晋宁县老高村村主任离岗学习事件

晋宁县老高村村主任离岗学习事件

张朗坤　余虹采访并整理

一、事件背景

在对领导人的处理中，我们听说过有警告、记过、记大过或者降级、撤职以及开除等措施，可近来，我们在晋宁县却听到了一种相对陌生的处理方式：离岗学习。

晋宁县二街乡老高村香条村村民李志宏，2007年4月10日被老高村村民选为村主任，今年10月24日，他接到了乡政府离岗学习三个月的通知，暂时离岗。“离岗学习是我们在对村民直选出来的村干部工作中出现问题时一种最轻微的处理方式。这样做的出发点是为了保护基层干部，也是为了维护村委会的稳定。”目前暂时负责统筹老高村村委会的晋宁县二街乡人大主席雷鸣是这样说的。

二、一名有争议的村主任

对于李志宏离岗学习一事，不少村民表示，让村主任离岗学习之前，乡政府并没有召开村民代表大会和村民大会让村民进行表决，他们是事后十几天才听说村主任离岗学习了。他们不知道离岗学习是怎么回事，也不知道学习的内容是什么，学习完后是否会继续担任村主任一职。

“我听说以前肖家营也有一个村干部离岗学习了，但是学习之后就再没有上任，不知道离岗学习是不是要罢免之前做的事。”老高村一位姓肖的村民说。“我们不知道政策法规，村主任不在了就只能问上级政府要主任。离岗学习是怎么回事我们也不知道，这还是头一回听说。”村民李家才说。

“以后选举时我还想选他又能怎么样呢，现在看来是选对了，他确实让我们村里变了个样。”村民李红芬说。在部分百姓中口碑不错的李志宏为什么会接到“离岗学习”的通知，而这个离岗学习又是一种什么样的处理措施呢？带着这些问题，我们来到了给老高村村委会下发李志宏离岗学习通知的二街乡党委政府所在地。

二街乡党委委员、乡人大主席，也是目前暂时负责老高村村务工作统筹的雷鸣接受了我们的采访。“离岗学习是非常轻微的处罚，严格来说甚至不是处罚，它是让工作中出现一些问题但又达不到刑事处罚的村干部有一个学习和认识错误的机会。这是我们乡党委出于对村干部的爱护，同时也考虑到维护稳定而多次开会协商出来的处理方式。”

据雷鸣介绍，李志宏上任之后确实做了不少实事，但村民举报的问题也不少，比如一意孤行、不按照相关规定办事、遇到大事情想当然地处理等。还有一个比较突出的问题是与村委会党总支关系僵化。

在一份盖有二街乡纪检委员会公章的调查资料中显示，李志宏被村民举报的九个问题中，经乡纪检委派调查组调查后有八个问题属实。“其行为违反了《村民委员会组织法》的相关规定。”雷鸣说，“作为村民自己选出来的村干部，乡党委和政府都没有罢免权。但是出现了问题就得解决，犯了错误就得处理和教育。出于对有能力的干部的爱护，乡领导班子开会之后慎重作出了让其离职学习的决定。我们希望村干部能够在离岗学习期间好好认识自身的缺点，积极改进。”

三、民选村官的管理探索

对于李志宏“离岗学习”的处理，晋宁县委宣传部部长李飞鸿认为，与其说这是一种对干部的处理方式，还不如说这是对村民直选干部管理模式的一种探索。

李飞鸿说，我国政府体系的最末一级为乡（镇），村委会是由村民直接选举出来的委员组成的，也就是我们常说的村民自治。“我国推行村民自治制度以来，绝大多数地方的村民们能够按照自己的意愿选出自己喜欢的信任的带头人，这无疑能够促进农村各个方面的建设和发展。可是在这种制度中，一些被选举出来当村干部的人会以为自己是村民选举出来的，上级部门无权进行罢免。个人修养以及‘上级政府无权罢免’的想法，导致一些村民直接选举的干部出现了独断专行，与基层党组织（即村委会党支部）缺乏沟通等问题。”根据《村民委员会组织法》，村民选举出来的干部乡镇党委和政府确实无权罢免，那么村主任出了问题后该如何处理呢？李飞鸿认为，正是出于对村民直选的干部的爱护，二街乡党委经过慎重商讨之后作出了让李志宏离岗学习三个月的决定。从这个角度来看，离岗学习是在探索对村民直选干部的一种有效的管理模式。

村民选举一个带头人，要的是为村民做事情，而且也要依法做事。“由于意识等相关因素的制约，村民直选的干部出现与村委会党总支不和或者专断、盲目等情况或许并不少见。因此，对于村民直选干部的管理模式，不仅仅是二街乡在探索，相信其他地方也在进行类似的探索，但是模式不一定会相同。”李飞鸿说。

四、离岗村干部有可能复职

对于晋宁县委宣传部李飞鸿部长的这一说法，雷鸣也表示了赞同，“说是处理也没有错，但这是比较轻微的处理，我们只是让他暂时离岗学习，学习期间不享受工资待遇。作出这个处理决定之前乡党委会经过了慎重的考虑。李志宏在上任后也确实做了一些实事，可是他也确实存在着问题，这些问题一方面是由于他对村民自治制度的认识不够，另外一方面也因为个人的综合素质需要一定的提高。”雷鸣说，“在离岗学习期间，李志宏不再行使村委会主任的权力，也不再享受村委会主任的待遇。而是专心地学习相关的政策、法规。乡党委会定期安排人员跟他交流，考察他的学习情况，同时，李志宏本人也需要定期通过书面的形式向乡党委汇报自己的学习心得”。这既有利于李志宏的提高，也有利于调查组对村民举报他的问题进行进一步的核查，“希望在学习中他能够认识到自己的问题，积极改进。对于有能力，而且学习后能认识自己错误的干部，我们还将考虑恢复其职务”。

雷鸣告诉记者，虽然在李志宏离岗之时有少数村民不理解，但是经过乡党委政府的相关领导做了相关的工作和解释后，村民的情绪目前已经稳定下来。在他暂时代行村党总支的权力之后，村委会和村党总支的关系也缓和了下来。在搞清了相关的事情，稳定住了百姓的情绪后，村委会的发展才是最重要的目的。雷鸣说，他本人在处理着乡人大的相关工作的同时还要统筹老高村的相关村务，甚至还要规划未来该村的发展，确实很累，“目前，我们也在积极物色合适的人选。如果经过三个月的离岗学习后，李志宏还没有明显的提高，乡党委可能还将延续其离岗学习的时间三个月，如果还不行，或者期间调查组查出了什么问题的话，我们最终将按照相关法律法规，提请村民选举委员会对其进行罢免。”

五、对话李志宏：“离岗学习是件好事”

记者见到李志宏时，他刚从公司开完会回到办公室，穿着一身黑红相间的运动服，整个采访中他始终面带微笑，没有沮丧和埋怨的情绪，“离岗学习是件好事情，我会听从党委政府的安排认真学习。”这是他说的第一句话，他也曾在村民大会上表态，自己会好好学习和反思。作为晋宁县第一个被离岗学习的村级干部，李志宏虽然能把旗下的三家公司经营得很好，但是第一次当官，而且是一个两千多人村子的村官，很多事情还是让他感到很棘手。“离岗学习一段时间也能让我对以前的工作做一个总结。”一年半来，李志宏一边经营公司，一边管理村里的事务，繁忙的工作让他有些疲于应对，对工作中存在的问题他也承认自己在管理上确实存在问题，没有处理好村委会和党支部委员会的关系，导致在一些大的工作中出现纰漏。

而问到离岗学习的原因时，李志宏笑着说，“我只有小学文化，可能当村主任管理不到位，用管理公司的方式开展村委员工作有些不妥，尤其在资金上管理比较严，可能与以前村主任管理不太一样，一些领导有意见。”对村民的举报和乡政府的离岗学习处理，他表示一切听从党委政府的安排，离岗学习期间认真学习相关政策法规，对群众举报的问题进行反思，努力向一个合格的村干部靠拢，“只要群众相信我，我就会为大家办实事”。

六、专家分析：对民选干部的管理须以法律为依据

郑宝华教授（云南省社会科学院农村发展研究所所长，1986年大学毕业之后一直从事农村相关课题的研究）针对二街乡政府对李志宏所作的处理，他认为，不论是作为一种处罚还是一种管理模式的探索，这样的决定都必须谨慎。而对于村民自治体系下的村委会与中国行政体系末端的乡（镇）党委政府之间的衔接空白，相关部门早已在积极探索，并已归纳出了一些可行的方法。

乡（镇）的决定：有过度行政的嫌疑。

在采访中，郑宝华教授告诉记者，村民自治制度在云南开展八年多来，从大面上来看，其对农村发展所起到的促进作用是显而易见的，但是也不能排除局部会出现的矛盾，“作为一种改革，它有一个逐渐完善的过程。与沿海地区相比，云南实行的时间比较晚，但是所取得的成绩是很让人欣慰的”。郑宝华说，针对村民自治中出现的问题，相关部门也已经在积极探索解决了，“探索管理模式的前提是，必须以法律为依据，充分尊重村民的意愿”。

二街乡政府以向村委会组织下达文件的形式，让老高村村民选举出来的村主任李志宏离岗学习的决定是没有法律依据的，如果没有法定数量的村民或者村民代表的表决的话，乡政府的做法有过度行政的嫌疑。“如果村民对李志宏的工作确实不满意，或者认为其担任村主任有问题，现在只能通过村民投票的办法对其进行罢免”。

对于如何避免农村各种交错的关系影响到投票结果，郑宝华说，这需要一个过程，一方面，需要等待村民的民主意识进一步觉醒之后，能珍视自己的选举权；另一方面，也需要从制度上积极进行探索，“我们曾经考虑过群众选代表，代表再来选村主任的方式。我们也曾经非常矛盾地向全国人大提交过村民直选采取‘一户一票’方式的提案，但是不可行。之所以说非常矛盾，因为这个提案影响到很多人的选举权。当然，可喜的是，目前老百姓对于选举权的珍视程度越来越高，所以，国家正在探索乡（镇）领导干部的直选”。

“《村民委员会组织法》第四条：‘乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。’该条款明文规定了乡镇对于村委会只能指导，而不能够领导。对于村民选举出来的村主任罢免或者是离岗学习等处理，都必须充分尊重村民的意愿，如果要罢免，必须提请村民选举委员会进行表决。”郑宝华说。

七、基层管理衔接：已在积极探索

关于我国行政体系末端的乡（镇）机关与基层的村民自治机构之间的管理衔接，郑宝华认为，《村民委员会组织法》已经有了相关规定，且自村民自治法实施以来，全国范围内便在积极探索管理办法，我省在第三届村民委员会换届选举的时候就曾经归纳出几条行之有效的办法。

“《村民委员会组织法》第三条规定，‘中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。’也就是说，村党支部对村委会有直接的领导作用，而这个党支部又直接对上级党委负责，因此，上级政府对村委会的领导可以通过村党支部来实现。”郑宝华说，在这个法律的范围内，我省曾经作出了村党支部书记和村主任“一肩挑”的探索，以期解决政府与村民自治组织之间“两张皮”的问题。而让村委委员和党支部委员交叉任职，也是一种积极的探索。“另外，对于民选村官的监督，‘村财乡管’也是一种有益的探索，对于村里的经济开支，必须由村党支部书记和村主任一起签名之后方能进行，这样对村主任的权力也有了一定的制约和监督。当然，这里面也存在一定矛盾，如果这样管理的话，能否真正的实现村民自治又是个问题。这还需要进一步的摸索和探讨。”

“党的十七大明确提出了要进一步加强基层民主建设，深化村民自治制度。因此，对于村民自治体系的管理，任何探索都必须以法律为依据，同时充分尊重村民意愿，绝对不得游历于法律之外。如果地方政府要制定地方法规来强化管理，那么地方法规仍不能违反《村民委员会组织法》以及我省的《〈村民委员会组织法〉实施办法》。”郑宝华说。

（作者单位：云南《都市时报》记者）