农地集体产权框架下的现实路径

2011年1月29日，中共中央“一号文件”发布，继续关注“三农”。“三农”问题在中国改革开放初期曾是“重中之重”，1982年至1986年的“五个一号文件”连续锁定“三农”；时隔十八年，自2004年起，“一号文件”再次回归农业，又连续8年以“三农”为主题。这充分表明：农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民的声音仍然微弱，最需要提高；农民增收仍然困难，最需要加快。

然而，“三农”问题千头万绪，错综复杂，该从哪里切入呢？还是应该从土地入手——“三农”问题归根到底还是土地问题；而破解土地问题又必须从土地的产权问题入手——对于转型期的中国农村社会而言，最重要和最紧迫的问题莫过于农村土地产权问题。事实上，当年的家庭联产承包责任制也正是从农地的产权（使用权）破题，从而极大地释放了农民积蓄已久的潜能；然而，历史发展到了今天，在我国城市化进程越来越快的情势下，农地的产权问题不是有所缓解，而是更趋严重并显集中爆发之势。因此抓住了农地及其产权问题，就是抓住了“牛鼻子”，有“牵一发而动全身”之效。当然，关键的问题要解决往往也是最难的，其中必然充满了各个利益群体的博弈，但无非是公权与私权的博弈——因而农地及其产权问题以至“三农”问题的解决过程终归是一个公私权博弈的过程。

从国有企业改革的历史来看，产权制度的变革终归是绕不过去的一个“坎”。产权是所有制的核心和主要内容，这注定了国企改革不可能绕过产权而停留在外围。

长期以来，产权制度改革在中国是一件很敏感的事，人们容易把它和意识形态联系起来。虽然中国经济改革的进程，客观上就是一个不断明晰产权的过程，但在国有企业的改革与发展过程中，人们往往有意识地绕过产权和产权制度来寻求国有企业的出路，以避免在产权改革上“触雷”。为此先后实行了放权让利、利改税、经营承包责任制、转换企业经营机制、现代企业制度试点等不同阶段的改革措施。但经营权逐步向企业的转移，不仅没有实现旨在激励企业经营者和职工的初衷，反而形成了“内部人控制”的局面，这使企业经营绩效不仅没有得到明显改善，反而陷入了大范围的困境。这表明，国企改革遇到了新的难题。首先的难题是，作为一种抽象概念的“国家”，不可能具体行使所有者的权能，必须由国家的权力机构所选择的代理人——现实中国家的代理人只能是各级政府及其有关部门——来行使，由此政府就成为事实上的国有资产委托人，由此，政府的行为与企业的行为必然在“委托—代理”中相互交织。第一个难题引发的第二个难题是，在终极所有者缺位的情况下，谁来约束事实上的委托人即各级政府。如果监督机制虚置、缺失，那么委托人既对代理人即企业经营者的监督和激励“无所谓”，又对委托资产的运营漫不经心，甚至凭借其权力“寻租”；不仅如此，当委托人利益与代理人利益相悖时，委托人往往出于政绩的追求，对代理人实行种种干预，而代理人则可能因权能行使不充分，降低对经营绩效的追求。这就会导致第三个难题，在委托人“不在场”的情况下，代理人可以凭借信息不对称的优势，不断扩大自身利益，并与企业的利益相关者“合谋”损害所有者权益。这些难题的背后，隐含的基本事实是，无论是委托人还是代理人，由于都缺乏对经营失败承担风险责任的体制基础和机制条件，降低对“委托—代理”资产的关心程度，就成为他们共同的选择。如此，国有资产的低效运行和不断流失就成为一种必然结果。

实践证明，国企产权改革问题不解决，就无法彻底解决政企职能分开问题，就无法杜绝政府官员借由所有者权能的“寻租”行为，就无法形成对企业经营者的有效约束，进而也就无法造就出适应市场经济体制框架的有效的经济组织。不管愿意不愿意，国企改革客观上已经走到了一个必须触动产权和产权制度的时候了。正基于此，十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要建立一个“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这一现代产权制度的核心要求就是：一要明晰产权；二要严格保护产权；三是产权要自由流动，其中首要的就是要明晰产权，也就是要明确产权的权利主体和责任主体。产权模糊，经济实体就没有发展动力或动力不足。根据这个原则性的要求，国企的产权制度改革主要从四方面入手。第一，构建合理的产权（股权）结构，实行投资主体多元化，这是对国有企业进行规范的公司制改革的基础性要求。第二，推进国有资产管理体制改革，这是明晰产权，使出资人到位，改变产权主体虚置局面的根本举措。第三，推进国有企业特别是国有大中型企业的公司治理结构的建设。第四，规范政府的职责，就是转换政府在产权实现方面的职能——由产权活动的直接代理转向界定产权边界、建立产权运行的相关规则、依照规则监管各类与产权相关的活动。从这几年的改革进程和成效来看，国企改革正朝这四个方面在走，并取得了阶段性的或显著的成效；至少，国企改革比农村改革的力度要大。

国企改革的路径——从“不痛不痒”的摸索到朝着实质性目标的前进，国企改革实行产权改革的取向，它所传播的理念、思想，给了我们很多有意义的启示——一言以蔽之：改革的深处是产权。这也引发了我们对于农村改革以至农地改革和农地权改革的很多思考，也让我们从产权一般分析顺理成章地进入到农地（土地）产权分析。

现代产权经济学认为，产权制度是一个经济运行体制的根本基础。产权的界定、转让以及不同产权结构的差异会对资源配置产生重要影响。因此，有什么样的产权制度，就会有与之相应的组织、技术和效率。要进一步认识这些问题，我们还是要从产权及其功能谈起。

产权就是在一系列可选择的排他性行为中作出选择的权利。从产权的这种“行为的选择权”的特性来看，产权就是自由的同义词：它们都是在一些可能的行为中作出选择的权利。正是这样，产权作为一种社会强制性的制度安排，它能够界定、规范和保护人们的经济关系，形成经济生活和社会生活的秩序，调节社会经济的运行。

按照我国《民法通则》第五章第一节所规定的法律定义，产权首先是指财产所有权，而财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有或占有、使用、收益、处分的权利；产权其次还指与财产所有权有关的财产权，而这个有关的财产权是这个所有权的部分权能与所有权人发生分离的基础上产生的，是指非所有权人在所有权人财产上享有或占有、使用以及在一定程度上依法享有收益和处分的权利。这里，享有或占有是对财产的实际控制，它是行使所有权的基础，也是实现使用权和处分权的基础。使用是依物的性能和用途对财产加以利用；使用与占有有着密切的联系：没有占有就没有使用，占有的主要功能在于获得财产的使用权，而使用的功能在于满足需要，为创造收益服务。收益所指的是：所有权人使用自己的财产而形成的收益全部归己，拥有完全的收益权能；非所有权人合法使用他人财产而只能拥有部分收益权能。处分是所有权人最基本的权利，是产权的核心内容，它决定着财产的命运归属——财产的最终处分权一般归财产所有权人。在产权结构中，所有权是主要的，居于支配地位，其他排他性权都是所有权的派生权，不过，这些派生的权利既然具备了排他性，就既可以与所有权统一于一身，又可以相对独立地存在。

产权是制度经济学的核心概念。在制度经济学看来，产权绝不仅指所有权，也不仅指使用权、收益权或者转让权，这些都只是产权的权能之一。正如德姆塞茨所指出的：“产权不是人与物之间的关系，而是由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”平乔维奇也认为：“产权是人与人之间由于稀缺物品存在而引起的、与其使用相关的关系。”因此，产权最重要的特征之一就是被认可和被保护。

农地是一种相对固定的（从物理属性看）基础性生产要素（从经济属性看），农地制度对于一个国家和社会的政治稳定具有不可替代的作用（从政治属性看）。农地产权是指基于农村土地而产生的财产权利的总称，亦即包括农村土地所有权及其衍生出来的占有权、使用权、收益权、处置权等权能在内的权利束；农地产权的各项权能，既可完备地集中起来由一个主体行使，也可分散地由不同的主体分别行使。由此相应地，农地产权制度就是关于农地产权各项权能归属及分割的制度规范的总和，是指由包括所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等权能在内的一些具体制度安排组成的制度体系。这个制度体系有农地所有权制度、农地经营权制度、农地收益权制度以及农地流转制度等组成部分。

从农地产权的现实情况来看，产权残缺或权利贫困，构成中国农村土地产权制度的基本问题。关于产权残缺问题，阿尔钦和卡塞尔1962年就认识了产权的残缺与行为之间可能遵循的相互关系。德姆塞茨认为：产权的残缺可以被理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利束中的一些私有权的删除；产权之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利，即对废除部分私有权束的控制已被安排给了国家，或已有国家来承担——国家的干预和管制是造成产权残缺的重要根源之一。这些关于产权残缺问题的基本原理，能够帮助我们冷静而全面地认识中国农民的土地财产现状。这个现状具体表现在：农户对于土地拥有的是所谓的“集体所有权”——产权主体模糊、虚置并且不具有排他性；农户对于土地的使用权不具有自主性；农户对于土地的收益权不具有独享性；农户对于土地的转让权不具有自由性。因而农民占有、使用、处分以及获取土地收益的权利或被排斥或被削弱或被剥夺，从而导致农民的土地财产权利的残缺和贫困。

中国现行的土地制度的性质虽然在法律上早有定论，但实际上关于中国现行土地制度究竟是姓“集”、姓“公”还是姓“私”的问题，激烈的争论一直没有停息过。我们这里主要就这个土地制度姓“集”（下称“集论”）还是姓“私”（下称“私论”）的问题，作一些分析。

“集论”和“私论”都强调“耕者有其田”，但两者关于“有”的内涵和方式不同。从内涵上讲，“集论”之“有”指的是要拥有在土地上耕作的权利——农民必须或优先有土地并有耕作权；“私论”之“有”指的是农民要拥有一份田产，以此作为将来转换身份的资本。从方式上讲，“集论”是强调保障“有”田，农民要耕作当然要保障其田地，如果不要耕作也要保障他不随便转让或交易，否则可能会出现“有业者—无业者—流氓无产者—潜在的暴民—暴乱者”的走向；“私论”是强调天赋“有”田，有地就有私产的农民，他们就是有产者，还有可能成长为现代公民。

总起来看，“集论”是站在国家的立场看农民，“私论”是站在农民的立场看国家。前者实际是以一种国家主义的现代化诉求对农民进行取与夺。工农产品价格“剪刀差”就是典型例证：在新中国成立之初，工农产品价格“剪刀差”奠定了国家工业化的初步基础；随后，它又促成了国家工业体系和国民经济体系的建立；在改革开放以后，它不仅存在，而且一定程度上成为城乡差距拉大的工具。为此，只有将农民束缚于土地，这个“剪刀差”才能继续发挥最大效能。后者则因其原教旨自由主义立场，无视土地私有化的前提，将土地私有与“自由”、“公正”等抽象概念机械地画等号，无意中将国家和农民对立了起来。从中我们可以窥见各自诉求的落脚点：前者是为了维护稳定，后者是强调变革。

“集论”和“私论”两者的争论，如果去除其意识形态的色彩，焦点仍然是一个中国农村、农业发展以至于中国“三农”问题解决的路径选择问题。首先，我们必须正视现实。在转型期的当下，国家（政府）与农民的关系是一种相互博弈的关系。国家主义的现代化诉求与农民利益的增进是一种动态平衡。现行农村土地制度的基本设计，是建立在家庭联产承包制基础上的统分结合的双层经营体制，是历史形成的结果，也是国家（政府）与农民利益博弈的结果。其绩效虽不尽如人意，却是双方都能接受的次优选择。农民土地财产权的残缺，是“先天不足，后天失调”所致。“先天不足”指的是发轫于“包产到户”的家庭联产承包责任制是在“铁板一块”的公有制的缝隙中生长出来的，其天生就带有不触及集体所有制这一底线的妥协性、脆弱性和残缺性。在当时暴风骤雨般的政治运动环境中，农民冒死搞的“包产到户”，不是为了什么神圣的私有产权，只不过是为了眼前的活命。“后天失调”指的是家庭联产承包责任制具有路径依赖性：一方面家庭联产承包责任制由于是从呈锁定状态的长期无效率的集体所有制中发育出来的，不可避免地带有集体所有制的某些特征；另一方面家庭联产承包责任制自身也形成了某种路径，修修补补的后续制度，既难以确立有效的土地产权亦不足以约束权势阶层对农民土地权益的觊觎与攫取。这也正是农地制度改革至今难以大迈步的重要原因。其次，要寻求一个好的平衡点。现行的土地制度安排实际上是搁置了所有权争论，将意识形态的公有与私有问题转化为可操作的统分结合问题，以图在集体化和私有化两个极端之间找到一个平衡点，从而使“在发展中解决问题”成为可能，以达到多方利益攸关者共赢的结果。这样看来，从集体化的一端到私有化的另一端，空间还是很大的，尽可以从理论上和实践上施展。当然，或许经过了若干年之后（这个“若干”有可能很长，但绝不是无期的），这个空间用满了，到时候，完全可以再拓展空间。

“包干到户”所激发的农业生产的积极性和它作为家庭联产承包制度实施的灵活性，是它被农民接受并且得以推广的重要原因；然而，围绕农民地权的博弈，却始终没有停息过。如果说在高度集权的计划经济体制下，农民与集体（国家或政府）几无议价的机会和能力，甚至他们没有多少议价的意识。如果说在改革开放的初期，农民基本上也算是“放权让利”的受益者，那么，历史发展到关注民生、尊重民意、张扬民权的今天，农民与集体（国家或政府）围绕地权的博弈，其程度不是有所减弱，而是更加强化了。

不过，我们要清醒地认识到，在中国增量式改革的框架下，农民获得的地权也只能是边际式的——是一点一点地、一项一项地逐渐获得的；随着边际地权（部分产权）的获取，农民逐渐获得有限的社会权利（如农民通过田地获得的社会保障权）和有限的政治权利（如农民参与社区政治活动的权利）。因此，农户从边际产权入手，从获取经济权利到获取社会保障权利再到获取政治参与权利，这也正符合我们在第二章所谈到的后发国家的权利演化进程。可见，农户渐进式获权的过程，其折射的首先是农地制度的变迁过程，但其实也是乡村政治渐进的变革过程。从这个意义上看，这是以中国最弱势的农民为代表的民意、民权被唤醒、被激起的过程，也隐示着中国未来的基本走向：可以毫不夸张地说，围绕农民地权的博弈，一定意义上决定了国家的走向，甚至会影响到人们的日常生活。

土地产权制度是一种基础性的经济制度，也是“和谐中国”建设的制度基础，其改革必须慎之又慎。上述“集论”和“私论”两者的论争，给我们的启示是：受现有基础性制度安排、资源禀赋以及技术与经济发展水平的制约，现行的农地制度安排，实际上是在生产者（农民及其相关组织）、所有者（集体，其实背后还是政府或国家）和政府（背后是国家）之间反复博弈的结果。在多重利益博弈的时代，如何创造公平有序的竞争环境，有效平衡各方面的正当利益，切实保障以农民为代表的弱势阶层的基本权利和自由，就成为执政者新的重大考量。在这种多重博弈中，中央政府追求执政的有效性和执政的合法性，具体表现为追求科层管理的高效廉洁、社会的和谐稳定、国家的长治久安等；地方政府在确保（无论是什么方式确保，弄虚作假也是常见的方式）完成上级下达的目标任务的同时，追求政绩的突出以求升迁，保持辖区的“太平无事”以免遭不测（对农民则以不酿成群体性事件而令上级恼怒为底线）；农民则是追求安居乐业、基本权利保障、公共福利增进。国家要在各方利益的博弈中达到有效整合社会的目的，不至于使任何一方利益强大到足以压制对方而危及社会安定，不仅需要提升现代社会的治理技术，更需要构建适应现代公民社会成长的权利制度——土地权利制度的构建无疑是其重要内容。因此，现行的农地制度安排，一方面基本实现了国家政治利益的最大化和农村经济社会的稳定，也初步确立了激励性产权结构，并减少了一定的社会交易成本；但另一方面是，由于政府的过于强势，由于市场制度的仍然不健全，加之没有足够的中坚力量的“回旋”，现行的农地制度运行的社会冲突成本较高是不争的事实，而且这个成本有越来越高之势。改革不仅势在必行，而且迫在眉睫。

鉴于此，农地制度改革的取向应该是：不搞土地私有化是底线，坚持集体所有制仍然是上限；必须在改革和完善集体所有权的框架下，建立和健全农地产权的其他权能，包括土地使用权、土地处分权和土地收益权的确立、明晰、完善等。

通过对我国古代租佃制的追溯以及对古代租佃制与作为“准租佃制”的现行的家庭联产承包责任制的比较分析，通过对现有的基础性制度安排、资源禀赋以及技术和经济发展水平的清醒认识，本着尊重历史、正视现实、着眼长远的总原则，我们要寻求一种既使农户对土地的使用有强烈的稳定感又能实现土地规模经营的现实演进路径。土地永包制不失为这条现实演进路径的有效选择；而坐实农地使用权就是朝着土地永包制坚实地、实质性地迈进；同时要以物权立法等立法的方式确保这一进程的最终完成。这就是说，永久化是坐实农地使用权的方向，物权化是坐实农地使用权的法律制度保障。

在家庭联产承包责任制下，农村土地所有权依然归农村集体所有，农户以承包的方式获得了土地的使用权⁽³⁴⁾。目前的农地承包经营权只是从所有权中分离出的一种权能——使用权——的实现形式，但在集体所有权还得不到分散实现的情况下，它应该是一种独立的、受到保护的、相对实质性的产权；这种土地使用权是建立的另外一种的、似乎并不含土地产权（所有权）的权利，亦即是建立在承包权基础上的、一组独立于所有权的财产权利。因此以这种土地使用权为基础而构建的涵盖处分权、受益权的农地财产权利，被界定为一种特殊的和实质的产权，它可以创造财富、收获地租、索取剩余。

十七届三中全会已经对现有的土地承包关系做出了“长久不变”的政策承诺，这体现了保障农民的土地使用权的国家意志；下一步要做的事情想必是将这种“长久不变”改为“永久不变”。为什么要将“长”改为“永”呢？这既是国家“还地权于农民”的一个政治姿态，也是给农民彻底“吃一颗定心丸”。因为在所有权与使用权分离的产权结构中，所有物的使用期限是一个重要的物权内容。就土地来看，如果其转让使用年限越长，使用者对物（土地）的实际控制力就越强，那么该物权（土地使用权）的价值就越高；否则，就相反。土地使用者在使用权到期后，其对土地本身的投资积累和肥力积累、其投资形成的土地上的附着建筑和其他不可分离财产，以及他为了提高土地的外部经济而进行的土地周围的投资，这些都面临着归属的不确定性。因而必须提高农民对于农地长期而稳定的使用权的预期效应。关键是稳定到什么程度。农地使用权的相对完整化，其前景走势无非有二：一是农地使用权安排实质上接近“永佃制”，十七届三中全会关于现有土地承包关系“长久不变”的庄严承诺，已经事实上使农地使用权安排接近“永佃制”；二是以立法形式使农地使用权安排名正言顺地成为“永佃制”，这取决于相关法律对于土地使用权物权化问题的解决。这两个前景走势的演变轨迹是殊途同归。“永佃制”的进步性在于：能够在土地集体所有的框架内有效运行；能够在现阶段最大限度地维护农民的利益，增加永佃权人（农民）的安全感，从而使他们放心地对农地进行投资，抑制土地退化的现象；能够为中国农村未来的发展开辟道路。

实现现有的土地承包关系的永久不变，就要把农地使用权坐实，其实也就是把一般情形下农地所有权所具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的土地财产权；这就是说，除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预，否则，土地的使用权之于其拥有者，就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。如前所述，“永佃制”的确立取决于相关法律对于土地使用权物权化问题的解决。这是一种以物的“利用”为中心来代替以物的“所有”为中心的主张，通过改革用益物权制度来解决农村土地制度问题。事实上，《农村土地承包法》⁽³⁵⁾就是这种思路的直接反映：整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，隐约体现了对于农地制度安排“弱化所有权，强化使用权”的思想。十七届三中全会提出的要使农地“产权明晰”，理应理解为要使土地使用权明晰，其中实现土地使用权物权化就是关键举措；还有，全会已经明确现有的土地承包关系“长久不变”，接下来紧要的工作是，将从“长久不变”到“永久不变”之变，通过相关法律的修改予以确认。2010年的中央经济工作会议明确指出，我国的改革需要顶层设计⁽³⁶⁾，这同样适合于“三农”问题的改革创新，同样适合于农地产权问题的改革创新，也同样适合于围绕农地产权改革创新的法律制度的完善。

关于农地法律制度建设，农地使用权的物权化立法应是出发点。家庭联产承包责任制几十年来的运行实践证明，承包权已从原有的债权色彩正逐步向日益增强的物权效力转变。应制定《土地财产法》，改变土地地权的契约性质或债券性质，确立具有严格物权法意义的土地使用权，使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和明确性上有法律的保障。这样，农民的使用权以至农民的土地财产权，应该界定为使用权、收益权和处置权的结合，是一种特殊的财产权或者说一种特殊化界定的产权。因此，农民对土地的永久继承、转让、抵押等权利，当是切实解决农地权题中应有之义。

总而言之，土地权利历来是诸多财产权中最重要也是最复杂的一项，改革的难度也最大。就我国30多年的改革历程来看，土地改革也是最滞后的一项，但它终将难以绕过。还是回到“‘穷人经济学’的农地权解读”这一话题吧。不妨将这一话题扩而广言之。实际上，农民问题的根源在农村之外，其本质就是中国的公民权不平等，或者说在公民权总体水平不高的前提下，被称为“农民”的大多数中国公民权利缺失尤其严重。在不受制约的权力既能化公为私也能化私为公的“尺蠖效应”⁽³⁷⁾中，无论国民的公共资产还是私有资产都难免受到侵犯。那么，权力掌控权利、不受制约的强权可以侵犯任何一种产权——在这样的一种背景下、在这样的一种情况下，农民的土地境遇又能怎么样呢？无论是国有的、集体的还是私有的土地，无论是具有使用权还是所有权的土地，它们都不过是权力的囊中物。因此，通过发展民主而制约权力，提升农民的公民权利保障程度，增强农民在利益格局转变中的博弈能力和谈判实力，则是今天要直面的重大而严肃的课题。

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(1) 《经济史中的结构与变迁》是诺思以西方产权理论、制度变迁理论对经济史进行解释的一部代表作，它标志着诺思最终形成了一个包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论：其中产权是核心，国家的政治经济制度及法律是产权的界定和保障手段，而意识形态起到“稳定器”的作用。诺思（也译作诺斯）是制度经济学的代表人物，新经济史学派的创始人，于1993年获得诺贝尔经济学奖。

(2) 井田制是中国春秋以前土地公有制的实现形式。井田就是方块田。“井田”一词最早见于《谷梁传·宣公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田”、“井田者，九百亩，公田居一。”其萌芽于部落联盟共同耕作的原始社会末期，经过夏商两代的发展，成熟并完善于周代。春秋时期由于铁制农具和牛耕的普及，井田制逐渐瓦解。

(3) 名田制是秦汉时期以军功爵制为基础的，在地广人稀的条件下制定的有关土地管理和土地利用的制度。

(4) 王田制是王莽时期的一种土地制度。王莽以王田制为名恢复井田制，其实就是恢复西周的井田制，天下土地国有。

(5) 占田制是西晋颁布的土地、赋税制度，是秦汉以来名田制度和限田政策的产物。占田制是一种既保证政府收入，又保护士族特权的土地制度。

(6) 均田制是中国古代北魏至唐中叶时期封建政府推行的土地分配制度（从北魏太和九年（485）政府颁布均田令开始实施，经东魏、西魏、北齐、北周、隋到唐建中元年（780）废弛，前后约三百年）。它是一种“计口授田”的制度：政府根据所掌握的土地数量，授予每口人几十亩桑田和露田。唐中叶后土地兼并加剧，均田制瓦解。

(7) 租佃制是中国封建社会中，地主以土地出租给农民，从而剥削、奴役农民的制度，是战国以来随着封建生产方式而出现的一种封建生产关系的形式。租佃制到了宋代而至明清，不断地发展和变化。

(8) 永佃权是指农民向土地所有者缴纳一定佃租，并取得在一定土地上永久耕作的权利。简言之，永佃权是土地关系中佃方享有长期耕种所租土地的制度。永佃权最早出现在宋代﹐明代有所发展﹐有永耕﹑长租﹑长耕等名。

(9) “溥天之下，莫非王土”出自《诗经》。《诗经·小雅·北山》云：“陟彼北山，言采其杞。偕偕士子，朝夕从事。王事靡盬，忧我父母。溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。大夫不均，我从事独贤。”“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”可译为“凡是天下的土地没有不是属于帝王的，凡是在天下水土上生活的人没有不是帝王的臣民”。

(10) “公共地悲剧”是1968年美国学者哈定在《科学》杂志上发表《公地的悲剧》一文提出来的。在公共草地上，每增加一只羊会有两种结果：增加收入或加重草地的负担并有可能使草地过度放牧。作为理性人，牧羊者决定不顾草地的承受能力而增加羊群数量。于是他因羊只的增加而收益增多，如此，许多牧羊者也纷纷加入这一行列（羊群的进入不受限制），牧场被过度使用，草地状况迅速恶化，悲剧就这样发生了。“公地悲剧”或曰“公有资源的灾难”，是对个人在利用公共资源时存有私心的确证，展现的是一幅私人利用免费午餐时的狼狈景象——无休止地掠夺。

(11) 《通往奴役之路》（The Road to Serfdom）是诺贝尔经济学奖得主弗里德里克·哈耶克的最知名著作，是作者在关于古典自由主义和自由意志主义理论的阐述中最著名、最受欢迎的书籍之一。该书写于20世纪40年代初，当时欧洲正值民族社会主义盛行时期，国家直接干预经济的理论——凯恩斯主义作为济世良方风靡一时，对此，作者力图系统全面分析论证所谓“计划经济”乃是“伪知识”，是西方思想文化的核心精髓自由主义的“天敌”，是所谓“通往奴役之路”。

(12) “管仲陷阱”的核心就是“利出一孔”：只有一个获利的孔道、途径，即国家采用政治经济法律手段，控制一切谋生渠道同时垄断社会财富的分配，人民要想生存与发展就必然要事事仰仗君主（国家）的恩赐，这样君主就可以随心所欲地奴役支配其治下的民众了。管仲的原话是：“利出一孔者，其国无敌；出二孔者，其兵半屈；出三孔者，不可以举兵；出四孔者，其国必亡。先王知其然，故塞民之羡，隘其利途，故予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。故民之戴上如日月，亲君若父母。”

(13) 《井冈山土地法》是中国共产党在井冈山进行革命斗争时，在总结1927年冬到1928年冬土地革命斗争经验的基础上制定的第一个土地法。由于该法是在革命斗争开始不久制定的，一些规定（如没收一切土地而不是没收地主土地；没收土地归苏维埃政府所有而不是归农民所有；一切土地禁止买卖，分配后除老幼疾病及服工役者外，均须强制劳动）不符合当时农民的思想和传统习惯，不利于发展革命力量。后来这些规定都修改了。

(14) 《中国土地法大纲》是第三次国内革命战争时期中国共产党制定的关于土地改革的纲领性文献。1947年9月，党在河北省平山县召开全国土地会议，详细研究了中国土地制度的状况，总结了1946年5月4日中共中央《关于清算减租及土地问题的指示》（即“五四指示”）发布以后土地改革的经验，制定了这个《大纲》。

(15) 《中华人民共和国土地改革法》是新中国建立后，在广大的新解放地区进行土地改革的重要法律。它由中共中央草拟，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议讨论并提出建议，经中央人民政府委员会第八次会议通过，于1950年6月30日公布施行。它对于土地的没收和征收、土地的分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法等，都作了明确而具体的规定，其基本精神与《中国土地法大纲》是一致的。

(16) 中国的社会主义改造是从1952年过渡时期总路线提出后全面展开的。这个总路线就是“一化三改”、“一体两翼”，其实质就是要改变生产关系即解决所有制问题，扩大国有制，新建、改建、扩建国营企业；其方式就是将劳动人民的和资产阶级的两种私人所有制，经过公私合营，改变为集体所有制和国营企业。其中，“一化”即逐步实现国家的社会主义工业化，这是主体；“三改”即逐步实现对农业、手工业和对资本主义工商业的社会主义改造，这是“两翼”。

(17) 农业社会主义改造即指农业合作化运动。它是在人民民主专政条件下，通过合作化道路，把小农经济逐步改造成为社会主义集体经济。党在完成土地改革后，遵循自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，采取三个互相衔接的步骤和形式，从组织带有社会主义萌芽性质的临时互助组和常年互助组，发展到以土地入股、统一经营为特点的半社会主义性质的初级农业生产合作社，再进一步建立土地和主要生产资料归集体所有的完全社会主义性质的高级农业生产合作社。

(18) 初级农业生产合作社（简称“初级社”）是在互助组的基础上，以个体农民自愿组织起来的半社会主义性质的集体经济组织。

(19) 高级农业生产合作社（简称“高级社”）是由“初级社”发展而来的、大规模的、以主要生产资料集体所有制为基础的农民合作的经济组织，其在1958年后进一步发展为农村人民公社。

(20) 小岗村是中国农村改革的发源地。1978年11月24日晚，安徽省凤阳县小岗村十八位农民以“托孤”的方式，立下生死状，在土地承包责任书上按下了红手印，创造了“小岗精神”，拉开了中国改革开放的序幕。

(21) 家庭联产承包责任制是我国农村集体经济的主要实现形式，是以集体经济组织为发包方，以家庭为承包主，以承包合同为纽带而组成的有机整体；它通过承包使用合同，把承包户应向国家上交的定购粮和集体经济组织提留的粮款等义务同承包土地的权利联系起来，把发包方应为承包方提供的各种服务明确起来。它目前主要采用的是包干到户的形式。

(22) 中国古代社会（中国封建社会）的农户包括自耕农和佃农两种，即是由占有少量土地和生产资料的自耕农和依附于地主阶级的佃农（其前身是隐户农民）两种人物所构成的。

(23) “富者田连阡陌，贫者无立锥之地”出自汉·荀悦《汉纪·武帝纪四》。

(24) 秦始皇在琅琊石刻上宣告：“六合之内，皇帝之土。人迹所至，无不臣者。”此记载见《史记·秦始皇本纪》。

(25) 农地平分机制其实质是由农民平均占有或平均使用土地。它是在五个硬性的制度约束条件下形成的：（1）以传统村落为单元、由农民占有或使用土地的历史地域界限，基本上没有发生大的变化；（2）农村人口的成倍增长客观上加剧了人地矛盾，造成农民按人均占有或使用的耕地面积逐年下降；（3）国家强制征购农地使农村集体土地所有权单向向城市国有土地转移，直接导致农民占有或使用的耕地总量净减少；（4）城乡隔离的二元户籍制度和二元就业制度使农民被长期固定在有限的耕地上，人为加剧了农村人口就业压力，成为农地不断细化的制度性障碍；（5）国家对农地流转、买卖仍然存在的诸多限制使农地平分机制仍然具有行政强制性。

(26) 自留地是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地。农户经营自留地是一项家庭副业；自留地生产是集体经济的必要补充。自留地的数量决定于人均占有耕地的数量。1955年公布的《农业生产合作社示范章程草案》规定：每人自留地最多不得超过当地人均耕地的5％。人民公社化运动中，一些地方将自留地收归集体，1960年以后才逐步恢复。

(27) 从历史过程来看，小农系统演进的过程大体上可划分为古典小农、宗法小农、商品小农、现代小农等几个阶段。目前世界上的小农基本处于商品小农阶段。

(28) 这一段话见马克思《资本论》的《资本主义地租的起源》这一章。

(29) 永佃制中的土地所有权通常称为田底，还有田骨、粮田、大田、民田、正田、大买（卖）、大业、大苗、下皮田、大租等说法；永佃制中的土地使有权相应地称为田面，或称为田皮、质田、小田、客田、绍田、小买（卖）、小业、小苗、上皮田、小租等。

(30) 定额地租是指地主出租土地时即明确规定佃户按租种土地面积每年应交一定数量地租的租佃方式，可分为定租呆交（“硬租”，“铁板租”或“死租”）和定租活交（“软租”）两种形式，前者是指不论年头好坏都按预先规定的租额缴纳，后者在歉收年头时可酌量减交或缓交。一般定租活交的租额高于定租呆交的租额。定额租的出现晚于分成租，比分成租更能促进生产力发展。

(31) 向地主租入大量土地，自己不劳动，转租于他人，收取地租，生活状况超过普通中农的人，称为“二地主”。他们是地主阶级的一部分。在“一田二（多）主”制下﹐出租田面的人都是“二地主”﹐俗称面主﹑皮主﹑赔主。

(32) “半截子土地产权”是中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英提出的，意指农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。

(33) 农地的权属在《宪法》中被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡（镇）村两级所有，在《农业法》和《土地管理法》中则是指乡（镇）村或村内农业集体经济组织所有。这导致各个“上级”借土地所有者的名义侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏、丧失行使自己土地权利的能力。

(34) 集体土地主要包括两类：一是农地，包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地，还有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地；二是建设用地，指用于非农业目的土地，包括宅基地、乡（镇）村企业用地、乡（镇）村公共设施及公益事业用地等。我们在此讨论的农地使用权，是指前者的使用权。

(35) 《农村土地承包法》于2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行，旨在稳定和完善以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。

(36) 顶层设计是指自高端开始的总体构想或总体构想的框架，即所谓“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。顶层设计原本是工程师们为完成某一项工程，运用系统论的方法，以全局的视野，对工程的各方面、各层次、各功能、各要素的统筹兼顾，以采用最经济的路径完成最艰巨的工程项目；这一工程学概念后被西方广泛应用于军事和社会学领域，成为国家制定发展战略、军事战略和政府统筹内政外交的重要思维方式。顶层设计不同于愿景式设计。

(37) “尺蠖（尺蠖这种弓腰虫是一种无脊椎动物，行动时一屈一伸像个拱桥）效应”是指：当尺蠖开始向左移动时，右边缩短而左边并没有伸长；当尺蠖开始向右移动时，左边缩短而右边并没有伸长。社会学家孙立平说：无论向左还是向右，得利的都是同一些强势者，而吃亏的也是同一些弱势者。用老百姓的话说，“一个萝卜两头切，左右都是他得”，这就是“尺蠖效应”。