国家公共企业民营化改革主要采取以下一些基本途径：

（一）放松管制

放松管制是指政府对公共企业分布领域控制强度的弱化。一方面表现为政府对公共企业经营过程干预程度的减少，将本应属于企业的部分权力归还给企业，实现企业的相对自主；另一方面体现为行业垄断的打破，即允许私人机构介入原来只由公共企业垄断的领域，通过竞争给公共企业创造压力，为其效率的改进提供一个外部环境。一般来说，放松管制比较容易操作，政府只要取消以前存在的禁止私人部门参加与国有垄断组织竞争的法令，或者制定新的竞争法令来改变竞争环境就可以了。

（二）承包和租赁

承包和租赁的民营化含义主要表现在两个方面：一是公共企业某些环节经营权利的民营化，使企业在合同的约束下享有经营的自主权利；二是在承包、租赁的组织过程中引入竞争机制，为中标后企业经营效率的改善奠定了基础。这种方式的一个共同特点是着眼于经营方式和经营绩效的转变，但并不改变国家对公共企业的所有权与合同规定的政策监督权。

（三）出售

出售是西方国家公共企业民营化的主要途径。根据出售国有资产的比重，可将出售分为部分产权转让和完全产权转让两种形式。部分产权转让就是出售公共企业部分国有股份，在公共企业中引入民间资本形成国家私人合资的股份制企业。国有股份比例的下降使国家对企业的干预力量逐步减弱，政府只是作为普通的股东之一行使权力，企业也逐步转换成为市场经济条件下一般意义的微观经济主体。对于西方发达国家的多数公共企业而言，国有股份的彻底出售是其改革的终点。

西方国家公共企业的民营化改革，从整体上来看应该说是成功的。但也出现了一些问题。一方面，在民营化过程中，由于政府对国有资产估算不准，导致国有资产流失或贱卖，政府因此受到民众的指责。另一方面，垄断并未完全打破，很多情况下只不过是由政府垄断变成了私人垄断，而私人垄断的危害性甚至比政府垄断更大。一些民营化公司把经济利益放在首要位置，往往采取解雇工人、削减服务项目、降低服务质量、提高价格等手段来提高效率，而把为公民提供公共服务的目标放在次要位置，因此导致了民众的极大不满。^[2]

四、民营化过程中需要注意的问题

公共企业民营化是一个多方利益集团博弈的格局，在一个缺乏监督机制的环境中，民营化就会按照强势利益集团的意志来完成。但是这极有可能违背了公众长远的利益，导致一系列社会问题。如何避免这两方面的缺陷，使得民营化途径尽可能公平和有效率，我们认为具体地应该从以下几个方面来考虑：

（一）民营化过程中的交易成本

很多国家之所以采取一次性出售或内部私有化的办法，实际上是决策层将公共企业民营化过程中的交易成本考虑在内，因为对政府部门来说，上述方法能使政府花费较少的成本就快速地达到民营化的目的，何乐而不为呢？况且很多国家面临着财政收支结构恶化的窘境，迫切地需要出售公共企业来弥补财政收入的严重不足。这样的情况很容易促使政府部门采取“交易成本”较小的民营化办法。诚然，从成本—收益的角度来看，我们一方面希望民营化的达成而增进收益，另一方面则希望民营化过程中耗费的社会经济资源尽可能小。但是怎样才算是交易费用较小呢？这其实并不是一个非常简单的问题。

事实上，公共企业民营化途径的选择是公众极为敏感的一个问题，是典型的公众选择案例，如果普通公众的意愿得不到充分表示和满足，最后就有可能导致公众对公共企业民营化的否决，从而使得整体的社会交易成本大大上升。因此，从交易费用最小化的角度来考虑民营化途径固然没有错，但关键在于有没有充分地理解“交易费用”问题，特别是一些隐性化的交易费用。在现代社会中，公众对经济事务的参与意识越来越强烈，在此情况下想要绕开公众的广泛参与讨论来解决关乎他们切身利益的事情，以图节约“交易费用”，无疑是一种天真的想法。

（二）民营化过程中的公平

以公共企业能促进结果公平的观点来反对公共企业民营化，理由是不充分的。但这并不意味着公共企业民营化就不需顾及公平观了。恰恰相反，对“公平”的极端敏感和关注正是民营化过程中政府部门面临的最大挑战。公众不仅希望民营过程的规则是公平的，也希望起点是公平的。即不仅公共企业的民营化过程是公开透明、受到公众广泛而严格监督的，而且普通公众都能处于起点的平等上；每个人参与民营化的利益分配不因初始财产的多寡而有所不同。这意味着某些民营化方式是不能满足起点公平观的，如一次性整体出售公共企业、个别私有化或内部私有化等，因为它们需要一次出资较大的数额来承接公共企业资产，这等于以财产多少来设置了一个高门槛，普通的公众即使知道获得公共企业股权能带来直接的收益，也只能望洋兴叹。

因此，在很多国家，庞大的公共企业资产与弱小的民间资本之间的矛盾，使得民营化途径的选择十分困难。某些方式，如无偿的私有化、利用资本市场出售公共企业资产、组建投资私有化基金等，虽然比较好地满足了社会公众对于公平的需要，但其实施的时间较慢、政府部门需花费较大的支出成本等也是不争的事实。况且这些方式在规则的公平上仍有改进的可能，如这些方式都牵涉到政府部门对公共企业资产进行估价，如何使资产评估不为某些人所操纵；组建中介公司来代理公众投资公共企业，如何减少这里面的道德风险等。

总之，对公共企业民营化过程的公平的关注使得公共企业民营化必须慎重进行，否则，对民营化的否定乃至向旧制度的复归会使社会经济付出更大的代价。

（三）民营化方式对企业治理结构的影响

大部分人对民营化的关注集中在成本—收益和规则公平上，很少考虑到民营化路径的选择会对日后企业的治理结构产生较大影响。事实上，这种影响是切实存在的。由于民营化后企业治理结构上的混乱和倒退，使得企业的绩效表现不尽如人意，甚至严重地影响到企业普遍的经济效率。

虽然就企业而言，现实中怎样才算达到一个完美的企业治理结构模式是一个永远没有定论的问题，但我们还是可以观察到不少企业内部治理结构相对完善、企业业绩稳步增长的例子。这样的例子在公共企业中也是存在的。但是当这些公共企业进行民营化以后，股东人数、人员都可能发生了较大的改变，股东和企业主要经营者之间不免会有一段时间的磨合期，因为大家对各自的权力边界和承担的风险会有一个重新确认和划分的过程，因此这一过程中可能时时会发生经营者和股东之间的利益冲突。磨合的结果无非有两种情况，一种情况是股东和企业经营者之间较快地达成了控制权划分的一致意见，且在现实中遵照执行，企业重新回复到稳定期；另一种情况则相反，股东和企业经营者之间还是不断地发生摩擦，或是企业部分或全部地被内部人控制，从而导致企业内部治理结构的相当程度的倒退。这种倒退当然是与公共企业民营化过程中选择的企业股东有着很大的关系。

由公众广泛参与的公共企业民营化虽然较好地解决了公平问题，但有不少专家学者鉴于人数众多的、分散的中小股东对企业治理结构改善上的积极意义的担忧，实际上对这种注重起点公平的民营化途径表示了明确的反对。但我们同样也看到其他民营化方式，如政府部门协议转让公共企业于私人企业等，存在着治理结构变差的可能性，因此从效率角度选择民营化路径还有待进一步的研究。

上述三个方面构成了各国公共企业民营化路径选择的主要考虑因素。遗憾的是，这些方面有可能是相互矛盾的，为了公平我们可能要舍弃成本—收益或是企业经济效率的考虑，或是为了促进整体效率而在一定程度上舍弃公平。如何在公平和效率方面作出权衡是公共企业民营化过程中不得不考虑的问题。又因为各个国家的制度环境、政治、经济、文化等各方面有着较大的差异，所以没有一种普遍适用于各国的民营化途径，而需要各国根据国情来作出最优的选择。

本章小结

公共企业具有以市场为基础从事经营的性质，追求利润和效率目标，又由于其提供的产品和服务具有公共性，涉及社会公共利益，因而具有与政府运作相似的职能。与一般的营利性私人企业相比，公共企业面临的委托—代理问题更为复杂和严重。市场经济条件下政府对于公共企业的管理主要包括：政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能；实行分级所有、分类管理；严格依法管理企业；行使出资者权利，建立严格的资产监管机制。

民营化是通过出售公共企业股权、承包经营、委托经营、合作经营等，可以变政府管理为民间管理，减少政府的干预程度，同样可以达到改善公共企业效益、减轻政府负担的目的。西方国家公共企业民营化改革主要采取放松管制、承包和租赁、出售等途径。民营化过程中需要注意的问题有：民营化过程中的交易成本；民营化过程中的公平；民营化方式对企业治理结构的影响等方面。

案例分析

【案例】深圳公用事业特许经营

深圳公用事业改革进程

2001年，深圳市公布了《深圳市深化投资融资体制改革指导意见》，开启了公用事业改革大幕。

2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。

2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营的相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行；但该办法对于特许经营权的授权情况并没有具体明确。

2005年9月27日，《深圳市公用事业特许经营条例》（下称《条例》）获得深圳市四届人大常委会第二次会议通过。与2003年的《深圳市公用事业特许经营办法》相比，《条例》对特许经营的授权、经营者的权利和义务、价格以及政府监管等方面都作出了明确规定。

2006年3月1日，几经修改和审议的《深圳市公用事业特许经营条例》终于出台并正式实施。

深圳成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市，开创了我国地方政府综合地进行公用事业市场化改革的先河，弥补了国内公用事业特许经营法规的空白。

争议一：特许经营之竞争机制

深圳WTO信息查询服务中心的李红光认为，对于公共事业特许经营时应该引入竞争机制，允许多家企业同时经营，垄断必须打破，否则受害的是老百姓。

深圳有三家规模较大的燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1/3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1/3，可最后特许经营权却给了燃气集团。

而在城市供水方面，整个深圳市近30家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了全市供水总量的1/3。深圳市水务局政策法规处相关负责人曾主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成2～3家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。深圳大学副教授唐娟则主张政府引入“插入式竞争”，如福田区一自来水厂可以付费使用南山一大型自来水厂铺设的管网设备，一方面可以对南山自来水厂做得不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。

李红光认为，《条例》还应该进一步明晰特许经营的范围，拿燃气供应为例，未建的管道和瓶组站应该不是特许经营的范围，根据国务院投资体制改革决定是社会资金投资的范围。

争议二：特许经营之政府监管

在公用事业价格调整方面，《条例》规定可以由经营者或者公用事业公众监督组织、消费者组织、行业协会监管部门向价格主管部门提出书面申请，价格主管部门或者其他有关部门根据价格法有关规定也可以直接提出定价、调价方案。价格主管部门收到申请后进行审核。通过后开展社会平均成本和社会承受能力调查，并在作出受理决定之日起3个月内举行听证会。

而在该《条例》颁布之前，对于采取特许经营公用事业的定价，却似乎是个“盲点”。据知情人士透露，这些年来，深圳管道燃气价格都是由燃气集团申请提价，市物价局批准，从未经听证程序。国际市场涨价时申请涨价，但是降价却少之又少。

唐娟曾建议深圳学习英国的做法，成立一个独立于各相关单位之外的监管委员会。《条例》对此项建议有所体现，第51条规定，市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于2/3。经营者应当按年度向公众监督委员会通报经营情况。公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营进行监督。

争议三：从“政府垄断”走向“企业垄断”？

政府一下子授予企业30年的特许经营权，是否期限太长？这个问题一直是各界争议的焦点之一，“一纸合同就把子孙后代都卖了”这句话也源于此。是否应该把某一个公共事业领域只授予一家企业特许经营？有关职能部门和专家都表示忧虑。

主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平认为，公用事业引进各种投资，政府既要对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时也要给这些投资者合理的回报。这种改革符合长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。

唐娟认为，与国外相比，深圳给出的特许年限并不算长。英国就有水务公司获得过99～100年的特许经营权。近几年，英法等国虽然缩短了特许经营的年限，以给其他企业一线希望，但平均也有20～30年。公用事业的投资非常大，回报周期却很长，所以特许年限长一点也是正常的。

深圳大学管理学院马敬仁教授认为，如果公用事业类公共产品的性质、范围和时效界定不科学，客观上将造成中标企业的新垄断，影响城市公用事业社会化过程中的竞争机制的发挥，难以降低成本、提高质量，甚至危及市民公共利益。特许经营权只发给一家，有可能导致公用事业由原来的政府垄断转变为特许经营后的企业垄断。

但唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，如铺设管网，所以会形成自然垄断。在同一地区，如果交给不同的企业经营，势必导致重复铺设管网，造成规模经济的损失。

中国人民大学行政管理学系毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断性，这个行业形成垄断难以避免，但“企业垄断与行政垄断相比，已是进步”。

在打破行政垄断之后，在特许经营的各个环节全面导入竞争机制，以免企业垄断局面的形成，才可以根本保障终端消费者的利益。这或许是下一阶段深圳公用事业改革的重点。

（根据载于2006年3月8日《南方日报》洪奕宜、黄伟的《深圳：公用事业改革一路争议一路前行》和2005年7月7日《南方周末》游珊珊的《公用事业改革：深圳的探索与争议谁来垄断？》等整理而成。）

【问题】

谈谈深圳市公用事业特许经营的成功经验和存在的问题。

【解析】

深圳成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市，开创了我国地方政府综合地进行公用事业市场化改革的先河，弥补了国内公用事业特许经营法规的空白。

毫无疑问，深圳市在这场民营化的改革运动中，经过了艰苦的探索，取得了政府、经营商以及市民三方都较为满意的改革成果。但也存在一些问题：第一，在特许经营形成竞争机制方面，有些行业的经营权交由一家垄断，不仅不利于通过价格、服务的竞争打破垄断价格，客观上也让同业的其他一些企业经营生存空间缩小。政府应积极想办法，采取进一步措施，如引入“插入式竞争”等方式解决类似问题。第二，针对“招标招募”过程中的不透明、不公平，应严格按照有关法律、法规的规定，公开、公平、公正地将某项公用事业的特许经营权通过授权书的形式授予符合条件的申请人。第三，公用事业的价格形成机制是一个关键环节，在《条例》颁布之前似乎是一个“盲点”，如燃气价格上涨往往不通过任何听证程序，侵害了消费者利益。因此，应根据《条例》规定，不同行业设立公用事业公众监督委员会，公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营进行监督。

总的来讲，尽管深圳市公用事业民营化还存在不少的问题，但它开了一个好头，代表着发展方向，深圳成功的经验也可逐步在全国其他城市推广。