中国能源监管体系重构的相关想法和建议

（一）适当扩大煤炭进口量，加强与周边国家的合作开发

如前文所述，我国国内能源需求量快速增长，虽然和其他能源相比，我国煤炭储藏量较为丰富，但是，我国仍是人均煤炭资源小国，适当扩大煤炭进口量符合国家利益，并且有利于保障能源安全，因为和石油、天然气相比，我国煤炭对外依存度较低，应该保持这种状况，降低我国能源总体风险。因此，从政策上，国家应当鼓励煤炭进口，适当限制出口。

从国家合作的角度看，我国煤炭进口国前十位中，除了南非、澳大利亚、加拿大和美国外，其他的而且主要是前五位的国家都是与我国领土接壤的（见表9-2），这样可以有效降低运输费用和成本。因此，我国在处理对外关系时需要将资源因素考虑进来，与资源大国保持良好的合作关系，弥补我国的煤炭供给和储备。其中，与蒙古国的合作开发是一个重要方向。由于我国和蒙古国濒临且共享较长的边境线，物流环节的费用较澳大利亚等国家都要低，同时，蒙古国煤炭勘探和开采技术比较落后，但其煤炭资源丰富并且质量优良，特别是炼焦煤，据国家发改委的数据，我国炼焦煤储量和产量呈现逐年下降的趋势（注：中国煤炭资源网http://www.sxcoal.com/coal/3333622/articlenew.html。），蒙古又是我国炼焦煤的主要进口国，因此，在国家政策的指导下，我国煤炭企业应争取与蒙古国开展煤炭开采合作，这在运输成本和资源控制上都对我国能源安全具有积极影响。

（二）大力发展石油合作开发，拓展进口渠道，加强石油储备

从上文的分析可以看出，虽然石油在我国能源消费中所占的比重不到20%，低于煤炭，但是我国石油开采可使用量少于消耗量，进口依存度过高，因此，较其他化石能源，石油是目前我国安全风险较大的能源。

从进口国来看，中东地区石油丰裕，但是该地区本身的政治问题，其战略地位以及运输回国的海上航线都存在较大风险，因此，我国必须在稳定中东石油供给的情况下扩展进口渠道，加强与非洲、俄罗斯、缅甸等国家的国际合作，降低对中东石油的高度依赖。一方面，在非洲地区可以考虑采用“贷款换石油”的非政治方案。在市场经济日益成熟的今天，这类不包含任何政治附加条件的交易不仅可以使得对方放松心理戒备，还可以充分发挥企业的作用，调动各方面的力量拓宽我国石油进口来源；另一方面，积极合作建设类似于已建设投产的中哈石油管道、2012年签约的中俄石油管道、2015年1月开始输油的中缅原油管道等的石油管道。这些管道的建成使用都为我国开辟了一条重要的陆上通道，是有效避开马六甲海峡的运输方案，为我国原油进口增加了进口线路，有利于增强石油供应的安全性。而且，这些管道还可以把里海周边产油国家的石油输送到我国境内，同时，这些管道基本不经过第三国，所经过的区域政治稳定，政治战争的风险相对较小，这都给两国开展能源合作打下了坚实的基础。

从石油储备库的角度看，首先，根据美国的石油储备经验，我们应该着眼未来，要有前瞻性。其次，如果学习美国在国际油价下降时及时补仓的做法，其前提也一定要有储备库。目前，国家建设的储备库仍不足，而且所建之处也有一定的军事风险。即使不像美国将石油储藏在墨西哥海岸的盐矿洞内，也应该将其埋在地下，尽管运输的便利性会受影响，成本也会升高，但是石油储备必须具有防备性，储备库的修建要考虑其安全性和隐蔽性。再次，无论是哪种形式的储备库，都需要国家支持，因为石油储备需要耗用大量人力、物力和财力，同时国际石油价格波动较大，仅靠企业自身发挥能力存储，其承受的成本和风险都较大，必须赋予企业一定的义务并且利益上有所倾斜，以法律和制度予以辅助，才能保证我国石油储备大规模建设和使用。最后，应该鼓励民营企业深层次参与石油储备的建设中。据中国商业联合会石油流通委员会的统计数据显示，我国民营石油批发企业有663家，仓储企业247家，总储量约为2.3亿吨，但多数处于闲置状态（注：马波、许锐辉：《论石油储备模式的中国选择》，2014，（12）：35-41。），因此，国家应该有效利用其闲置的石油储备库。企业的参与除了能够增加国家总的石油储备，也可以增强企业自身抵御风险的能力。

（三）加快能源结构的调整，加快发展天然气的使用和进口

虽然我国现在的能源结构中煤炭以65%的比重位居第一，但是其比重逐年下降，受到环保压力和优质高效清洁能源消费的驱使，再结合全球发达国家的能源消费结构的发展历程和现行的结构，可以推测，未来天然气的国内消耗将大幅增加。而我国天然气资源量居世界第15位，只占世界总量的0.9％，天然气资源人均占有量仅为世界人均水平的4.5％左右。因此，天然气进口量和进口依存度也都将持续增长。但是，就分析来看，天然气进口的风险要低于石油，因此，我国可以着眼于未来，加快天然气进口的合作谈判、输气管道的合作修建，以及天然气储备库的修建等。

从前文分析可知，由于天然气自身的特性和储备库修建成本巨大，全球修建战略性质的天然气储备库的国家很少，因此，对于我国来说，可以将天然气进口的合作谈判、输气管道的合作修建作为核心关注点，分散天然气对外依存的风险。

就天然气来源国的角度，由于我国管道天然气的进口来源过于集中在中亚，接入管道也集中在我国的西北和东北，如中亚中国天然气管道的新管线C线已于2014年正式投产，C线的天然气年设计运送能力为250亿立方米。其中，大约100亿立方米天然气将来自土库曼斯坦，100亿立方米天然气将来自乌兹别克斯坦以及50亿立方米天然气将来自哈萨克斯坦。（注：中研网，http://www.chinairn.com/news/20140604/114054345.shtml。）2014年，中石油和俄罗斯天然气公司签署的《中俄东线管道供气购销合同》约定，从2018年起，俄罗斯开始通过中俄天然气管道东线向中国供气，最终达到每年380亿立方米，累计合同期30年。（注：中研网，http://www.chinairn.com/news/20140814/163923686.shtml。）同时，为了分散天然气进口管道来源和路线的风险，西南方向的管道基础设施也开始建设。其中，中缅天然气管道在2013年开始向国内供气，当年即向我国输送天然气2.1亿立方米，成为我国天然气进口绕开马六甲海峡海上航线而直接连接中东气源的战略通道。此外，南线方面，我国和卡塔尔签署每年进口液化天然气500万吨，合同期25年的合约；和伊朗签订每年进口300万吨，合同期限也为25年的合约；与印度尼西亚签署每年进口液化天然气260万吨，为期25年的合同约定；与马来西亚签署每年进口100万吨液化天然气，2012年以后每年300万吨，合同期限为25年的合约；与澳大利亚签署了3个液化天然气长期采购合同，每年进口770万吨。

因此，在未来一段时间内，我国仍然要延续现在的合同签署情况，同时加快对天然气接收、存储、管道等基础设施的建设。加强与俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和土库曼斯坦的天然气合作谈判，搭建起多渠道、多来源的长期稳定的进口网络。

（四）保障我国运输通道的安全，同时配备军事力量予以护航

能源的获得具有风险，获得后如何安全地输入至国内事实上同样重要。如前所述，我国能源进口的90%要依赖海上航线，其中主要为石油。因此，保障我国运输通道的安全是能源安全的重要组成部分。军事安全是经济安全的强大后盾，而且美国重返亚太也给我国能源安全施加了压力，此时，强大的海军军事实力在确保能源运输安全时尤显重要。

根据联合国安理会有关决议并经索马里过渡联邦政府同意，我国政府于2008年12月26日派遣海军舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域实施护航。截至2012年12月，共派出13批34艘次舰艇、28架次直升机、910名特战队员，完成532批4984艘中外船舶护航任务，其中中国大陆1510艘、香港地区940艘、台湾地区74艘、澳门地区1艘；营救遭海盗登船袭击的中国船舶2艘，解救被海盗追击的中国船舶22艘。（注：2013年中华人民共和国国防白皮书。）

保障我国的海上运输航线需要一支强大的远洋海军。据2013年国防白皮书报告称，目前，我国海军仍是以执行近海防御任务为主，主要由潜艇部队、水面舰艇部队、航空兵、陆战队、岸防部队等兵种组成。按照近海防御的战略要求，海军注重提高近海综合作战力量现代化水平，发展先进潜艇、驱逐舰、护卫舰等装备，完善综合电子信息系统装备体系，提高远海机动作战、远海合作与应对非传统安全威胁能力，增强战略威慑与反击能力。海军现有23．5万人，下辖北海、东海和南海3个舰队，舰队下辖舰队航空兵、基地、支队、水警区、航空兵师和陆战旅等部队。2012年9月，第一艘航空母舰“辽宁舰”交接入列，我国发展航空母舰对于建设强大海军和维护海上安全具有深远意义，但是，我们还需要与之配套的巡洋舰和护卫舰，并至少有3艘航母形成轮换构成航母战斗群，才能形成战斗力。

综上所述，为了有效保护能源运输安全，我国海军远洋作战能力有待提升。未来的中国应该积极参与国际军事活动，加强海上护卫与国际合作，向海盗与恐怖组织等表明中国的实力与态度，增强海军实力和加强防御来保障海运路线的通畅，为我国能源安全稳定供应和运输保驾护航。