港城关系的发展阶段

一、港城关系的发展阶段

从历史来看，港口是港口城市形成和发展的最初动力，而港口城市的出现和发展又进一步促进了港口运输、贸易的繁荣，港口及城市的发展靠的是原始的区位及自然条件优势，其经济的水平及辐射能力很小，很少或根本没有所谓的国家行政参与其组织、协调与扶持，对应的全球科技水平、经济规模都比较落后，一港或一城的贸易、经济发展仅在某一小区域可算是有影响，港城关系是自然形成的，也显然是紧密相连、互相依存的。一旦港口及城市的区位及自然优势下降或消失，则港、城就会衰败甚至消失，港城关系则也无从继续。这种格局与现代社会近百年的发展区别很大，属于港口、港口城市及港城关系发展最初阶段的表现，是一种原始的、自觉的表现。而现代港城关系的发展是建立在科技、信息、服务高速发展，能源、环保压力逐步加大，贸易、经济规模不断扩大，区域化、全球化背景不断加深的基础之上的。因此，本书对港城关系发展阶段的划分是针对港口及港口城市近百年的发展变化来进行的，对我国而言则是以新中国成立后港城的发展变化为研究对象。

在诸多阶段性理论中，可以明显地看出，港城关系与港口和港口城市的区位、理念、政策、经济发展规模、水平及外部环境变化等很多因素相关，其中，港口及城市的经济规模及发展程度对港城关系阶段性发展的影响尤为重要。港口与港口城市的经济未发展到一定规模与程度，港口与港口城市之间关于土地、资源、环境等方面的摩擦与争夺不会凸显、升级，港城关系的重要性就无法显现。而港口和城市的经济发展不仅与其区位、资源相关，更重要的是其管理体制的影响。对港口而言，区位优势、自然条件优势、优惠政策、粗放式的发展是可以带来港口经济增长的，但这只会是一时的繁荣，科学的管理体制才能提供港口可持续发展的长效动力。而港口管理体制涉及方方面面，从宏观到微观，从眼前利益到长远利益，从国家到地方，从国情到历史发展，从政治到法制、从体制到运行机制，等等。港口发展到今天，港口管理体制经历了很多变化，不同的管理体制下，港口发展表现不一，由管理体制问题带来的许多矛盾、冲突在程度和性质上也有所不同，因此，港口对港口城市的影响，港口与港口城市的关系也不一而同。我国港口管理体制先后经历过（有时同时交叉存在着）三个类型，即交通部直属港口、交通部与地方双重领导的港口和地方港口。由于我国港口管理体制的改革是顺应国家整体改革的进程进行的，对港口本身的性质、功能特点，港口管理本身的规律和内在要求以及世界上港口管理的基本模式，还缺少系统、深入的研究，因此我国港口管理体制的科学性、稳定性不够。本章根据不同管理体制之下，港、城的经济发展，港、城的冲突与互利，把港城关系发展分成以下四个阶段。

（一）体制限制、港城分离阶段

在我国，海岸线长、地域广大、港口众多，港口条件各有差异。1978年以前，我国港口管理体制是典型的计划经济体制下的公有国营模式。长期以来，在计划经济体制下，我国港口管理一直处于中央政府各部门和地方政府分割的部门管理，所有制单一、政企不分的状态，港口的规划、建设、投资、管理、经营都由交通部统管，地方政府基本上不参与上述决策管理过程，港口的经营发展状况基本上与地方无关，港城之间的规划、经营、管理不能很好地衔接，这极大地抑制了我国港口与城市的发展。同时，由于港口规划建设主要是从国家全盘需求出发，基本上没有考虑对城市的发展问题，所以港口对城市经济贡献不明显。另外，由于港口行政级别的问题，当港口与城市之间出现各种矛盾或冲突时，城市在行政管理上很难或根本无法进行协调、处理。在传统上，老百姓也把港口看成“啃不动、惹不起的硬骨头”、“高级别的大单位”。港口的发展靠的是本身的区位及自然条件优势，港口功能比较单一，仅作为一般的物流、人流运输枢纽，为比较纯粹的散、杂货的“运输中心”，且能力和规模也不大。城市的经济发展与港口的关联度很低。城市虽然占有港口资源，但港口对城市而言很大程度上只是一个地理的概念，城市的经济发展不具有港口经济的特色，城市与港口可以说是“各自为政”、“各自为战”。城市更多的只是为港口提供劳动力及基本的生产、生活资料。港口对城市的影响与这一阶段的功能相对应，主要以港务、集散部门的活动为主，港口与城市之间的矛盾主要在于港口生产对城市用水、用电、道路交通、噪声等影响。由于此阶段国际贸易还未全面开展，我国港口发展水平不高、规模不大，港口对城市的负面影响和两者的矛盾冲突对两者的经济发展还没有明显的阻碍作用。

与我国情况有所相同的是，国外一些港口也曾因管理体制的问题，导致港口城市对港口的管理不畅，不仅港口发展受阻，港城关系也不协调。如：法国的港口由国家管理，20世纪60年代初因管理体制不顺制约了港口的积极性，导致了港口竞争能力下降，许多货物跑到其他国家的港口，这样迫使政府于1965年制定了《自治港法》，给予港口城市较大的主治权而充分发挥地方积极性以恢复竞争能力，同时该法使得港口的竞争能力加强。日本在战前是个典型的中央集权国，港口由中央政府控制，港口和城市关系很不密切，城市居民普遍认为港口是中央的港口，与自己的切身利益关系不大。第二次世界大战后1950年首次制定的《港湾法》，其重点就是为了解决体制问题，把港口由中央管理变为地方管理。战后这一法律的实施有力地调动了地方政府的积极性，促进了港口向健康方向发展。

（二）体制调整，港城联系阶段

1984年6月，以天津港下放到地方政府管理为试点为标志，我国港口管理体制进行重大改革。2001年11月，国务院作出了《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，明确港口下放地方城市政府管理，港口发展、建设纳入城市政府经济社会发展规划和年度计划，中央政府进行宏观调控，并实行政企分开的制度，只保留秦皇岛一个能源港。2002年推行的港口体制改革则是一次彻底的改革，明确地规定了地方港口行政管理机构的职能。

港口管理体制改革给我国港口带来了跨越式的发展。在这30多年的时间里，随着我国全面改革开放的逐步推进，世界经济全球化的日益转变，国际贸易的不断发展，我国港口发展的契机不断显现，由此也带来港口城市突飞猛进。具体表现在：

第一，港口下放到地方，港口基础设施建设取得重大进展。港口无论是数量和规模，还是专业化程度和管理水平，都迈上了新的台阶，大量的外部资金得到运用，港口流通功能大大加强，新兴的临港产业开始出现。同时，随着贸易的发展，经济水平的提高，城市产业结构开始调整，工商业规模跨越式发展，进出口量日益增加，城市为港口发展提供持续动力。同时，城市空间布局也不断进行调整，以更好的适应港城进一步发展的需要。此时，港口发展的优势和机会比城市更明显，港口城市开始思考在大力发展港口的同时，应如何处理城市对港口发展的各项具体配合问题并同时带动城市的经济发展，港城关系密切起来。

第二，临港产业高速发展，临港物流特色明显。港口的工业和商业服务活动使港口不仅具有了货物的增值功能，并且与运输和贸易之间形成伙伴关系，港口和港口城市在世界贸易的知名度和地位日益提高，同时又加强了港口与港口城市之间的联系。港口城市通过港口的聚集效应逐步成为庞大的人流、物流和信息流的集散地，极大地促进了商品交换和社会分工水平的提高，带动和促进了港口城市经济的发展，港口城市的经济发展有着明显的港口特色。此时，港口和港口城市都呈现出高速发展的态势，港口和城市经济的关联度较高，港城关系更加密切。

但是，在港口和港口城市持续发展的过程中，由于传统体制的长期影响，历史形成的诸多问题以及多年来的重复建设，此阶段城市与港口的发展不协调、不平衡的缺点也很明显：

第一，港口管理体制改革后，港口得到了较大的发展。但是，一方面由于许多管理细节并未明确，因此政企不分、政出多门、港航合一等现象还是或多或少的存在。另一方面由于过于注重港口吞吐数量的增长，忽视港口吞吐质量的提高，因此许多港口的吞吐量虽然大大增加，但实际上却暴露出了码头泊位能力不足、结构不合理、港口作业机械化程度不够、集疏运体系能力严重不足和不合理、通信导航等安全保障和支持系统脆弱等许多港口硬件设施不足的问题，使得港口运输功能不能充分发挥，同时，由于港口工业、商业、服务的功能没有被大多数港口及港口城市所认识，港口高速发展难以持续。

第二，由于缺乏经验，港口管理体制虽然改革了，但是港口城市在很长一段时间里仅仅是在认识上把港口看成了城市的功能区，而未把城市的发展与港口发展更密切地联系起来。一方面，很多港口城市没有充分利用港口发展临港工业，改善城市的工业结构。另一方面，城市在发展上也不够注重对港口良性发展的促进。如城市交通基础设施建设没有更好地考虑港口发展需要；港口城市没有充分发掘和利用水运优势，客货运输中水运比重不合理；缺乏统一发展规划和机制，使港口城市及港口各自发展，重复建设；港口城市功能定位盲目、布局混乱，影响了港口及港口城市的功能发挥，影响港城互动。

第三，由于长期以来城市与港口建设缺乏统一规划、协调，早期对港口功能、规模发展认识上的局限和城市建设用地的布局盲目性，有限空间内被迫共存的两个空间实体形成了大量与港口关联度较低的工业用地、非港口工业用地甚至居住用地与港口功能区空间交错，港口和城市区域各方的利益交错的局面，再加上当前土地和房产的高价格，使得城市和港口面临这种局面明知有问题却解决无力。一方面，临港的居民生活不断地被港区的各项功能作业侵扰，环境破坏日益严重，交通问题日趋紧张，生活质量不断下降。另一方面，由于与居民区交错，港口生产的作业受限，港区功能调整、规模扩张受限，港口的集、疏、运体系散乱、能力不足，严重阻碍了港口的进一步发展。港口与城市争土地、争交通、争水、争电、争环境等，且随着港口的发展、规模的扩大，这种交错和竞争带来的后果也会越来越严重。

而在国外，港、城脱节的港口管理体制带来的问题也日渐突出，各国纷纷开始进行港口管理体制的改革，以期促进港城之间的经济联系，使港、城乃至整个国家的经济走出瓶颈，快速发展。如：日本从20世纪50年代起开始将原属中央政府管辖的港口逐步下放地方。法国于1966年将原属公共工程与运输部主管的6个重要港口确定为自治港，使这些港口在经营管理上具有很大的自主权。80年代，英国和加拿大先后成立了联合港口公司，取代了原来的国家运输码头局和国家港口局。联合港口公司所属港口都具有独立法人资格，在经营上完全自主。从当前的情况来看，显然改革取得了巨大的成效。

（三）体制协调、港城互动阶段

随着港口管理体制改革的进一步深入和协调，港口的发展呈现出既重数量也重质量的双提高趋势，港口从粗放式向资源节约型、环境友好型、质量效益型发展转变，同时港口城市对港口的领导作用也进一步规范化、科学化、合理化。港口作为城市的功能区域及特殊资源，在城市发展规划和建设中得到更好的体现。城市发展的同时也考虑港口的共同发展，这不仅体现在城市发展规划中，也在具体实施上体现出来，如城市的综合交通发展就把港口集疏运考虑在内，使港口和港口城市无论在空间布局还是在功能定位等各方面都逐渐科学化、合理化。港口不仅作为城市的一个功能区，更是城市、社区的组成部分，更为重要的是港口成为城市的著名标识，成为城市对外开放的重要窗口，许多港口城市提出了“港为城用，城以港兴”的口号，并在进一步深入而有效地贯彻实施这些口号、方针。港口城市经过多年的努力和积累，在征地拆迁、组织港口集疏运等方面做了大量的工作，解决了很多港、城区交叉影响的问题，也开辟了一些新港区或新城区，有力地促进了港口的规模化成长和经济发展，同时也使城市有了更好的发展空间和发展方向。随着港口与城市进一步发展中暴露问题的一个个解决，港口和城市发展的障碍逐渐消除。

在这一阶段，港口面向全球供应链，拥有发达的物流产业，成为“国际物流中心”，成为链接世界经济和贸易、生产和消费的重要纽带。随着港口功能向多样化、综合化发展，港口产业链不断延长，不断吸引关联产业在港口城市集聚，形成强大的临港产业群，并辐射扩散到周边区域，带动区域经济的发展，使海陆一体化成为必然趋势，加强了与所在城市以及用户之间的联系，并以资源整合，组合港为特征，向港航之间联盟与港际之间合作联盟的信息化、柔性化港口发展。港口必须以城市为主体，以自由贸易为依托，成为主动策划、组织和参与国际经贸活动的前方调度总站、产业集聚基地和综合服务平台。港口城市作为取得生产要素，进行有效配置最便捷的地域，其良好的基础设施条件产生的空间集聚引力不断增大，不断吸引与港口无直接关系的产业在港口城市的集聚，并不断向规模化、集群化、集约化、国际化方向发展，进而形成港口经济以外新的经济增长极，港口城市产业体系渐趋完善，城市进入多元化经济发展阶段，成为地区未来振兴的战略支点。港口与其所在城市的各项产业逐渐融为一体，呈现出规划、建设与布局一体化的发展趋势，港口与所在城市充分融合，港城关系朝更良性的方向发展，从港城互动、港城共兴到港即是城、城即是港、港城一体的势头强劲。

（四）港口城市自增长阶段

城市自增长是指城市发展到一定水平以后，其自身的规模通过循环和累积，就能促使城市继续发展。港口城市随着其产业结构的优化升级、多元化产业的形成和发展，港口经济成为其整体经济的一个组成部分，优势地位、主导地位将逐渐失去、转移，港口城市的发展在很大程度上将取决于多元化产业发展及城市经济的自增长发展。同时，城市通过加强硬件和软件设施的建设，为港口的进一步发展提供更有利的支持。此时，由于港城一体，从职能上看，港口仅作为港口城市的一个部门发挥着作用，并将随着港口城市经济重心的转移而进行战略调整，以使城市的整体综合实力不断提升并实现其自我良性循环。在此阶段，港口和城市高度发展，以港口为中心的港城一体关系开始向以城市中心的港为城用、港为城动转变。但从区域发展角度、总体角度来看，港口发展往往更多的是要符合区域或总体发展的整体利益和步伐，这样看来，港城又是分离的。