完善法规体系，落实奖惩制度

11.2.3.1　完善法规体系，落实奖惩制度的意义

我国环境保护法规中普遍存在“有法不依”的现象，导致违法违规成本很低，而执法成本与守法成本却居高不下。这一方面是由于立法过程存在不够完善之处，给需要可操作性的执法带来了难度，另一方面是监管机制比较薄弱，违法者能够轻松过关。除此之外，还有个深层次的原因——由于受当前经营理念、技术条件、社会环境等制约，守法的成本难以被生产者消化，而违法的成本却低得多，因此生产者缺乏改善系统环境，为环境目标实现创造条件的利益驱动。政府部门在执法时，面对绝大多数生产者无法承担法律义务的局面，只能报之以“法不责众”的无奈，放松甚至放弃对违法责任的追究，从而使执法成本继续提高。上述三种因素叠加，导致系统陷入恶性循环。而法规明确、奖惩分明，则是提升产品设计反馈性的重要外部动力，有利于将承担产品环境责任的目标转化为生产者的内在激励，促使生产者重新设计产品与产品体系，在上下游整合中实现法律规定的环境责任。

将生产者责任延伸制纳入政府法规，并且明确实施的范围、对象和目标，以及对于不履行延伸责任的处罚措施，能够给生产者形成即期的环境责任压力。在这个前提下，通过严格的监督执法，使违反环境法规政策的生产者无处遁形，接受严厉的惩罚，特别是在经济上付出必要的代价，从而形成负面强化的作用，并发挥广泛的威慑作用，扭转长期以来的恶性循环局面。嘉奖制度则是通过正面激励，为积极承担环境责任的生产者赢得美誉度，获得有利于企业可持续发展的无形资产。一正一反的巨大反差，有利于对生产者形成强大的外部压力，并促使其将这种压力转化为改进产品设计并最终提升环境绩效的内在动力。

11.2.3.2　完善法规体系，落实奖惩制度的具体办法

法规的完善包含统一政策口径与完善法规体系两个方面。统一政策口径是首要的。循环经济催生了新的法规政策，但新的政策意图有时会和以往的法规相冲突，使生产者在践行EPR时面临两难境地。立法者应根据最新的政策、动态调整相关的法律法规，给生产者及其他EPR的参与者提供明确的政策导向。

除此之外，我国基于EPR制度的法规体系还有待进一步的完善。《循环经济促进法》提出“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定”。然而到目前为止，还没有明确出台具有强制约束力的名录和相对应的具体管理办法。近些年出台的与EPR实施相关的法规条例还没有覆盖到国际上公认的适宜EPR制度的产品，今后还应在包装物、电池、建筑材料等更广泛的领域继续推出专项的法规和条例。另一方面，现有的法规条例还应进一步在标准和途径方面予以深化。下一步的法规建设，既要在目标要求上予以更加明确的设定，也要在方法技术上予以必要的引导，从而对制造商承担EPR责任真正起到引领的作用。

环境责任的立法必须结合行业特点，做到合理、有效。行业环境法规需根据行业特点，对各行业实施环境责任的途径提出政策性的引导，对违法行为的认定、违法的法律责任等提出合理的依据。这既是对《循环经济促进法》等基本法的具象化，也是各行业实施环境保护职责的标准和依据。政府应通过政府企业对话机制，听取生产者在实施环境责任过程中的经验，将其转化为对政府的立法有借鉴意义的信息，形成最具有现实合理性与可行性的环境规章。

完善的监督体系是落实环境责任奖惩制度的前提条件。对生产者EPR责任的监督应该调动社会各方的力量。首先，生产者应配合监督的需要，发布年度的EPR实施报告，对于自身EPR的责任模式、年度目标、实施效果、存在问题等进行总结汇报，为其他各方提供参考。政府作为法规的制定者，理应承担监督的首要职责。社会各界也是对生产者的环境行为进行监督的重要力量。包括生产者责任组织在内的同行业者的内部监督及时有效，应充分发挥其功能;行业协会有义务及时披露本行业企业在经营活动中的环境绩效，非政府组织更应在公正中立的立场上，对各种危害环境的经营行为无情曝光;公众也可以通过举报以及诉讼来实施外部监督，从而最大限度遏制生产者的投机行为;等等。

政府作为立法者，一方面加大对违法生产者的惩罚力度，确保违法者无处遁形，从而避免法律法规变成一纸空文。对于违法者的惩罚措施应当严格按照相关的法律法规，确保执法的公正性和合理性。而对于积极承担EPR责任的生产者，特别是行之有效的生产者要加大嘉奖力度。“国家环境友好企业”称号是目前赋予国内企业在环保方面的最高荣誉。对通过EPR制度，在原材料采购、工艺选择、生产过程管理、各项环境指标方面取得成绩的生产者，授予“国家环境友好企业”的称号，是富有激励性的举措。除此之外，政府部门还应设计出针对EPR制度的奖项，例如，向有效达成EPR目标的生产者颁发“生产者责任延伸成就奖”，向对EPR制度的推行做出积极贡献的生产者或非政府组织，甚至消费者等颁发“生产者责任延伸贡献奖”，在技术进步奖的评选中向基于EPR目标的产品创新给予倾斜，等等。除了精神奖励外，还可以通过其他的形式奖励并激励生产者，比如税收优惠等。这些举措必然会在生产者中形成反响，具有鲜明的社会示范意义。