农地权公私博弈的现实审视

以土地占有与分配关系为主的制度变迁，是农村其他一切经济制度变迁的基础。透视我国农村土地的变迁路径，可以为我们思考我国农村土地制度新的改革方略提供可以总结经验教训的思想、路径。

解决现实的土地问题，必须重新认识历史。“人地矛盾→小农经济→土地买卖→土地兼并→两极分化→农民战争”，这样的历史叙述程式，或成为推动历史进程的“奥秘”，或作为执政者的镜鉴。于是，“均田免粮”、“打土豪，分田地”、“耕者有其田”等口号，成为历代仁人志士不懈追求的政治理想。中国共产党自诞生到执掌政权，一直致力于土地运动，发动和领导了一场场土地革命，试图切断自秦汉开始到清末两千年间农地（古代主要是耕地）始终在“国有→私有→国有→私有”之间转换的“历史怪圈”，以避免再次出现历史上封建政权屡次兴衰交替的局面，也在不同的历史时期实现或部分实现了那些仁人志士的追求和理想。当然，这其中也有需要进一步改善和完善的地方。从这个意义上看，土改是中国历史的起点，也是我们认识中国历史的起点；而农地权及其公私权的博弈场景，既呈现着土改的重要内容，也在很大程度上演示着中国历史的进程。

中国封建社会是在没有外族入侵的情况下，由奴隶社会逐步发展变化而来的。中国奴隶社会（先秦以前）实行的是土地国有制度，国家的全部土地都属于国家的最高统治者。春秋以后，随着生产力的发展，原有的土地制度受到破坏，新兴的封建势力在夺取政权后，相继实行变法改革，确立了土地私有制度，允许“民得买卖土地”（“除井田，民得买卖”是商鞅变法的重要内容）。从这时起，土地私有制度就成为中国封建社会土地制度的主要形式。

而古代的土地私有制度，实际上又有小土地私有制和大土地私有制之分。由于制度性条件的约束和经济条件的制约，以农户⁽²²⁾为所有者的小土地私有制，必然会受到封建地主的挤压、盘剥，其中突出的方式或现象就是土地兼并，从而导致“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”⁽²³⁾的情况——土地兼并等促成了大土地私有制的形成和壮大。这些大土地所有者即封建社会的地主阶级，他们先是以隐户奴役制的形式，自唐以后又以租佃制的形式，剥削在兼并中失去土地的个体农民。

必须指出的是，中国封建社会的土地私有制度，不管是小土地私有制形式还是大土地私有制形式，都不是纯粹的私有制形式，而是在国家最高所有权支配下的土地私有制度——是在土地的“皇权”所有下的小私有制或大私有制。这既是受制于奴隶社会土地国有制的传统影响，也是由于战国时期各国在变法中都是以国家名义来确认土地私有制度：奴隶社会“溥天之下，莫非王土”的神圣原则在封建社会得以继承，并以新的形式与土地私有制度相结合。因而封建社会国家对土地的最高所有权，不仅表现在统治者的思想观念中（正如秦始皇“六合之内，皇帝之土。人迹所至，无不臣者”⁽²⁴⁾所宣告的），还表现在统治者对于这一思想观念的实践（如自魏至唐，以国家名义推行的均田制；历代国家最高统治者所拥有的对国家地籍册上的每一亩土地的最后处分权和对户籍册上的每一个人口的直接课税权等）。正是在这种建立在国家最高所有权支配下的土地私有制度的基础上，中国封建社会的小农经济在夹缝中艰难地成长着：一方面个体农户有了有限的自由，另一方面，这些个体农户又不得不受国家权力的支配，还要受大土地所有主的剥削。然而，人们不能不惊叹小农经济的顽强生命力：受到国家公权力和大土地所有主私权双重挤压的小农经济，竟然构成中国封建社会经济结构的根本特征，也是封建的政治、文化等全部的上层建筑赖以建立和长期存在的深厚而坚实的经济基础。

60多年来的土地改革实践的梳理，清晰地勾勒出我国农地权制度所历经的“农民所有、家庭经营→集体所有、集体经营→集体所有、家庭经营”的演变主线，其背后不过是围绕农地的产权，国家、集体与农户之间所进行的博弈，农地也因此承载着经济的、政治的和社会的复合功能；或者也可以这样讲，正是由于农地本身担当着经济的、政治的和社会的诸功能，国家、集体与农户之间才进行了一场一场的博弈。

从总体上看，新中国成立初期农地产权清晰、地域边界明确、生产经营自由、收益分配自主，这种农地制度设计把农民所具有的经济功能、政治功能和社会功能有机地结合了起来；当然，这并不是说这一时期的农地制度设计就没有问题，但即使如此，也是基于当时的政治、社会、经济条件的问题，如小农经济自身的局限性、农地平分机制⁽²⁵⁾等。就农地平分机制来看，它也诱发了后续土地（农地）改革的一些问题，如平均主义自此以后越来越盛行等。实际上，从后续的农业合作化运动、农村人民公社运动等土地（农地）改革运动来看，平均主义是越来越“发扬光大”了，以致到了不可收拾的地步，而农民的私地、私权却同时被一步一步“缴公”了。

随着农业合作化运动大踏步的、大规模的推进和农村人民公社浪潮的席卷，农民千百年来的期盼，他们所拥有的农地私权，却一步步地被“蚕食”、被侵吞、被收回了，充其量，他们也只有那么一点可怜的自留地⁽²⁶⁾（包括自留山、自留畜和自留草场）。自留地生产的产品归农民自己支配，国家不征农业税；自留畜也归牧民所有和支配，在各地规定的免征点以内不征税、不派购；自留地、自留山、自留草场的经营权受国家保护，不得随意侵占。但要指出的是，即便如此，自留地是属于集体所有的，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途，况且自留地只占农地的很少份额。

“集体所有、集体经营”的农地制度，使农民沦为事实上的无产者，这是问题的一个方面；问题的另一个方面是，当这一制度把农民逼入死胡同，以致走无可走的时候，所谓的“绝地反击”就会爆发，这在很大程度上是基于农民自身的本能的反应——出于一种生存的本能。于是，一场先是十几个农民自发的、又是“冒天下之大不韪”而引发的“包”行动，萌生了家庭联产承包责任制，并催生了家庭联产承包责任制向全国的推广。这十几个农民做梦也没有想到，当初的“拼死一搏”，换来的竟然是执政党终以制度的形式确立了他们所萌发的家庭联产承包责任制的合法性。从这个意义上讲，这是一种民意、民权的胜利，甚至可以说，这是农户与集体以及集体所代表的国家进行的一场博弈的胜利，尽管这些农民压根不懂什么叫经济上的“博弈”，然而他们却以生动的事实诠释了经济学这个生涩的词汇。同时，也值得欣喜的是，执政党也顺应了这种民意：执政党在历经“大跃进”、“人民公社”、“文化大革命”这些政治性运动之后，开始审慎地关注和尊重民意，开始赋予或保护民权；也正是从这个意义上讲，这无疑标志着一个新的时代的开始——中国正在或终将进入“以人为本”和“以民为本”的时代。

众所周知，中国的改革开放起步于农村。如果说农村的改革入手于家庭联产承包责任制，那么可以这样说，家庭联产承包责任制的核心就是一个“包”字。“包”的实质就是国家将已经全面收回的农地权再还给农民；问题的关键在于：“包”是否能够做到一“包”了事，万事大吉。

不容否认，家庭联产承包责任制所取得的成就是有目共睹的——至今还在实行这种制度本身就是一个证明；但是几十年的实践也同样证明，家庭联产承包责任制也有问题和弊端：“包”越来越显现出它的局限性和改革的紧迫性。看来，这个“还权于农民”的问题，还大有文章可做，其中有两大中心议题。第一是“要不要还权”的问题；第二是“怎么还权”的问题以及“还多少权”的问题。这两大中心议题显然是一个事关现在“三农”发展甚至中国经济社会发展的性状和态势的重大问题。要回答第一个问题是不难的。事实上，起步于农村的改革、以“放权让利”为起点和要点的中国改革所取得的巨大成就，这本身就是最好的回答。但是要回答和解决第二个问题，就非常难了。以我们的学术水平、实践历练和政治素养是很难提出一个圆满的答案的；话又说回来，几十年来，特别是改革开放以来，随着思想的解放和舆论禁区的打破，关于农地改革和农地权改革的很多思路、策略、方法等被提了出来，并经过了长期的、激烈的争论和交锋，其结果仍然是在“大胆设想，小心求证，谨慎操作”的大框架下，实施和推进农地制度和农地权制度的改革的。

因此，我们从实事求是地分析家庭联产承包责任制的制度绩效以及基于经济社会形势的发展它所面临的制度困境出发，试着提出农地改革特别是农地权改革的方向和路径。鉴于此，本节以下部分以及下一节将专门展开阐述。

家庭联产承包经营所带来的制度绩效，总的来说就是，家庭联产承包经营制基于当时特殊的历史条件功不可没；它必将深刻地影响着未来我国农地产权制度变革的方向；因而它也成为我国农地制度变革历史上的一个重要的里程碑。

自从世界进入以资本主义经济为标志的工业文明时代以后，对于东方传统农业文明基础的“小农经济”亦即“农民家庭经济”，存在着多种看法。马克思主义经典作家有“宗法小农”⁽²⁷⁾一说。马克思、恩格斯认为小农经济最终要灭亡，农业也最终会变成资本主义经济；而列宁和斯大林进一步认为，小农经济作为一个落后的生产方式，不是在资本主义社会里不断分化，就是在无产阶级夺取政权以后，被改造成为社会主义集体经济。苏联著名农业经济学家A．恰亚诺夫则有“自给小农”的论述：小农经济具有坚韧性和适应能力，因为它是为生存而生产，可以不计算自己的劳动成本，它比从事商品经济的企业具有更强的生命力。西方经济学家舒尔茨则认为小农在市场经济面前是“理性的”。舒尔茨（正是“穷人经济学”的提出人）利用新古典经济学方法分析了小农经济：在传统农业中，生产要素配置效率低下的情况是比较少见的；传统农业的农民能够很好地考虑边际成本与收益，对每一块对生产有用的土地进行有效利用，对每个愿意工作的劳动力给予充分的就业，因而传统农业是“贫穷而有效率的”、“小农是理性的”。

历史和大量事实证明，家庭经营在内外激励、决策灵活和照料细致等方面比其他形式更具有优势，更符合农业生产的特性。

农业家庭承包经营作为农业家庭经营的重要内容或重要方式，其生命力和适应性来自于农业家庭经营的生命力和适应性。

农业家庭经营之所以能够形成较为理想的自我激励机制和约束机制，主要在于它能够较有效地解决农业生产的控制与剩余索取问题。正是由于家庭经营的这种优越性，无论是发展中国家还是发达国家，其农业多以家庭经营为基础。从西方国家来看，农民更多选择家庭经营而不是其他经营的组织形式，主要还是因为家庭经营在内部控制、人事协调、剩余索取等方面比其他组织形式更具优势，更适合农业生产的自身特点和规律。在现代化程度非常高、各种先进的生产组织相当发达的美国，农业生产仍然是以家庭经营为主，而且数量相当大——美国的家庭农场闻名全球；1987年，日本、法国、澳大利亚家庭农场占农场总数的比例分别达到了99.8％、90％和90.4％。美国、加拿大的农场属于大型家庭农场，法国等欧洲国家的农场属于中型家庭农场，日本属于小型家庭农场。

由此可见，家庭农场已经成为现代农业发展的重要条件。2008年10月召开的党的十七届三中全会指出：“发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”这既是对家庭经营制的肯定，也是通过对家庭农场等规模经营主体的肯定，暗含了农业家庭承包经营制的改革取向。

农民以家庭为单位独立或相对独立从事的农业家庭经营活动，具有很大的弹性——可以与不同的所有制、不同的社会制度、不同的物质技术条件、不同的生产力水平相适应。因而农业家庭经营既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。目前农村的许多地区根据十几年来农业产业化和家庭经营的需要，利用新中国成立以来付出极高成本才形成的集体经济组织框架，逐步形成了集体经营和家庭经营并存的双层农业生产经营制度。这种双层经营制度是对新中国成立以来农业经济体制变革正反两方面经验教训的总结。这种双层经营制度的最大优点就是它所具有的包容性和灵活性。这就将经营规模的选择权交给了农民，农民可根据不同地区、不同发展水平的具体情况以及效益原则，自由选择和决定集体经营的范围和领域，从而避免了行政干预和“一刀切”。

这里，还有一个问题需要提出来：随着生产力水平的提高，是否要改变农业家庭经营甚或农业家庭承包经营这种农业经营的体制或机制？对此，1998年10月召开的中国共产党十五届三中全会做出了明确回答：“这种经营方式不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须坚持。”我们可以对这一段话做出这样的进一步解读：农业家庭经营并不是或并不主要是由于生产力水平低下决定的，更重要的是受农业劳动本身的特点所制约，是由农业中家庭个体经营形式本身具有的适应性和生命力决定的。农业家庭经营对不同层次的生产力水平具有较大的宽容度。当然，农业家庭经营本身也不是完美的，事实上也不可能完美，它必须适时改变、改造，以不断适应农业专业化、集约化、商品化、社会化发展的需要。农业家庭经营的这种性质、特点、绩效和发展方向，也决定了农业家庭承包经营存在的合理性和改革路向。

相比一些西方发达国家的家庭农场经营，赋予农业生产经营以家庭经营的内核，对于我国农业增长的潜力发挥、对农业的后续发展具有重要的参照意义。这不仅是因为我国农业生产力落后——主要靠手工和畜牧力进行田间作业并具有丘陵多、山地多、人均耕地少等特点，而且更在于我国特定的国情。于是，我们观察农业家庭经营的制度绩效，是基于生产力及其发展水平与生产关系及其实现形式是否相适应、相匹配的视角，来认识农业家庭经营的制度合法性问题。

事实也证明，以农业家庭承包经营为代表的农业家庭经营使传统体制下农民所受到的长期压抑得以释放。首先，改革前亿万农民特别是文化技术素质较高的农民要求人身自由、生产自由的强烈愿望，在农村人民公社体制下受到约束，难以实现。其次，改革前的30年虽然农业发展迟缓，但国家还是以各种方式积累了一定数量的物质财富（生产力），这些积累起来的物质财富所形成的生产力，由于没有找到与其相适应的生产关系形式而未能释放出能量；而以农业家庭承包经营为代表的这种农业家庭经营使长期被禁锢的两大生产要素——劳动力和土地——得以解放。特别是在改革初期，由于乡镇企业和第三产业还未发展起来，由于生产关系的实现形式的变化所激发出的这种积极性，就集中倾注到了农业生产领域；同时，这些积累起来的生产力物质要素由于找到了与之匹配的生产关系实现形式，使农业生产力以迸发的形式释放了出来。

20世纪80年代初确立的家庭联产承包责任制，是在农民自发实践的基础上，由国家自上而下推行的一项农地制度。这个农村土地制度的改革和创新，打破了农村人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局，其制度绩效主要来源于它改变了农民与土地的关系，重新赋予了农业以家庭经营的特性。在农村人民公社体制下，农民对农地不再拥有私权（有“自留地”算不上有私权，事实上，按政策规定，“自留地”也仅代表农户对于农地的一点点使用权），他们的生产资料甚至生活自由只是被高度地、机械地集中起来；如此，分散性的农业生产结构就被计划行政体制下机械集中起来的农地公权制度所取代。然而，农地公权制度所带来的劳动激励机制的缺失、劳动监督成本的过高和收益分配的不合理，预示着这种制度终会“寿终正寝”，只是它所带来的农民的愈发贫困成为以小岗村为代表的中国农民决意变革的契机。

在家庭联产承包责任制被正式确立之前，当农民自发地在排他性的农地公有产权边界内选择家庭承包经营这一相对受限的私权决策时，国家采取了默认的态度。经过进一步的酝酿和实践，“包干到户”的农地产权改革思想最终以家庭联产承包责任制的形式“定格”下来。家庭联产承包责任制实现了农地的“两权”分离，即农地所有权归集体，农地承包经营权归农户，并采取了“保证国家的，留足集体的，剩下全是自己的”的分配政策，由此形成了农户家庭私有财产的有限积累机制、生产经营自主决策的责任机制以及农民个人时间和空间的自由支配机制（当然，这种自主、自由仍然是有限的）。家庭联产承包责任制包含的“按序逐级”分配政策，在很大程度上解决了“如何在相关主体之间合理分割农地产权及收益”的问题：首先“保证国家的”，这对于当时还以农业为主要收入的中央政府来说，具有稳定政权结构的重要作用；其次“留足集体的”，这对于农村社区的管理主体来说，具有延续其“农地所有者”身份的有益功能；最后“剩下全是自己的”，这对于曾经极端缺乏生产积极性和财产积累机制的农民来说，具有极大的激励效应。

但是，作为一种制度创新，家庭联产承包责任制并没有实质性地触及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍然“悬”着。当然，在当时的社会历史条件下，迈出农地的所有权与其使用权分离这非常艰难的一大步，能够进行这样的改革创新，虽然在今天看来仍然是有限的，但在当时的确已是难能可贵的了；指望一劳永逸地解决以农地权为代表的农业、农村、农民成长和发展中的全部问题，是不可能的，也是不现实的。

新中国成立60多年来，农地产权和农业经营方式，其“农民所有、家庭经营→集体所有、集体经营→集体所有、家庭经营”的运行轨迹，通过这种简单的提炼，我们蓦然发现，历史有着惊人的相似，又是那么明显的不同。在风风雨雨几十年之后，今天的农地产权和农业经营方式似乎又回到了从前——回归“家庭经营”，正可谓“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放初”；然而，这绝非单一的、简单的回归——农地产权主体已是“物是人非”，并且现在的政治、社会、经济的变化态势或是天翻地覆或是维系着长期稳固的架构。

看来，问题的焦点在于，现行的家庭联产承包责任制所奉行的农地所有权与使用权相分离的制度安排，是否合理？如果这种制度安排不太合理或者说已经不太适应现在的特别是将来的政治、社会、经济条件变化发展的要求，怎么改？要回答这些问题，我们大可不必宏大叙事，不妨从小处着眼——通过租佃制及其与“准租佃制”的分析和比较，来试图得出问题的答案。

既然家庭联产承包责任制是基于农地所有权与使用权分离的一种制度安排，那么，我们的分析就从所有权与使用权的分离谈起。这就很自然地让我们进入到对于租佃制问题的分析当中。

我国的古代租佃制，是随着封建地主土地所有制的形成而出现的，后来逐步成为地主经济中占统治地位的制度。封建地主以出租土地的方式使丧失或缺少土地的农民与土地相结合，对他们实施剥削。在封建地主制经济下，土地、地权或可买卖或可转移，佃农对土地及其主人并不一定形成固定的、世袭的依附关系。在古代农业文明中，租佃制及其租佃关系构成了土地关系的重要内容，这种租佃关系所反映的以地主与佃农的分配关系为代表的利益分配格局，自有其经济运行的背景。

租佃制较之其他的农地制度，甚至较之西方的农奴制，有一定的优越性。租佃制的优越性在很大程度上得益于其所有权和使用权分离的制度安排，换句话说，正是由于有了所有权和使用权分离的制度安排，才使租佃制具备并且能够发挥其优越性。租佃制的优越性主要体现在以下几方面。

在租佃制中，比劳动地租进步的产品地租从封建社会的一开始就占了支配地位。这样，在实行产品地租的场合，农民会有一个较高的文化状态——直接生产者的“劳动以及整个社会已处于较高的发展阶段”。“在这个地租形式上，体现剩余劳动的产品地租，根本不需要把农民家庭的全部剩余劳动吮吸殆尽。相反，和劳动地租相比，生产者已经有了较大的活动余地，去获得时间来从事剩余劳动”，并且使这些产品“归他自己所有”。⁽²⁸⁾这为中国封建社会的繁盛提供了必要的劳动力要素条件。

在租佃制中，佃农基本上没有终生束缚在某个地主的固定田庄之中；此外，在土地可以买卖、转手的条件下，少数或个别佃农还有可能上升为自耕农。这刺激了他们的生产积极性。

由于地主不能终生占有佃农，因而佃户有时可以离开某个地主的土地，“弃而不种”或“利于易田”而改佃（“利于易田”而改佃源于清钱泳所撰的《履园丛话》）。这样，地主在招佃时就会发生困难，以致引起彼此之间的竞争，从而导致剥削程度的降低。这在一定程度上改善了佃农的经济地位，也有利于农业生产的发展。

中国古代租佃关系的发展，从主佃关系的变化看，佃农对主人的人身隶属关系，经历了从不严格到严格后又逐步松弛的过程，以致后来出现了永佃制和永佃权。这些发展变化是和地主土地私有制的发展、佃农经济独立性的逐步加强相联系的。

如果说租佃制的出现本身就标示着农地所有权和使用权的分离，那么永佃制就是使得这一分离实现长久化、甚至永久化的制度安排，而永佃权就是指佃农对于土地使用权的长久的甚至是永久的“拥有”的权利。

永佃制⁽²⁹⁾是中国封建社会后期出现的一种佃农有权永久性地耕种地主土地的租佃制度。永佃制始见于宋代，明清流行于南方经济较为发达的江、浙、皖、赣、闽、台、粤诸省和北方部分地区，清中叶后在部分地区走向衰落。永佃权的形成与定额地租⁽³⁰⁾形态的发展有密切关系：即在典型的或完全的永佃制下，地主一般只是收租完粮，无意或无权随意增租夺佃或干预佃农耕作，而佃农可退佃、转租或典卖佃权，从而使得土地所有权与耕作权的分离成为可能。因而永佃权的取得，或由农民开垦地主荒地，或由佃农长期耕种、改良地主土地，或由佃农缴纳佃价押租，或由佃农私相顶退而逐渐形成佃权，或由自耕农出卖土地而保留耕作权，或由地主出卖土地耕作权等。早期永佃制的形成，主要是由于农民垦荒或长期耕种、改良地主土地；后期的永佃制，更多是起因于农民价买佃权或出卖所有权而保留耕作权。

在永佃制下，佃农在按租佃契约交纳地租的条件下﹐可以无限期地或永久地耕作所租土地，并世代相承，即使地主的土地所有权发生变化，佃农的耕作权一般仍不受影响。这表明，佃农已获得永佃权。永佃制和永佃权的发展，虽然并没有减轻佃农所受的经济剥削，却使他们基本摆脱了地主对生产过程的干预、争得了较为稳固的耕作权；同时在地权集中、佃权竞争激烈的情况下，佃农也有了反对地主增租划佃的手段，从而也赢得了有限的人身自由。这表明，永佃制和永佃权固化了或强化了佃农的经济独立性的倾向，同时相应地弱化了佃农对于地主（土地）的人身依附关系。

“一田二主”是由永佃制和永佃权制度演化而来的一种土地所有权制度。“一田二主”的“二主”，其一主指的是农地业主，其二主指的是将本身劳力所能负担以外的耕地租给现耕佃人耕种的土地承佃户，简单地讲就是“二地主”。随着农地“流转”规模的扩大、频率的提高，又会产生“一田三主”及其以上的多重所有权的情况，这就是“一田多主”现象。“一田多主”现象本质上仍然是“一田二主”现象，因此，这里对“一田二主”的分析，都适于对“一田多主”的分析。

“一田二主”通俗地讲，就是把一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面，田底权是土地的所有权—我们叫原始所有权或第一所有权，归田主，而田面权是土地的使有权，归佃主（佃户）。这个使用权是在土地所有权与使用权分离的情况下，佃主欲“流转”（即佃主按自己意愿把这个“使用权”拿去买卖）土地而生成的又一种所有权，我们就把它叫做派生所有权或第二所有权，如果“流转”行为继续发生，这个被派生的所有权可能会衍生出新的所有权，直到这个交易的流程完结。这样，实际上就形成了这样一种“流转”程序：原始所有权或第一所有权—派生所有权或第二所有权即第一使用权—第三所有权即第二使用权，等等，直到交易结束。不过，较之原始所有权，其他的所有权都只是相对的所有权——相对于土地的买者而言的。这里，有条件、有能力进行地块“流转”的还有富农、绅监、土豪等，许多官绅、豪民、债主也竞相从自耕农或永佃农手中掠取或购置田面，进行地租剥削。显然田主与佃主对于土地都没有完全的权力或权利，但他们自己拥有的那部分权力或权利却是明晰的；如果佃户只有模糊的权利，田主就可以随意处置佃户了。

由此可见，永佃民的“流转”行为——通过“私相授受”将田面出顶﹑典押或买卖，官绅、豪民的“倒手”行为，造成了土地所有权的再分割，也就是将田亩所有权的质权分割。“一田二主”制创立了双重土地所有权：它使田底、田面彻底分离为两个独立的产权，使田面的转租和买卖变成与田底平行的一种地权。

这里有一个问题要交代，就是永佃制的完全性或完整性的问题。田底、田面可以分别让渡，其前提是，田面让渡不影响地主收租，田底让渡不影响佃农耕作。如果佃农只能永久耕种或自由退佃，而不能转租和典卖佃权，则是一种不完全的或不完整的永佃制。如果是一种不完全的或不完整的永佃制，那么“一田二（多）主”就很难出现了。这实际上就是“一田二（多）主”生成的前提问题，即必须“流转”无障碍、交易顺畅。

由于有些佃农头脑灵活，他们或利用制度之便或钻制度之空，成为“二地主”⁽³¹⁾。因为永佃制导致的田底与田面的分离，使封建地租获得了纯粹的形态，佃农经营的独立性进一步加强了，佃农有机会或条件将佃权典卖或转租，形成“主佃两业”的情况，从而蜕变为“二地主”。不过，多数贫苦佃农争取永佃权，还是为了或主要是为了维持简单再生产，发展个体经济，尽管这是他们出于被迫或是无奈。

有少数富农为了扩大经营，也常通过价买获得大批土地的永佃权，雇工经营，榨取剩余劳动；另有绅监土豪等为了将土地转手出租，也买取永佃权，从事地租再剥削。这样他们也充当了“二地主”的角色。

关于租佃制和永佃制的回溯、分析，为我们提供了很好的历史见证，也给我们认识和破解现实的农地产权瓶颈以启示。透过租佃制特别是永佃制的运作机理，我们不难得出这样的结论：使用权与所有权一样，是一种独立的财产权。事实上，永佃制的出现正是针对出租方随意改变租佃关系，撕毁租约的一种制度安排，它使得使用权的独立性更加明显。

让我们回到家庭联产承包责任制的现实情况吧。农村已经出现了“两田制”、“三田制”、“反租倒包”、“承租反包”、“股份合作制”以及“股田制”等多种农地流转方式，实际上正在探索和实践土地使用权的独立化问题。“股份合作制”和“股田制”这两种制度安排都是以承认土地使用权的独立性为前提的，即界定给农户的土地使用权作为农户的财产不仅可以转让和交易，而且可以入股而变成股权，从而实现农地使用权的股权化或资本化，农地使用权的权能也由此得到了扩展。农地使用权的这种权能扩展，在于它遵循了使用权权能原理。如果说所有权的权能表现为占有、使用、收益和处分等，那么使用权的权能除了占有、使用、收益以外还有一项——使用权可以在一定程度上向所有权转化。尽管“股份合作制”和“股田制”离股份公司制这样的现代企业制度安排还有一些距离，但毕竟它们朝前走了一步。

在现代经济运行中，所有权和使用权的分离不仅越来越普遍，而且越来越复杂。但无论如何，既然使用权是一种独立产权，我们就要像保护所有权那样保护它。不过，要做到这一点，的确又很不容易，目前在农地的使用和流转过程中，在国家对农地的强制征用过程中，出现了越来越严重的问题（关于农地的群体性事件不减反增就是实例），就是一个很好的证明。这还是缘于政府甚至是所谓集体组织的公权力对于私权的打压、侵犯、剥夺。但不管怎么样，使用权是一种独立产权正在或终将成为现实，既然所有权是决定财产归属的，而使用权是决定财富创造的，那么采取什么样的财产所有权，这并不是很重要，而更重要的应该是财产的使用方式和使用关系。

历史的追溯旨在于现实的严肃审视。现行的“半截子土地产权”⁽³²⁾的实质在于，它是各种利益博弈达到相互妥协的产物。因为农户在集体地权下的所谓私人决策并非完全的自主决策，而是受到来自各级政府（尤其是基层政府）的公共决策的限制和公权的侵蚀，而集体地权又内在地规定了公权侵犯私人决策的“合法性”。在农地集体所有权具体归属（“谁”真正拥有土地并不明确，农地的集体所有权实际上是虚化的、因而农地的集体所有权主体是模糊的⁽³³⁾）不明晰，从而造成实质上的所有权主体缺位的框架下，基层政府借此而侵蚀私人决策的行为，会在与集体代理人的利益兼容中泛滥（农地集体所有权的虚化又为基层政府与乡、村甚至组这些所谓的集体代表的相互勾结提供了条件）；而产权残缺又受限的农户，通过减少农地长期投入而降低或规避经营风险就成为理性选择。集体地权的存在，使国家总会形成与集体及其代理人间相互博弈的均衡。国家对于博弈的支付，取决于由于集体地权存在带来的净收益、各项政策的效应和实施成本，而集体代理人对于博弈的支付，取决于其决策和行为能够带来的净收益。对于农民来讲，他们虽然获得了一定的土地使用权，但其对于土地物权的完整性权利还没有得到政策和法律上的完全确认（如农地的抵押和继承问题尚未突破），这样的话，他们对于公权的有效抵御就很脆弱了。基于这一点，国家的现行农地政策仍然应当看作是一种过渡性的安排，尽管这种过渡期可能很长。

上述情形会集中反映在“准租佃制”上，或者说，上述情形决定了目前的家庭联产承包责任制还只是一种“准租佃制”——与租佃制有诸多相似之处，但也有较大的不同。

如前所述，租佃制的出现就是所有权和使用权分离的结果和表现；租佃关系是基于地主和佃农的租佃契约关系而产生的，租佃契约记录了土地所有人和承租人之间的权利与义务、利益和风险的分配。家庭联产承包责任制与此很相似：农村集体经济组织（背后是国家）是土地的所有者，拥有土地的所有权即田底权，农户是土地的使用者，拥有土地的使用权即田面权，而承包合同就是土地租约，承包费等就是地租。从这个意义上来说，中国目前的农地关系说到底还是一种租佃关系。不过，我们还知道，租佃制是建立在私人地权基础上的所有权与经营权相分离的制度。由于农户只是或不得不是农村集体经济组织的一员，显然，这种土地关系就不是以私有地权为基础的典型的租佃关系，而是一种发生了变异的或者扭曲的租佃关系，即为“准租佃制”关系。“准租佃制”与租佃制的差异是由集体权（集体公有权）和成员权所引发的。当然，“准租佃制”与租佃制的差异还不限于此。

基于其公权基础，家庭联产承包责任制作为一种“准租佃制”，其与租佃制相比，不论是经济当事人的行为抑或两种制度安排的效率，都有较大的区别。其一，在租佃制的契约关系下，当事人的私人决策具有完整性，即在既定的资源禀赋下，当事人会达到寻求自利的均衡；而在集体地权框架下，当事人由于地位不独立，只能选择这种“准租佃制”。关键是，农民虽然平等地拥有土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利，其地权实际上是一定意义上名义归己的那份权利。这就是说，农地集体产权的现状就是“名为集体所有，实为农民空有”。“名为集体所有，实为农民空有”可以进一步解读为：土地归集体（实际是政府）所有，农民仅有使用权，甚至这仅有的使用权也是不完整的。这使得农民的利益常常受到政府和其他利益集团的侵害。其二，租佃制的租佃合约是当事人双方选择的结果，决策有相当程度的“可免除性”，即第三方通常不得对合约的签约与履行横加干涉；而“准租佃制”的租约实为私权与公权的交易，其不仅受成员权的限制，而且也与第三方有关，决策的“可免除性”受限。其三，租佃制下的决策者，其对自身的决策及其行为后果负责；而“准租佃制”下的决策者，其决策的因果性遭到不同程度的破坏。其四，“准租佃制”的农户，其私人决策权明显小于租佃制下的佃农。对于承包期的规定，虽然先有10年、后有30年再后来又有长久不变的政策承诺，但农户并没有永佃制下佃农的行为。相应地，村集体及其代理人的决策权明显大于租佃制下的出租人。这种不受限的公共决策权给了村集体及其代理人很大的自由裁量空间，也为上级通过他们干预农户私人决策以便捷通道。租佃制下的土地使用权是受到保护的，双方都可自由退出，且承租方有充分的决策空间，承租方对租地的使用权实际是一种独立产权；而现行的承包制下，农户只有有限的自由选择权，如“人走权失”、“退出权”被剥夺等，这表明农户的承包经营权远未成为一种独立产权。可见，从决策权的角度来看，集体地权和“准租佃制”要劣于私人地权和租佃制。

总的看来，在家庭联产承包责任制的改革上，“佃期”的延长有了较大的进展，党的十七届三中全会就明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但这还有较大的不确定性，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”中的“长久不变”，措辞大有“玄机”：不是“永久不变”，“长”与“永”虽然是一字之差，但“悬念”仍然多多。至于“佃权”问题，其解决的难度就更大了，这是一个渐进的过程，也是一个走一走、回头再看一看的过程，但大方向应该是明确的。