“新政治经济学”关于政府运行机制的理论

“新政治经济学”尽管兴起的时间还不长，其理论体系尚未定型，但是最近二三十年以来，对于政府作为一种经济制度的作用、优势和缺陷的理解有了非常重大的进展。新政治经济学的视角不仅触及重要的事实问题——为什么政府做它们所做的事情？而且还从根本上对传统的分析经济政策的观念提出了挑战，它关心的是经济政策中最基本的问题：在何种情况下市场抑或政府是配置社会资源的较好的制度，而不像新古典综合以及传统的经济学那样寻找市场制度的缺陷并且想当然地要以政府制度去弥补一切市场缺陷。新政治经济学对市场和政府作为配置社会经济资源制度的相对优势和弱势都有了新的看法和理解。

诺其克（Nozick, 1974）首先从产权的角度论证了“最小化政府”的作用。现在经济学家们都已经承认，确立初始禀赋以及交换这些禀赋所取得的收益的个人权利是利用市场作为一种资源配置制度来达到帕累托最优的一个必要条件，没有财产权市场交换就无法进行下去。诺其克发展了“看不见的手”的思想，从中引出了强制实行个人产权的一个合作制度。假定保护个人财产和人力资本禀赋的成本昂贵而低于偷得另一人的禀赋的成本，事情的自然状态便是攻击邻人而保护自己。这样一个世界可望得到的收益将等于初始禀赋的（m）减去保护成本（d），再减去攻击的净损失（c）。这一收益将小于初始资本和技能禀赋，通过一套产权体系得到保护的情况下所能获得的收益，只要这一体系下每个人所花费的成本（θ）小于c＋d的成本（m－θ＞m－c－d）。假如在禀赋保护中存在着规模经济（即保护n人的禀赋比（n－1）人的禀赋对每个人平均来说更便宜），那么就如Bush、Mayer（1994）和Schotter（1988）已指出的，所有的经济主体将联合起来，同意互不偷盗，赋予联合体司法及执行权以保证合作。这一“游戏”可能产生的结果是每一参与者都将保留其初始的禀赋。每一参与者同意互不偷盗，因此无需花费保护及攻击的资源。然而，这并非唯一结果。参与者也许同意一种产权联合，在这一联合中，某些成员的所得少于其初始的资源禀赋，而另一些人则相反。这种通过产权体系对禀赋的不公平分配，仍将提供一个稳定的收益，因为，如果没有这种体系就会使每一个人或一部分人的情况变坏。诺其克将这种产权联合称为“最小化国家”。社会的所有成员都同意在根据产权体系建立起来的规则中参与活动，而由某些成员补偿成本。如果这种成本存在的话，它们也许是在规则实施者发挥作用时产生的。为享受市场的利益，最低程度的合作行为是需要的，政府作为产权的保护者是必需的。

但是，有些经济学家并不赞同诺其克的观点，认为仅仅需要保护产权的“最小化国家”是远远不够的。为了保证结果的公平，政府还必须担当起“禀赋分配”的职责。在诺其克的最小化国家中，市场经济中最初拥有较多禀赋的人必定最后得到的也较多。对许多社会哲学家而言，这一事实是纯粹市场配置下的一个令人头疼的后果。虽然像诺其克这样的自由主义者认为市场是一个公平的机制，并足以达到一个公平的社会，那些持有结果公平或最终公平标准的人仍坚持认为诺其克的最小化国家市场经济基于公平的考虑是不能被接受的。如果赞同最终公平的看法，那么政府仅仅做到保障产权是不够的。建立在功利主义、罗尔斯的最大化原理，或其他公平观念上的最终公平理论，以人们最后所得来评判一种社会机制的结果。根据这样的原理，我们无法保证市场能达到资源的公平配置。市场本身不能保证公平的结果，这就需要市场与一个恰当构建的禀赋初始分配机制相结合。然而禀赋的恰当分配通常不会自然地产生，它必须由社会中的某种制度去促成。市场是被设计用来保证个人不会比他或她能通过初始禀赋的拥有而达到的境遇变得更坏的，因而显然不是再分配的恰当方式。初始禀赋的再分配需要一种强制性的机制，拥有征税和转移支付权力的政府就是这样的制度。因此，持有社会公平是最终公平的哲学观念的人赋予政府一项额外的职能：对社会资源的初始禀赋征税和进行转移支付。

因曼是“新政治经济学”的又一代表人物。他认为，除了诺其克提倡的最小化国家外，从效率的角度来考察市场并没有有效地配置许多有价值的物品：清洁空气和水、基础科学研究、慈善、反核攻击保障体系等。因曼一一考察了公共品、外部效应、规模收益递增、信息不完全、失业等情况，着重分析在这些场合到底是仅仅需要充分挖掘市场制度潜力，还是需要政府介入？通过分析，他得到的结论是：在许多这样重要的场合政府对经济效率来说是需要的，那些场合的一个核心特征是在追求自身利益最大化的经济主体之间需要强制性地实施合作行为。

1.公共品

萨缪尔森也曾比较清楚地阐述过公共品问题，并且证明，一种帕累托最优配置要求私人边际收益之和必须等于增加一个单位公共品的边际成本，ΣMRS_i＝MC，而一个所有的单个经济主体都仅仅追求自身福利最大化的私人市场机制，通常不能满足这项效率要求。在公共品的提供上，“搭便车”行为主宰着私人提供，因此，市场无法达到对公共品配置的帕累托最优。这一结论受到了泰伯特（Tiebout）和登姆塞茨（Demsetz）的挑战。泰伯特认为，只要地区政府之间能够为居民展开竞争，那么这种有竞争性的市场机制就能够保证公共品的提供是有效率的。但是因曼指出，虽然泰伯特的观点很有说服力，但它还是无法解决萨缪尔森对纯公共品提供的“搭便车者”的批评。对于不显示拥挤性的纯公共品，新居民的边际成本总是为零，有效的人口规模是无限的，因而泰伯特的竞争性方案就失效了。登姆塞茨设计了一种他认为将有效配置甚至是纯公共品的竞争性市场机制。只要消费者很容易地被排除在由生产者提供的纯公共品的消费之外，那么他认为竞争性的私人企业将被迫提供纯公共品至效率水平。但是因曼指出了其理论上的缺陷，即登姆塞茨机制只有在社会中每个人对公共品有同等的需求时才会起作用；反之，如果消费者对公共品没有相等的需求，而且这些不同的需求无法被竞争性企业所知，这一机制就无法起作用了。因此，因曼的结论是：正是因为对于公共品，没有一种能成功地显示消费者偏好的机制，“搭便车”是公共品提供上无法回避的行为，因而只能依靠非竞争性的组织——政府制度来解决。

2.外部效应

如果从事某项活动的主体除了自己之外还给别人带来了收益或损害，那么，要达到帕累托最优配置，就必须根据行为主体产生的边际收益和成本给予其补贴或惩罚。由于市场无法正确显示在外部性行为中消费者或生产者的真实偏好变化，因此需要一个单一的生产者和消费者在内的机构，它能从每一经济主体获知它们的真实成本和收益，然后据此对产生外部效应的活动征税或补贴。政府制度被认为是一种可能的选择。然而，科斯（Coase）提出，在信息完全、谈判成本为零的世界上，在两个经济主体通过外部性（非市场）活动联结起来的情况下，两者会对外部性活动水平达成互相有利的协议。显然，科斯定理是有局限性的。因曼指出，科斯定理“并不足以证明政府是完全不必要的，至少我们需要以诺其克的‘最小化国家’来强制实施产权界定。在现实世界的许多情形中，我们有必要考虑给予政府一个对付外部性活动的更为积极进取的地位。”^〔33〕

3.规模收益递增

在规模收益递增的情况下，私人市场机制不能维持帕累托最优的边际成本定价。产品定价过高、产量过小，就会造成垄断的效率损失。对这一配置问题的最好解决办法是在边际成本上定价，然后通过向消费者征收总额税，以提高生产者所需的收入总额，来弥补因定价低于平均成本而造成的长期损失。这需要生产者提供产品的真正成本和收益，而只有政府才可能做到这一点。

4.信息不完全

由于道德风险和逆向选择的存在，信息不完全将会导致产品质量下降，甚至是市场的完全消失。虽然有人认为市场机制在一定程度上能克服信息不对称问题，但新政治经济学派指出，卖主提供产品质量证明书的水平很可能不是最优的，政府对证明书的管理是解决问题的办法。

5.失业

在市场经济中，政府一个主要的（如果现在不是最显著的）角色是调控产业和就业的周期性波动。新政治经济学派赞同这种说法，并认为由于劳动力服务的非对称信息原理和经济中广泛存在的私人物品、规模递增收益等，需要政府对某些失业进行干预，但宏观干预政策——不管是货币政策、财政政策还是提高劳动力市场运行的政策——必须建立在对市场失灵的特别细致的微观经济分析基础之上。

新政治经济学派接下来分析了“如同囚犯的困境博弈”的市场失灵，并且试图更深入地揭示出为何强制性的合作联合是必须的，为什么政府有时比市场更会被用于配置经济资源。阿罗对此进行了探讨。阿罗首先提出了理想化的强制性集体选择机制应具备的五个公理性条件，然后运用“阿罗定理”证明了这五个条件的不一致性。最后他告诉我们，要想找到这么一个政府，它尊重个人对集体行动的偏好，管理上是有效率的，并最终能达到社会资源的有效配置，几乎是不可能的。“我们站在了一个交叉路口，必须作出选择。一条路径将我们带到独裁的、常常是不公平的，但有潜在效率的配置机制。另一条道路导致民主的、潜在的更公平的，但通常无效率的机制。至于怎样组织社会资源的配置是一个难题：不存在明确的答案。”“建立一个受人偏好的市场和政府的混合——自愿的和强制的——制度需要一种加加减减的微妙平衡，因为哪一种制度形式也不能明显地优于另一种。”^〔34〕

那么，现实中的政府机制究竟是怎样运作的？通过这些运作，在实践中究竟能够产生怎样的经济决策和导致怎样的经济结果？不同类型的政府机制，其运行的效能究竟有何差异？布坎南的公共选择理论所关心的是“在实际中政府制度究竟在做些什么，以及为什么会这样做？”

“公共选择理论”是财政学界最近发展的有关政府机制，即公共政策产生机制如何运作的理论，它的中心点在于将经济人动机作为最基本的假设贯穿到对政府机制活动的分析中来。公共选择理论认为，政府是物而不是人，是带有不同的具体利益内容同时又抱有个人利益最大化追求的个人进行经济活动的一个舞台。在政府机制的框架下，与在市场机制的框架下一样，人们遵循着经济人动机规律，在彼此的经济交往中既有矛盾，又有合作，驱动机制运行的动力就来自于个人的逐利行为。如果机制的架构是适宜的话，那么通过这一适宜的机制架构会有助于将分散的个人逐利行为导向全民利益的最大化。

事实上，从亚当·斯密开始，古典经济学就一直把“国家”，即我们这里称谓的“政府机制”看成是带有不同利益的个人以及由这些个人组合成的利益集团追求自身利益的工具。马克思则更为一针见血地指出，资本主义的国家就是资产阶级对工人阶级进行“超经济剥削”的工具，也就是说，除了在资本主义企业中资产阶级对工人阶级进行剥削以外，资产阶级还要利用国家机器再一次对工人阶级进行剥夺。当然，在更早的人类社会历史时期，国家的本质从经济方面来看，就一直是统治阶级借以剥削被统治阶级的工具。我们经常所说的“财政本质”也就是“经济国家”的本质，即统治阶级剥削被统治阶级的工具。

公共选择理论与市场经济分析具有一些共同点：（1）作出与一般经济学相同的行为规律假定（追求利益最大化的人）；（2）对个人偏好作出与市场机制下一样的描述；（3）提出和传统的价格理论一样的问题，在人们偏好以及决策约束（受制于技术、资源条件，也受制于现行的公共决策机制）给定的条件下，是否存在某种均衡状态？它与效率与公平的规范目标究竟相差有多远？

尽管如此，公共选择理论所研究的政府机制下的个人决策行为与市场机制下的个人决策行为还是有很大不同的，这些不同给公共选择研究带来了复杂性和挑战性。具体有以下几个方面：

1.偏好表达方式不同。市场决策下，个人偏好是通过用货币购买来表达的，或者说，人们用货币在进行投票。由于各人的收入不同，因而投票权大小不一，各人权力的大小取决于他对生产所作贡献的大小。而在现今一般的政府决策机制中，公众偏好是通过选票来表达的。从理论上来讲，每个人的表决权力是同等的，并不因其拥有货币的多少而改变。但在实际的政治过程中，个人表达自己偏好的能力显然并不能做到完全一致，而取决于具体的政治程序。

2.个人偏好的表露对决策结果产生的影响很小。如果在一个政府表决机制下，选民即使表示了自己的偏好，对最终集体决策结果的影响也是微不足道的话，个人往往就没有充分的动力去显示偏好。因为显示偏好（比如去投票）需要花费一定的成本（时间、精力），而享受的收益并不比不显示偏好（不负担成本）更多。而在市场机制中，购买行为的实施（表露自己的偏好）是取得自身利益的必要条件。政府决策是一种公共产品，它的非竞争性使得政府决策所产生的利益由所有人享受，而非排斥性诱使人们采取事不关己的态度，因为政府所提供的公共物品无论你是否参加投票都可以同样享受到。因此，人们也就没有足够的激励去显示自己的偏好。

3.人们倾向于隐瞒自己的真实偏好。如果政府提供公共物品所需的成本是根据个人偏好的不同程度而进行相应的分摊（即根据收益的程度对各人征税）的话，人们就会在政治程序（即偏好显示过程）中故意谎报自己的偏好程度，以尽可能少地分摊成本，而尽可能多地享受公共物品带来的效用。在市场机制下，人们在交易中也有着隐瞒自己真实偏好的倾向以利于讨价还价，但在一对一的市场交易中，隐瞒自己真实偏好以获得更大的收益的意图较之在许多人进行“集体交易”的政府机制中难以实现得多。

4.偏好体系不同。对私人物品，个人可以通过市场购买自己所需要的产品。在这种情况下，每一项决策都只取决各人自己的偏好。而对公共产品来说，决策涉及众多不同的偏好，依靠众多的不同偏好来进行一项共同的决策。政府试图将各种不同的投票者的偏好综合为统一的社会偏好，但这种社会偏好往往不可能同时符合所有个人的偏好。

5.强制性。私人产品在市场决策中，买卖都是自愿的，每个人都在给定的客观条件下取得自己满意的结果；而公共决策的结果往往是一部分人拥护，另一部分人反对，政府总是不可避免地要牺牲一部分人的利益而去满足另一部分人的利益。一旦作出了公共决策，不管你是否赞成，都必须接受并遵照执行，承担规定的成本份额，因此具有一定的强制性。

这就是新政治经济学派关于政府制度的见解。如果说，以前的各经济学派致力对市场制度的优势和劣势加以发掘的话，新政治经济学派无疑转向了另一种制度——政府制度的相对优劣性的挖掘，这种细致、客观、充分的对政府制度的剖析是前所未有的。