从出版社的改革历程看出版企业产权改革的未来趋势

诺斯（North）指出，社会和经济体演化的主要方式是由连续的边际调整导致的逐渐的制度变迁。^[6]这意味着历史是重要的。在追溯制度的渐进性演化过程中，我们更易理解当下的选择并对未来的发展做出预见。对我国出版社改革的演进历程进行梳理，有助于在渐进性的出版制度变迁过程中较为准确地把握出版企业的产权改革方向。

中华人民共和国成立初期，出版社被认定为企业。^[7]20世纪80年代初期，出版社又一律改为执行“企业化管理”的事业单位。^[8]虽然出版社在体制上由企业变为事业单位，但在生产经营、经济核算、改革等方面与国有企业^[9]基本一致，也先后跟随其他领域国有企业的改革经历了放权让利、承包制、改制等几个历史阶段。

20世纪70年代末和80年代初，中国处于严重的商品短缺时期，鼓励企业多生产以满足市场需求成为当时经济工作的重心。为了强化激励机制，提高企业的积极性，当时最有效的办法就是放权让利，即政府部分地将决定企业生产品种、产量、价格等权力下放给企业，允许企业在完成政府计划的前提下根据市场需求扩大生产和确定价格，相应增加的利润主要留在企业用于资本再投入和给职工发奖金。在向国有企业放权让利的改革背景下，出版行业于1983年进行了税制改革，由计划经济时期的统收统支的财政管理制度改为实行利改税，税率由55%^[10]减为35%，且税后利润全部留给出版系统用于发展出版事业。^[11]这项改革的参与人袁亮认为，这次改革“第一次打破了长期形成的计划体制的固定模式，向市场经济的新模式迈出了有历史意义的重要一步，更有利于调动广大出版工作者的积极性和创造性”。^[12]1984年5月10日，国务院发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。同年9月经中宣部批准的文化部党组《关于地方出版工作会议的报告》提出：“适当扩大出版单位的自主权，以提高出版单位经营的主动性。‘十条’（扩大国营工业企业自主权的暂行规定）加‘一条’（在国营企业中逐步实行厂长、经理负责制），其基本精神对出版单位都是适用的。”^[13]

1983年初，在中央的号召下，全国国有企业普遍实行了承包制。其基本原则是“包死基数、保证上交、超收自留、歉收自补”。这是在不改变国有企业的产权制度基础的条件下“扩大企业自主权”的最高形式。自1984年以来，出版业逐步推行省出版局向省财政局实行总承包、出版单位向省出版局实行第二层承包的“承包制”。由于地方出版社在地方财政制度的约束下有不同于中央出版社的指标任务和内在激励，地方出版社对承包责任制表现出更积极的态度。^[14]企业承包制制度安排的特点是，发包人（所有者）把承包期内的剩余控制权和部分剩余收入索取权都交给了承包人（经营者）。在企业承包制下，国有企业的领导人确实获得了相当大的经营自主权，但由于是在缺乏产权约束的情况下授予经理人员承包期间的全部控制权，承包制造成了企业“内部人控制”的情况。^[15]

到20世纪80年代末和90年代初，企业承包制不再被认为是国有企业改革的可取办法。1992年，中国共产党十四大明确提出经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济。1993年，中共十四届三中全会决定“放开搞活中小企业”、在国有大型企业中进行“制度创新”，以建立“现代企业制度”作为国企改革的新方针。但出版社的改革仍停留在“承包责任制”层面，并且随着经济体制的彻底转轨，出版社承包责任制普遍推广开来。从财政局到出版局，从出版局到出版社，从出版社到编辑室，从编辑室到编辑个人，利润指标层层分解，呈现出强烈的以利润为导向的本质特征，经济效益成为硬约束，社会效益成为软约束。^[16]

1997年，中国共产党十五大提出，要从战略上调整国有经济布局，国有经济只需在“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”占支配地位。此后，国有企业改革的主流方式由过去的放权让利和法律形式调整^[17]转变为改制。所谓改制，或称转制，是中国国有企业改革实践中出现的一个专门词汇，主要指国有企业的产权置换，在国家拥有100%股权的企业中引入非国有资本，包括出售存量国有产权和新增非国有资本，使纯国有企业变为含有非国有股的股份制企业或变为不含有任何国有股的非国有企业。改制后，所谓的国有企业通常包括纯国有企业和国有资本绝对控股企业。^[18]除了产权置换，改制还包括职工身份的置换，但根本在于产权置换引发的产权改革。2002年，以十六大召开为标志，中国国有企业改革进入第五个阶段^[19]。这个阶段的主要任务有两个：一、对大型和特大型同时又关系国民经济命脉的国有企业进行股份制改造；二、对大量中小型，同时又处于一般竞争型领域的国有企业，进行各种形式的非国有化改造。这一年，文化体制改革被写进党的十六大报告。在这之后，酝酿已久的新闻出版业体制改革正式启动。

2003年，21家新闻出版单位转企改制开始试点。2005年12月，中共中央、国务院颁布的深化我国文化体制改革的纲领性文件——《关于深化文化体制改革的若干意见》指出，要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。自此，经营性新闻出版单位的转企改制工作正式展开。然而，由于多数出版单位作为原体制下的既得利益者，不愿意或害怕接受改革可能导致的利益损失，再加之配套措施不够完善等原因，出版单位在改革问题上缺乏主动性，转企改制工作因而没能全面开展。2009年4月，新闻出版总署颁布《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定了新闻出版单位转企改制的路线图和时间表。《意见》第11条要求“除明确为公益性的图书、音像制品和电子出版物出版单位外，所有地方和高等院校经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位2009年底前完成转制，所有中央各部门各单位经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位2010年底前完成转制。”^[20]

通过对出版社改革历程的梳理，我们发现出版社的改革存在两个“路径依赖”：一是其他领域国有企业的基本改革路线。在不涉及产权制度的国有企业改革早期，出版社积极跟随其他领域的改革，在跟随过程中，一直被遮蔽的出版商业属性得以充分展现；在国有企业正式实行产权改革后，受意识形态方面的影响，出版社的改革表现得较为冷静、慎重，其产权改革模式基本仿效“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”的国有企业的股份制改造，保持了国有资本在改制出版企业中的绝对控制力；二是新中国成立以来形成的出版管理理念。新中国成立后，随着经济领域里计划经济体制的全面建立，中国因循苏联的社会主义模式，建立了与之相适应的“国有国办”的出版管理理念。这一执行了半个多世纪的出版管理理念规定了当前出版企业产权改革的空间，即所有出版企业必须坚持国有资本绝对控股的底线。总而言之，上述两条路径分别从行业外部和体制内部共同决定了出版企业“一股独占”及“一股独大”的产权制度设计。它们的变迁方向将一起决定着出版企业产权改革的深度，其中后一条路径将起到更加关键和直接的作用。

研究中国国有企业改革的学者基本认为，国有股在改制企业中的比例会越来越少。但是，由于国有股权是和政治目标与政治规则联系在一起的，中国国有企业改革的方向虽然清楚，但会具有波动性。2004年之后，国有经济布局调整的步子开始放慢，国有企业的改革也停步不前，国有独资企业大量存在、国有控股企业比重较大。而世界各国的实践早已表明，在国有独资和绝对控股的企业中建立有效的公司治理，即便不是完全不可能，难度也极大。^[21]因此，要使国有资本从竞争性领域退出，在那些国有资本没有退出的企业中，要尽可能地引入非国有资本，在股权多元化基础上实现有效的公司治理。在国有制企业不能真正做到政企分开及民营化在某些领域还没有明朗政策的情况下，发展由国有资本、集体资本、非国有资本共同构成的混合所有制的产权结构，可能是当前较为可行也能被各方接受的国有企业改革方案。2003年党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。至此，发展混合所有制正式成为我国国有企业改革的战略方针并在实践当中得到大力贯彻推行。有学者认为，混合所有制提供了一个相对开放的股权结构，国有股比例逐步下降、非国有股比例逐步上升，可能会是一个长期趋势。^[22]目前，还未显示出政府有调整“国有国办”出版管理理念的明确迹象，但是政府强制出版社转企改制的目的却是非常明确的，即通过股份制改造将出版社塑造为建立现代企业制度的市场竞争主体。只要这一改革目标不变，实践结果与目标的背离就会或早或晚地推动出版管理理念的转变。鉴于上述两条改革路径的发展趋势，出版企业的产权改革存在着继续深化的空间。