主办主管制度的改革

一、主办主管制度的由来

我国出版单位的主办主管制度经历了由行政规定到法规确认的形成过程。新中国成立初期，旧有出版单位的改制和新出版单位的设置，都规定了由谁所办所管，主要表现为出版社的双重领导机构形式（见表5.1）。通常，主要领导机构负责出版社方针任务、重要稿件审查、人事、财务以及有关业务方面的领导，出版总署负责企业管理、纸张调拨、印刷技术等出版业务方面的领导。由此奠定了基本的管办模式，并逐步形成了中央各部委所办所管、地方新闻出版部门及其他有关部门所办所管、各大学及其上级教育部门所办所管、各重要科研单位及其上级科研机构所办所管、全国性人民团体所办所管、中国人民解放军所办所管等几大类管办系统。^[1]客观地说，作为我国出版行政管理制度的重要内容，这一初始制度安排不仅是确保意识形态安全的重大政策，也与我国当时由经济和文化水平所决定的出版能力相适应。

表5.1　20世纪50年代初期部分国家级出版社的双重领导机构

＊出版总署于1954年11月30日撤销，由文化部设置出版事业管理局领导全国出版行政工作。

20世纪90年代，主办主管制度在有关的出版行政法规中得到正式确认。1993年，原新闻出版总署发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》（下文简称《暂行规定》），对主办主管单位的定位做出了具体解释，即主办单位是指出版单位的上级领导部门，主管单位是指出版单位创办时的申请者。例如，大学出版社的主办单位是其所属的高校，主管单位则为国家教育部或当地教育行政部门。此外，《暂行规定》还明确列出了出版单位与其主办主管单位之间相互的关系以及主办主管单位所负的职责。1997年，国务院颁布《出版管理条例》，规定出版单位在设立时必须有“符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。至此，主办主管制度被我国最高行政部门的出版法规确认下来。

二、主办主管制度的当前弊端

主办主管制度的有关规范是在计划经济条件下形成的，针对的是事业单位或者事业单位企业化管理的法人实体。随着出版体制改革的不断深化，这一管理制度已经明显不适应出版产业的发展实际。宋木文认为：长期以来，主管单位与出版单位之间已经形成了“互相帮助”的关系，对于某些出版单位，主管单位是个赖以生存甚至可以获取某种特殊利益的“婆婆”，而对相关的部门来说，出版单位则成为一个开展工作的阵地。^[2]可以说，旨在加强管理责任的主办主管制度已经在一定程度上与弱化乃至脱离部门所有的改革趋向相矛盾，特别是在以下两个方面阻碍了出版企业的转型过程。

其一，行政权力过多地介入企业经营。《暂行规定》明确说明：“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，同时规定了主办单位的7项职责及主管单位的6项职责。根据上述规定，主办主管单位对所属出版单位负有出版导向管理和资产管理的双重责任。主办、主管单位的具体出版导向管理责任基本相同，主要有：审核出版单位的重要宣传、报道或选题计划，审核批准重要稿件的出版或发表；决定或有权决定所属出版单位的出版物的发行或不发行；对出版单位在出版物内容方面发生的严重错误和其他重大问题，承担领导责任等等。主办、主管单位的资产管理责任存在较大不同，其中主办单位要承担较重的资产管理责任，主要有：遵循国家有关规定和责、权、利相统一的原则，保证出版单位的经营自主权，但应对出版单位各项经营活动切实担负监督职责；监督出版单位严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规、定期进行审计，确保出版单位财产的保值、增值；出版单位为实现社会效益目标而形成政策性亏损，主办单位应当给予相应的补贴或者其他方式的补偿。主管单位的具体资产管理责任主要是：扶持、协助主办单位为出版单位提供或筹措资金、购置设备；与主办单位共同负责出版单位或出版物停办后的资产清算、人员安置和其他善后工作。

由于被出版行政法规赋予了严格的出版导向管理和资产管理的双重职责，主办主管单位介入企业经营是完全合理的，否则一旦出版单位出了问题，主办主管单位也难辞其咎。政治和资产管理责任长期交织在一起，就在主管单位和出版单位之间形成了一种默契的利益共存关系。这种利益关系削弱了出版企业的市场主体地位，也是当前党企不分、政企不分的根源之一。例如，地方出版集团的国有资产已经授权给地方政府资产管理部门，但地方政府出版行政管理部门还会随意干涉企业的经营，导致政企不分；一些中央和地方党委宣传部门还经营着书报刊社，导致党企不分。由利益形成的政企不分、党企不分问题使得出版企业跨地区、跨行业的兼并重组异常艰难，严重阻碍了出版企业的发展。欧美出版传媒集团之间的兼并重组完全以市场为导向，以资本为纽带，以企业的长期价值最大化为目标，不存在其他非经济因素的干涉，因此运作起来就相对简单。近几年，世界级出版企业的“强强联合”案例频现，在经济规模和行业影响力上进一步加大了我国出版传媒企业追赶的距离。

其二，影响公司治理结构的完善。在公司制改造的过程中，主办主管制度与出版企业建立公司治理结构的要求产生了越来越明显的冲突，其中尤以出版集团遇到的问题最具代表性。魏玉山曾对此问题进行过较深入的分析。在出版集团的建设过程中，出版行政管理机关、出版集团有限责任公司、上市股份有限公司及上市公司中的出版企业之间形成了一个逐层递进的层级结构。原有的主办主管制度只涉及一个层级的管理，与现在出版集团管理组织的构建不相适应。例如，出版集团公司与国有资产管理部门之间是明确的出版企业和出资人的关系。出资人应该对企业管理到哪个层面呢？按照《中华人民共和国企业国有资产法》，国有资产管理部门作为出版集团公司的出资人，有任免出版集团公司董事长、副董事长、董事、经理层和其他高级管理人员的权利，但这与我们的出版行政管理制度有矛盾。根据《暂行规定》，出版单位负责人的任免由主办单位提出建议并最后报主管单位批准。例如，地方出版集团公司及其二级上市公司的主要领导人由地方宣传部门来任命，国有资产管理部门通常没有任命出版企业负责人的权利。再如，随着出版体制改革的深入，地方出版社的主办主管责任一般转给各地出版集团，即使集团成立了出版股份有限公司，出版单位的主管单位和主办单位仍然是出版集团公司。2011年3月颁布的《出版管理条例》第49条规定：出版单位的主办单位及其主管机关对所属出版单位出版活动负有直接管理责任。因此，出版集团与出版社之间的关系，不是简单的母子公司之间的关系，还有主办主管单位与出版单位之间的关系。对于已经进入上市公司的出版单位来说，就要受到集团公司和上市公司的双重管理，这会导致推诿责任和争夺利益的现象。而且，在地方出版集团公司作为主办主管单位的情况下，进入股份有限公司的出版社的相关管理人员也应该由出版集团公司来任免，这就等于“越权”剥夺了股份有限公司的相应权利。从目前的实践来看，股份有限公司只拥有对下属出版企业管理人员的提名权，其最终决定权掌握在出版集团公司手中。^[3]在现行主办主管制度下，出版集团的公司治理结构存在着制度性的缺陷。

三、主办主管制度的改革措施

综上所述，曾发挥过历史作用的主办主管制度不仅是导致当下严重部门保护主义、地区保护主义的根源，而且限制了出版企业的市场活力，影响了出版企业的公司制改造。为了适应出版业改革和发展的新要求，应该秉着政企分开、管办分离的改革原则，对主办主管制度进行相应改革。改革方案仍然可以采取两分的方法，即分别对面向社会的和面向市场的出版企业进行程度不同的改革探索。

对于面向社会的、要保持国有制的出版企业，可以继续适用经过必要修改和调整的主办主管制度，修改和调整的内容只需涉及主办主管单位的定位、职责和相互关系。魏玉山从完善主办主管制度和加强国有资产管理的综合角度出发，提出“主办主管单位既要有管人管事管资产的权力，又要有管导向的能力”。^[4]在党政机关不宜再担任出版企业的主管部门的改革趋势下，也为了减少出版企业的“婆婆”，由国有资产授权经营的大型文化企业或出版传媒企业承担出版社的主办主管责任是较为理想的方案。例如，2009年中华工商联合出版社被吉林出版集团重组后，主办单位变为吉林出版集团，主管单位仍然是中华全国工商业联合会。这不仅与“主管单位是出版单位的主办单位的上级主管部门”的规定有冲突，而且主管单位中华全国工商业联合会与主办单位吉林出版集团之间实际上也很难建立起共同管理的职责关系。在新的方案下，中华工商联合出版社的主管责任就应该由中华全国工商业联合会转移至吉林出版集团，实现“责、权、利”的真正统一。

对于面向市场、向非国有控股混合所有制发展的出版企业，主办主管制度已没有存在的理由和必要了。首先，主办主管权是政府权利，只能用于国有资本的相关管理，不能延及非国有资本的管理，否则就容易造成对私有产权的侵害。其次，主办主管单位主要承担对出版单位的出版导向管理和资产管理的责任，而在有法可依的市场环境中，市场主体有能力独自承担这两种责任，不需要另外的部门领导和监督。在出版导向管理方面，出版企业需遵守相关国家法律和出版法规，如若违规由法律制裁；在资产管理方面，出版企业可以通过完善的公司治理独立处理好公司所有的资产问题。面向市场的出版企业不再有看管的“婆婆”，才能转变成“自主经营、自负盈亏”的市场主体，跨媒介、跨行业、跨地区的兼并重组也才会真正实现市场化。