体制机制不完善阻碍经济结构调整优化

产业结构、需求结构和城乡区域结构调整，是新常态下经济结构演变的客观趋势，也是实现经济持续协调健康发展的内在要求。我国的经济结构总体上与发展阶段相适应，但也存在产能过剩、需求结构内部不优、城乡区域发展差距等问题。出现这些问题，既与要素禀赋、发展阶段和全球化等客观因素有关，也与经济体制扭曲有关。

1.收入分配等制度不完善阻碍需求结构调整优化

在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费尤其是居民消费是支撑经济增长的自主动力和原动力，但我国还存在多项制约扩大居民消费需求的制度障碍，进而影响到新常态下需求结构优化调整。一是收入分配制度改革尚未到位，初次分配和再分配中居民收入份额占比低且持续下降局面没有得到根本性扭转，居民收入分配差距大的格局依然存在，严重制约居民消费能力提高。2012年，初次分配中劳动报酬占比为49.6%，再分配中居民收入占比为20.4%；2014年基尼系数达到0.469。二是城乡统一、惠及全民的社会保障体系还没有建立起来，城乡社会保障制度和标准尚未接轨，住房保障制度不完善，影响居民消费预期和消费需求。三是户籍制度滞后，我国2.68亿进城务工农民加入了城市就业队伍，但尚不能与城镇职工“同工同酬”，在住房、就业、教育、医疗等方面，享受不到与城镇居民同等待遇，其消费行为和生活方式与城市居民完全不同，很难成为与城镇居民相似的消费主体。四是资本市场发展滞后，证券市场投机性强，对中小投资者保护不够，难以成为居民配置家庭资产获取财产性收入的有效渠道，存款利率水平仍然较低，城乡居民家庭部门的财产性收入增长缓慢，影响居民消费需求扩大。五是在城乡二元土地制度下，农民不能分享工业化城市化进程中的土地增值收益，农村宅基地只能在村集体内部流转，影响到农民财产权利的实现和农村居民财产性收入提高，影响农村居民的消费需求。六是国有企业尤其是垄断企业改革滞后，其职工收入远远高于其他行业，而这些部门和行业的职工大多属于中、高收入群体，消费倾向低，其收入提高部分不能有效转化为实际消费，一定程度上影响居民消费扩大。

与此同时，由于要素市场化改革滞后，要素价格扭曲在一定程度上刺激了投资需求。由于土地和能源资源管理体制改革尚未到位，土地、能源等资源要素价格扭曲，相当于降低了企业投资成本，这不仅助长企业尤其是国有企业的投资冲动，而且价格扭曲所制造的“经济租”可以给企业带来“超额利润”，在一定程度上促使财富向资本所有者集中，为企业扩大再生产和增加投资提供了条件。尽管近年来我国进城务工人员的工资不断提高，但在城乡分割的户籍制度下，这部分劳动力很难享受到与城镇居民同等工资福利待遇，这相当于降低了企业生产成本，提高资本所有者的收入。新世纪以来，我国利率市场化程度不断提高，但存款利率仍然没有放开，这在一定程度上造成用居民部门收入变相补贴企业尤其是国有企业现象。环境管理制度不完善，企业污染等外部成本没有内部化，企业成本被社会化，进一步扩大了企业投资盈利空间。一直以来，我国企业尤其是国有企业始终保持着旺盛的投资热情，与各类要素价格扭曲引致的投资成本低有一定关系。

2.行政、财税、金融、土地等体制改革不到位影响产业结构调整优化

除了由于科技体制改革滞后，企业技术创新能力低，无法适应产业结构调整的需要外，行政、财税、金融、资源环境、土地等领域改革尚未到位，也影响到新常态下产业结构调整优化。

一是现行行政管理体制影响产业结构调整。由于政府职能转变尚未到位，加之受有形无形的政绩考核制度影响，一些地方政府仍然干预经济发展，甚至直接铺摊子、上项目，面对新兴产业一哄而上，近年来出现的光伏、多晶硅等新兴产业过度投资、产能过剩，与此不无关系。一些地方还通过采用制订地方标准排斥外地产品和服务等更为隐蔽和多样化的地方保护手段，保护本地企业，影响产业结构和产业组织结构调整。此外，由于政企、政资、政事分开和管办分离不到位，教育科研、文化体育、广播电视、新闻出版、医疗卫生等领域本来可以产业化经营、商业化运作的服务领域，却被当作公益性、福利性的社会事业来办，影响现代服务业发展。

二是现行财税体制影响产业结构调整。在现行财税体制下，各地发展工业的积极性仍然很高，地方政府热衷于大上项目，特别是发展“价高利大”的产业，对投资周期长、投资风险大的高新技术和新兴产业投入不足，将造成产业总体技术水平不高、升级缓慢，也容易引起地区间产业同构，最终影响我国产业结构优化升级。

三是金融体制影响产业结构调整。国际经验表明，信贷市场尤其是以大银行为主的信贷体系主要支持成熟期产品和传统产业，股权融资、证券市场则更适合创新产品和新兴产业的资金需求。我国以间接融资为主的金融市场体系，对传统产业发展项目支持比较有效，但对创新型企业和新兴产业发展相对不利，影响技术创新和产业结构升级。此外，产权市场发展滞后，不利于利用兼并重组等市场机制调整传统产业，也在一定程度上影响产业组织和产业结构优化。

四是现行资源环境管理制度影响产业结构调整。一方面，要素价格扭曲，资源、能源等上游产品价格与工业制成品价格相比过低，资源开发的价值增值向产业链下游转移，下游产业利用扭曲的要素价格就可以获取利润，没有以技术创新替代资源的压力和动力。另一方面，土地、能源、矿产资源等要素价格偏低，总体上有利于工业尤其是重工业发展，并导致资源密集型产业过度发展，而高技术产业和现代服务业发展所需要的高素质劳动力不足，制约产业结构升级。

五是土地制度不完善影响新型工业化和农业现代化。在土地供应双轨制下，工业用地大多以低地价甚至零地价协议出让，加之集约节约用地制度不完善，一定程度上助长工业粗放发展，影响新型工业化。农村土地分散、零碎经营，加快流转是实现规模化经营和农业现代化的重要途径，但承包地经营权流转市场化程度低、操作不规范，农民参与的积极性不高，影响土地规模化经营和农业现代化。

3.户籍、社保等制度不完善影响城乡区域协调发展

我国城乡区域发展差距较大，既与我国基本国情、发展阶段密切相关，具有一定的客观必然性和阶段性特征，也与相关领域的体制改革不到位直接相关。

一是财税体制改革不到位影响城乡区域结构调整。在现行财税体制下，一般性转移支付平衡地区间财力差距的功能仍然不强，专项转移支付对地方财政“一刀切”式的配套要求造成财政对发达地区的倾斜，不利于缩小区域发展差距。财政对农村地区基础设施、公共服务的投入仍然不足，不利于城乡发展差距持续缩小。

二是金融市场不完善影响城乡区域协调发展。20世纪90年代以来，伴随出口型产业发展和国有银行改革，我国金融机构和金融资源过度向大中城市和东部沿海集中，加之大中型银行信贷发放权上收，农村和中西部落后地区出现金融服务退化现象。中西部地区和农民资金流向东部发达地区和城市，对城乡结构和区域结构产生了逆向调节作用，不利于城乡、区域协调发展。

三是现行土地制度影响城乡结构调整。我国对城市建设用地实行计划控制，中央政府对城镇新增建设用地实行年度指标管理，城市建设用地市场由地方政府垄断供应。这种土地管理制度一定程度上造成城市房地产建设用地供应不足，房价居高不下。我国对城市建设用地还实行“批租制”，地方政府在出让城市建设用地时，是根据土地用途一次性收取40年、50年和70年不等（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）的土地出让金，这种收取租金的方式进一步抬高了房价，而高房价提高了农民进城成本，影响到城镇化进程。此外，农村土地产权不完整，农民拥有的土地和宅基地没有退出机制，农村居民进城安居和创业缺乏经济基础，影响农村转移人口市民化。

四是户籍和社会保障制度影响城乡区域协调发展。人力资本是缩小地区发展差距的重要条件，但在现行户籍管理制度下，进城务工农民不能与城镇居民享受同等待遇，无法真正融入城市，影响城乡一体化发展。城乡社会保障制度不统一，地区之间社会保障制度不能有效衔接，影响劳动力在全国范围内自由流动，制约城乡二元结构转换和区域协调发展。此外，我国绝大多数公共服务标准由中央负责制定，并依据统一标准进行监督，地方政府负责落实，尽管近年来中央政府不断加大对基本公共服务的支出责任，但地方政府获得的财力与其承担的支出责任间仍存在缺口，落后地区在中央给予一定的补助后仍然收不抵支，一些项目的统筹层次明显偏低，这种因公共服务带来的地方负担不公平，不利于区域协调发展。

五是资源价格扭曲影响区域结构调整。我国中西部属于资源禀赋充裕的地区，但资源性产品深度加工和增值环节却在东部地区，由于资源价格过低、资源价值补偿机制缺失，相当于将大量生产利润转移到了东部地区，在一定程度上加剧东西部地区发展不平衡。