我国科学技术管理

7.4　我国科学技术管理

当代科学技术的迅猛发展，使科学技术的管理变得日益重要。然而，在我国，科学技术管理现有的地位却不尽如人意，现有的科学技术管理体制，虽不断进行改革，但依然存在不足，还存在着以行政代替管理等现象。另外，虽然我国已经颁布了科学技术进步法、成果转让法、专利法等多部有关科学技术活动的法律，但相关的法律体系并不健全。各级政府设立的科学技术政策，侧重点仍放在科学政策方面，没有真正转到创新政策上来，也迫切需要调整。

7.4.1　我国科学技术管理的发展

我国科学技术管理真正产生是在新中国成立以后，时间虽然不是很长，但却取得了巨大的成就。

1.创立基础

我国近代科学技术发展非常缓慢，直到19世纪末才诞生出具有现代意义的大学，即1898年建立的京师大学堂；到20世纪20年代末才建立起专门的科研机构，即1928年在南京成立的“中央研究院”和1929年在北平成立的北平研究院。这两院及20世纪初相继成立的为数不多的大学构成了新中国成立前中国科学技术机构的基本格局。在这些机构和大学中，能够真正从事科学技术研究并具有一定学术成就的科学家并不多，据当时统计，约有700人。因此，真正意义上的科学技术管理在新中国成立以前并未形成。

2.初步创立

1949年11月1日，中国科学院在原“中央研究院”和北平研究院以及延安自然科学研究院的基础上正式成立，既标志着新中国科学技术事业进入一个新的历史时期，也标志着新中国科学技术管理体制开始建立。按照当时政务院的要求，中国科学院既是全国最高的学术机构，也是指导全国科学技术工作的管理机构。这种以中国科学院为全国最高学术中心和管理中心的格局一直延续到1956年国务院学科规划委员会成立。

据当时对全国自然科学研究机构和专家情况的调查，1950年，高等学校和工业部门的科研机构共有190个，其中属于农业方面的112个（约占60%），工程方面32个，地质调查17个，医药卫生11个，中科院通过调整共有研究机构21个；全国具有一定学术成就的自然科学家共有865人。这种状况基本上代表了新中国科学技术发展的起步基础。

1956—1967年国家科学发展“十二年规划”的制定和实施对我国科学技术管理体制的形成起到了关键性作用。根据该规划提出的四项紧急措施，建立了一批国民经济和国防建设急需的研究机构，如计算所、半导体所、电子所和自动化所等。该规划把原子能利用、无线电技术、喷气技术列在12项重点的前3位，体现了国家发展国防尖端技术的意志。从1956年开始，一批科研和管理机构相继建立，这些机构主要有国务院学科规划委员会（1956年）、原子能委员会（1956年）、航空工业委员会（1956年）、中国农业科学院（1957年）、中国医学科学院（1956年）、中国科协（1958年）、国家科委（1958年）、国防科委（1958年）、军事科学院（1958年）等。与此同时，大学和工业系统的研究机构也纷纷建立。至此，新中国科学技术体制的基本框架初步建立，形成了包括国家研究机构、大学研究机构、国防科研机构、企业研究与开发机构、地方科研机构等五个方面研究队伍的科学技术“五路大军”，以及以中国科学院为最高学术中心、国家科委为最高科学技术管理中心的体制格局。

3.动荡与恢复

20世纪60年代后期由于“左”的指导思想的影响和连续不断的政治运动使正常的科学技术管理遭受严重破坏，科研工作受到严重影响，出现停顿甚至倒退现象。在这些运动之间，出现几次涨落。1961年制定的“关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见”（简称“科学十四条”），被誉为“科学宪法”，使科研工作和正常的科学技术管理得到一定程度的恢复，让国防科研保持了相对稳定的环境，这也是即使在“文化大革命”的动荡时期仍然出现“两弹一星”等重大科学技术成果的原因。“文革”之后，中央和地方开始对科研工作进行恢复和整顿。1977年，国家科委恢复重建。不久，各级政府部门管理科学技术工作的司、局、委、办的建制陆续恢复；全国科学技术协会和各种专业学会也恢复正常工作。在“调整、改革、整顿、提高”总方针指导下，科研院所相继开展了恢复性整顿和建设性整顿。恢复后的科学技术体制仍具有政府主体型特点，即在研究与开发投入和重大科学技术项目实施过程中，政府仍起主体作用，企业处于从属地位。

4.快速发展

1985年中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》以来，科学技术界经过几十年的探索和成功实践，开创了科学技术作为第一生产力大发展的新局面，多数技术开发型科研机构走上了按市场机制运行、面向经济建设、自主发展的道路，大部分科学技术力量以多种方式进入到经济建设主战场，科学技术资源配置、专业人才结构等不合理的状况得到了扭转，国家科学技术整体优势明显提高，我国科学技术管理取得了巨大的成就。

目前，我国4 800余个科研院所中有1 400多个与企业建立了多种渠道的合作关系，有600多个参加或成为行业的技术中心，700多个与企业建立了固定式的联合开发关系；研究院所的自办企业数发展到5 000多个，大部分开发型科研院所形成了产学研相结合的管理体制，部分院所已转为科学技术型企业；200多个科研院所获得了对外贸易权，有利于直接参与国际竞争；以1993年颁布实施的科学技术进步法为标志，我国先后制定实施了技术合同法、专利法、商标法、著作权法等法律，为我国科学技术管理体制改革沿法制化轨道奠定了基础。

7.4.2　我国科学技术管理的基本原则

在我国，科学技术管理的目的就在于全面促进科学技术进步，加快社会主义现代化建设，推动我国经济、文化和社会的持续发展，其基本原则较之别国也有所不同。

1.促进科学技术与经济和社会的协调发展

科学技术、经济和社会是相互促进、共同发展的。不仅经济建设应当依靠科学技术，社会发展也必须依靠科学技术，科学技术工作不仅应当面向经济建设，而且应当面向社会发展。只有促进科学技术、经济和社会协调发展，才能真正实现科学技术的全面进步，推动经济和社会的全面发展。坚持这一原则，应从以下两方面入手：第一，经济建设和社会发展必须依靠科学技术，必须以依靠和促进科学技术的发展为前提。要把经济建设和社会发展转到依靠科学技术进步的轨道上来，走内涵发展的道路，改变那种主要依靠资金、劳力、资源等方面的投入而得到外延性的发展，甚至造成产值上升而利润下降，规模扩大而收益降低的局面。同时，振兴经济、推动社会全面发展，必须首先振兴科学技术，企业和社会应持续不断地扶植科学技术事业，增加科学技术投入，加速科学技术发展，提高科学技术的总体水平。第二，科学技术工作必须面向经济建设和社会发展，以推动经济社会的持续发展为目的。科学技术工作的任务不仅仅在于发展科学技术本身，而且应当参与经济建设和社会发展，解决经济建设和社会发展中存在的实际问题，从而使科学技术得到实际应用，成为经济和社会发展的强大动力。

2.尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的创造性活动

尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的创造性劳动，是我们党和国家一贯倡导的社会风气，也是党和国家关于知识分子政策的核心内容。尊重知识、尊重人才与尊重科学技术工作者的创造性劳动，三者相互联系，共同构成一个统一的整体。其中，知识作为科学的真理、文明的源泉，是人类改造自然、改造社会的强大武器，也是人类文明和社会进步的标志。人们的知识越丰富、越全面，认识和改造世界的能力就越强，文明的程度就越高。社会的发展、民族的昌盛，都与知识的积累和创新密切相关。一个知识贫乏的民族，是难以自立于世界民族之林的。人才作为知识的创造者，是最富生机和活力的知识载体，是推动科学技术进步的革命力量。培养和造就千百万知识分子大军，是推动科学技术发展并进而推动经济社会向前发展的关键。因而，尊重知识，也就必须重视人才。而科学技术工作者的创造性劳动，是科学知识产生的根本条件，也是科学技术进步的原动力。离开科学技术工作者的创造性劳动，知识不仅得不到发展，甚至还会退化，科学技术进步就无从谈起。因而，要促进科学技术的发展，就必须尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的创造性劳动。要在全社会创造出人才辈出、人才流动、人尽其才、才尽其用的环境和条件，大力培养人才，积极发现人才，正确使用人才，大胆保护人才；坚决贯彻落实“百花齐放，百家争鸣”的方针，尊重和保护科学技术工作者的知识产权，鼓励和保持科学技术工作者追求和维护真理以及勇于探索、勇于创新的精神；建立和完善正确评价知识价值和人才水平的科学评价体系。切实改变劳动报酬上的“脑体倒挂”和价值评价上的“官本位”，采取有力措施，保障科学技术工作者获得公正合理的待遇和生活、工作条件。

3.全面推进科学技术的发展

科学技术事业是一项包括科学研究和技术开发，推广应用科学技术成果，改造传统产业，发展高技术产业，以及应用科学技术为经济建设和社会发展服务等一切与科学技术进步有关的行为在内的事业。它的各个部分是相互联系，共同促进的。从基础研究、应用研究到开发研究，以至科学技术成果的推广应用，必须齐头并进，共同发展。只重理论研究而忽视推广应用，就难以发挥科学技术的作用；只重推广应用而忽视理论研究，推广应用就会成为无源之水、无本之木，也就很难持久。在研究方面，既要重视基础研究，又要重视应用研究和开发研究；在技术开发方面，既要重视一般性实用技术的开发，又要重视高技术的开发；在科学技术成果推广应用方面，既要重视应用技术手段改造传统产业，又要注意培植和发展高技术产业，既要注意在经济建设方面加强科学技术成果的应用，又要在社会发展的各方面加强科学技术成果的应用，特别是社会科学成果的推广应用。

4.动员全社会参与和支持科学技术进步

全面推动科学技术进步是亿万人民的共同事业，不能单靠科学技术工作者的力量，必须调动各方面的积极性，动员各种社会力量共同参与。只有动员全党、全国人民共同参与和支持科学技术事业，才能全面推动科学技术的进步。一切国家机关、一切企事业单位、一切社会团体和全国人民，都应积极地、自觉地参与和支持科学技术进步活动。离开了全社会对科学技术进步的参与和支持，便很难有科学技术的规模性进步。从历史的发展来看，科学技术普及性差、民众科学技术素质低、迷信和愚昧的盛行，必然导致国家的落后。事实证明，科学技术进步是强国富民之路，科学技术不仅是科学技术工作者的责任，也是国家的责任、全社会的责任。大至振兴国民经济，小至振兴行业、振兴地区、振兴企业、都离不开科学技术进步。科学技术进步状况如何，是衡量一个国家综合国力的重要指标。也是衡量一个地区、一个行业、一个企业综合实力的重要指标。因此，必须加强科学技术普及和宣传，提高人民科学技术意识和科学技术素质，动员全社会积极参与和支持科学技术进步活动，为科学技术的发展奠定坚实可靠的群众基础。

5.加强政府对科学技术发展宏观协调与管理

实行科教兴国战略，全面推动科学技术进步，是一项长期坚持的基本国策，并不是搞一次群众运动或开几个会发几个文件就能万事大吉的，在坚持和实施这一基本国策，动员和组织全社会的力量推进科学技术进步，对科学技术进步活动进行宏观管理、统筹协调并提供环境、条件和服务等方面，政府负有首要的责任。同时，政府积极参与科学技术发展的宏观协调与管理，是现代科学技术发展的必然要求，也是现代科学技术与经济社会协调发展的要求，它已构成政府的一项重要职能。政府能否有效地履行这项职能，不仅关系到一个国家科学技术事业发展的成败，也关系到民族的兴衰。政府对科学技术工作宏观协调和管理包括两个方面：一是处理好科学技术系统与外部环境的关系，如为科学技术进步创造良好的环境和条件，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，保证科学技术进步与经济建设和社会发展相协调，使科学技术体制与经济体制以及其他体制相适应。二是处理好科学技术系统内部各环节、各方面的关系，包括处理基础研究、应用研究、开发研究以及科学技术成果推广应用之间的关系，处理不同的科学部门之间的关系，处理一般性技术研究开发和高技术研究开发之间的关系，处理经济领域不同部门、不同行业科学技术发展的关系，处理不同地区间科学技术发展的关系等。

政府对科学技术工作的宏观协调和管理方式是多种多样的，如制定和实施科学技术发展规划和计划，确定科学技术项目，加强科学技术普及宣传和人才培养，设立为科学技术进步服务的专业银行，为科学技术事业提供专项贷款，加大物资与资金的投入，设立支持和奖励科学技术进步的基金，为科学技术工作提供实验基地和试验条件，加强国际科学技术交流与合作，制定有利于科学技术发展的政策和法规，采取必要的行政措施，加强科学技术行政执法工作和行政监督工作等。

政府能否有效地对社会的科学技术发展进行宏观协调与管理，是科学技术进步的保证，是科学技术、经济、社会协调发展的必然要求，必须把它作为政府的一项重要职能，予以重视并保证其得到有效的履行。这一职能的履行情况如何，也是一个政府政绩优劣的重要标志。

总之，我国科学技术管理是以促进全民参与和支持科学技术进步，提高民众科学技术意识和科学技术素质，全面推动科学技术的发展，促进科学技术、经济、社会协调发展为主要目标和基本原则，它是执政党及其领导的政府的一项重要职能，只有通过各级政府、广大人民群众和科学技术工作者的共同努力才能完成。

7.4.3　我国技术管理中存在的问题

1.我国现行科学技术管理体制不完善

科学技术管理体制是指科学技术研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系和管理方式的结构体系。科学技术管理体制作为一种相对稳定的社会形态，是国家政治体制、经济体制、科学传统、意识形态和文化传统综合的产物。科学技术管理体制与经济体制、政治体制、文化传统有着十分密切的关系，并且受到后两者的制约。

当前，我国科学技术管理体制很大程度上仍沿袭着20世纪80年代初科学技术管理体制的模板。20世纪80年代初的科学技术管理体制，既是脱胎于“十二年规划”实施后形成的以高度集中的计划管理为特征的科学技术管理体制，又是“冷战”时期国内外环境所造就的产物，其突出特点是：在管理上采用与计划经济相适应的集中型模式。这种体制在五六十年代具有一定的优势，便于打破国际势力的封锁，集中力量办几件大事，如“两弹一星”，正是在这种体制下短期内取得的巨大成功。随着我国改革开放的深入和国际国内政治经济形势的新变化，这种管理体制难以适应经济社会发展的需要，也不符合科学技术自身发展的规律，其弊端日益表现出来。

第一，科学技术与经济相脱节，科学技术成果供需失调。我国科学技术与经济脱节由来已久，企业需求与科学技术界的供给不能较好地衔接起来。一方面，每年研制出的科学技术成果不少，但大多成了样品或展品，成果转化率远远低于发达国家；通过鉴定并且“达到了国内领先或国际先进水平”的成果不少，但真正在市场上产生效益或得到应用的极少。另一方面，企业对科学技术的需求迫切，有问题和难点却找不到解决的办法。这些问题的出现很大程度上是由现有科学技术管理体制造成的。现行科学技术管理体制使得相当数量的科学技术人员还是以研究为导向，而不是以市场为导向，有很多应用类研究所的项目就是在没有“用户”的情况下开展的。另外，技术研究开发的风险制度和回报机制也没有建立起来。

第二，行政干预代替科学决策，科研缺乏自主性。导致行政干预代替科学决策，科研缺乏自主性的原因在于科研管理层次过多和专家管理体制的缺陷。我国的科研组织机构往往从属于一个或多个主管部门，从项目申请、拨款、经费匹配、组织论证、评审验收、鉴定评奖等，都需要经过主管部门的批准或“协调”管理。随着现代科学技术日趋复杂化、大型化、管理层次过多虽然不见得都是坏处，但政出多门、职责不清的现象，将不利于基层科研组织工作开展。除此之外，我国科学技术管理部门一般都设有层次不同的专家委员会或专家组，有的是正式的或长期性的，有的是短期的或临时性的。专家委员会或专家组的专家大多有自己的科研项目，一些专家同时是多个委员会或专家组成员，加之需要参加各种会议，因而就出现了专家的“赶场”甚至“走过场”现象。为了弥补这种专家体制的缺陷，行政干预在许多决策者眼里就成为必要。

第三，科研机构相对封闭，低水平和重复研究现象存在。20世纪60年代以来形成的包括国家研究机构、大学研究机构、国防科研机构、企业研究与开发机构、地方科研机构等五个方面研究队伍的科学技术“五路大军”，除部委所属的研究机构因部分转制有所变化外，其余的组织形式和运行机制变化不大。长期以来，各路大军之间学科布局趋同，自成体系，缺乏合作与交流，尤其是在大学研究机构和国家院所之间，由于职能定位和分工问题，导致了互争资源，低水平和重复研究现象的存在。

第四，社会保障制度和风险制度不健全，科学技术人才流动困难。科学技术人才是指具有一定专业知识或技能，在科学技术的创造、传播、应用中作出积极贡献的人员，一般包括科研人员、工程技术人员、科学教育以及科研组织负责人员。人才流动是科研机构保持活力、促进知识传播与技术转化的必然要求。世界科学技术发达国家都十分重视科学技术人才的流动。美国科学技术人员可以在科研机构或企业内部经常调动，也可以在几个单位工作或临时任职。法国对流动的科学技术人员也给予工资、福利等方面的优惠，并把流动率作为评价科学技术人员的标准之一。社会保障体系和技术投资风险机制不健全，是造成我国科学技术人员流动困难的主要原因。一旦流动，科学技术人员在原单位既有的福利一般都会消失或减少；新单位则会按照新的政策重新计算，重新计算的结果比他继续留在原单位时将少得多，这样就使很多科学技术工作人员不愿进行流动。

第五，评价体系不健全，创新性较强的科研成果少。科学技术评价体系主要包括科学技术项目评价、研究机构评价和研究人员评价等系统。评价体系不健全表现在以下方面：各评价系统内部的评价制度不规范，且缺少稳定性；评价系统之间缺乏衔接和配套；对评价指标的机械理解和操作；过分追求短期效益和轰动效应。基础研究要做出前沿性原创成果，非得经过长时间的积累不可，但在现行科学技术评价体系下，为了通过每年考核，很少有人愿意去碰“创新性强、风险性更大”的难题。费马大定理是数学领域的一大难题，360年来无人解决，英国一位数学家花了9年时间解决了，期间没有写一篇研究论文。再如，法国体细胞克隆兔诞生之前，研究组已奋斗了6年，此间负责从事基础部分的主要科学家没有发表一篇文章。在我国现有的年年考评的制度环境中，一个研究人员是不可能6年或9年不写一篇论文的。

2.我国科学技术立法不健全

科学技术立法，是科学技术管理的重要环节，是全面促进科学技术进步的有力保障，加强科学技术法制建设，加快科学技术立法步伐，是科学技术事业发展的必然要求。

改革开放以来，我国在推进科学技术立法方面有着极为显著的成效，除了在宪法、民法、经济法、行政法等立法中对科学技术进步作出了一些规定外，还专门在建立研究开发制度、技术市场制度、科学技术成果保护制度、科学技术奖励制度、技术推广制度、科学技术成果转化制度、国际科学技术交流与合作制度等方面进行了立法尝试，同时还加入了许多重要的国际公约，并同世界上90多个国家签订了科学技术交流与合作协定。尽管如此，新形势下我国科学技术立法仍不健全，需要进一步完善。

第一，跟西方发达国家相比，我国一些领域的科学技术立法还处于空白状态。在基础研究、高技术研究及高技术产业发展、科学技术风险投资、发展民营科学技术企业等方面，还存在一些无法可依的情况。在精神赔偿、物业管理、反垄断法、环境保护、“过劳死”问题、电子商务、“国退民进”过程中的立法和执法等方面都存在空白，需要我们在立法上加紧研究拟订。

第二，存在法律规定过于呆板而不便实施的问题，影响了法律的实效。立法的目的是为了解决问题。但在过去很长一段时期内，许多立法者过于重视法律的工具作用，仅仅将法律作为一种解决问题的工具，而多数忽略法律的社会调节功能，忽略法律本身所需要蕴含的“公平”、“正义”价值。体现在立法上，就是很典型的“头痛医头，脚痛医脚”，哪个领域出了问题就赶紧立法，为了省时省力，便草草拟订仓促出台。而且，立法者对社会主体偏离国家和社会利益的行为处理方式比较单一，往往采用禁止性规范直接禁止，在凸显法律的惩罚功能之余弱化它激励的一面。遇到问题，想到立法，一旦立法，万事无恙。在这些已经成为习惯的思维支配下，许多立法者在立法过程中难免会追求立法的数量而对质量重视不够。因此，临时性、变通性、简单性突出，使得法律条款多是纲领性、原则性、口号性的，一旦进入实务操作，碰到稍微复杂的社会问题，便很难顺利地贯彻执行了。

第三，存在立法错位、层次较低的问题。现有规范大多以行政法规或政府政策的形式出现，不具备法的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于政府部门之间的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性；在实施过程中，易产生矛盾或者衔接上的真空，随意性较强，效果易打折扣。另外，部分法律是调节国家公权与私权之间关系的法律制度，在法律分类上属于公法领域，但我国社会保障公法体系尚未完全建立，各个单项法规的部分范畴具有私法属性，这一法律归属关系上的错位，使得现行法规缺乏对国家主体应有责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中的角色不清、职责模糊，这也是政府责任缺位的法律原因。

3.我国科学技术政策侧重点存在不足

科学技术的管理，离不开科学技术政策，科学技术政策是科学技术管理的基本手段。科学技术政策是一个国家和政党在一定时期，为实现政治、经济、社会的目标，在科学技术领域规定的指导方针和行动准则，它是确定科学事业发展方向，指导整个科学技术事业的战略和策略原则。对科学技术实行管理的首要途径，就是确立一整套科学技术政策。科学技术管理的过程，也就是科学技术政策实施的过程。

根据侧重点的不同，科学技术政策可以分为科学政策与创新政策两种类型。前者以促进科学技术发展为主要目标，而后者以促进技术创新为主要目标。国际上，科学政策的黄金时期是20世纪40年代至50年代，当时特别崇拜科学并大力发展军事科学技术。这一时期科学技术政策的重点是大力支持基础研究，政府大办科研机构。前苏联和西方主要工业国家将科学技术资源大量投入到武器系统的研究开发的基础上，继续把科学技术政策重点放在加强核技术、空间技术和武器系统上。到了20世纪60年代至70年代初，人们开始对基础研究的价值提出质疑，同时对技术创新予以重视，创新政策初步形成。政策手段主要是资助资金、促进合作研究、促进大学和企业的联合、扶植小企业等，不少国家还通过税收激励创新。在这种政策下，企业技术创新能力有了较大幅度的增长。20世纪70年代至80年代初，技术创新对宏观经济和全球贸易的影响成为人们关注的热点，人们开始认为创新的研究开发更重要。科学技术政策的重点由科学政策转向创新政策。各国政府为刺激经济发展，趋向于更积极地推动技术创新，科学技术政策、产业政策、经济政策的整合已成为一种趋势，这一时期，发达国家企业部门占研发经费使用比例普遍达到50%以上。20世纪80年代中期以来，特别是“冷战”结束以后，世界各国对创新政策的重视无论是在范围上还是在程度上都大大前进了一步。发达国家和新兴工业化国家或地区把技术创新看成是繁荣经济的动力，发展中国家则把促进技术创新看做是振兴经济的关键所在，都从不同的角度采取了强化创新的政策措施。时至今日，发达国家和新兴工业化国家或地区企业部门研发经费使用比例普遍达到60%～70%的水平，美国已高达73%；发展中国家的企业技术创新能力也获得了长足进展。

各国的经验表明，与科学政策相比，创新政策比较有利于促进技术创新。然而，由于各种原因，在我国，科学技术政策至今仍未摆脱“科学政策”的影响。这主要表现在：首先，仍然注重基础研究。作为一个发展中国家，我国用于基础研究的经费比例大大高于日本，几乎与美国持平，而用于技术开发的经费则远低于日本，比美国也要低20多个百分点。其次，政府仍然大办科研机构。庞大的科研机构分布在从中央到地方、从企业到事业单位的各个角落，至今50%以上的科研机构仍靠政府资金支撑。再次，现有的科学技术政策手段对促进企业技术创新的作用不是很大。我们知道，技术创新一般具有非独占性、收益期晚和不确定性特点。针对这些问题，政府可以采取相应的政策手段予以解决，以促进企业的技术创新。在这一方面，我国较注重针对非独占性的政策手段，如专利、新产品减免税等，但其执行效果并不理想。针对收益期晚的问题，我国主要采用国家直接投资的办法，如实施火炬计划、国家重点新产品试制计划等，虽然取得很多成果，但总的来说，对推动企业技术创新的作用并不很大。就不确定性而言，我国更是缺乏促进创新的手段，例如没有较好的政府采购政策、风险资金制度等。

7.4.4　改善我国科学技术管理工作的对策

针对我国科学技术管理工作中的科学技术体制不完善、科学技术立法不健全、科学技术政策侧重点存在不足等问题，提出以下几点对策。

1.完善科学技术管理体制

为了完善科学技术管理体制，一方面要不断依靠科学技术创新，加强科学技术与经济的高层次结合。改变目前政府科研机构重复设置，人员、经费分散，科学技术与经济脱节的状况，并深化科学技术体制改革，在稳住少数重点科研机构的同时，将其他大部分科研机构推向社会，并特别鼓励它们直接进入大中型企业，成为企业的技术开发机构；另一方面要优化研发资源在三种研发活动的配置效率。我国研发资源在基础研究和应用研究上的投入过低，而在试验发展方面却投入过大，过分的急功近利会使我国的科学技术研发始终跟在发达国家的后面亦步亦趋。这种畸形的资源分配比例，制约了我国高新技术的发展，致使我国技术结构升级较慢，也导致我国引进技术表现为较低水平的重复，而不能有效消化、吸收世界先进技术。除此之外，我们还应该优化科研环境，加强合作研究。我们应当借鉴一些国外研究型大学及科研机构的成功经验，从制度建设入手，在加强科研机构和人员自主权、建立客观公正的评价体系与激励机制等方面进行根本性改革。科学技术发达国家的经验证明，加强合作研究是降低成本、促进成果快速转化的最佳途径。为此，要改变目前大学、国家研究机构及其与企业研究机构之间相对分割、相对封闭的状态，建立互补、互利的伙伴关系，加快技术人才、项目的流动与合作。

2.健全科学技术立法

要健全科学技术立法，应该做到：首先，要在充分考虑我国科学技术的发展现状的基础上积极借鉴发达国家在科学技术立法方面的有益经验。我国科学技术立法环境同西方国家相比有很多不同，诸如市场经济的完善程度不同、社会环境和人文环境不同、干部的管理体制、激励机制也有所不同，人们在科学技术投入、科学技术人才、科学技术政策和创新的制度安排等方面的认识上还有很大差距。这些不同和差距都决定了我国科学技术立法工作必须立足国情，充分考虑我国科学技术工作的实际需要，对我国的科学技术现状、社会需要进行充分论证后，才能真正进入立法程序。我国的科学技术立法还要与国际规范接轨，应借鉴发达国家科学技术决策制度、税收减免制度、科学技术投入制度、技术评估制度，对重点的研究开发计划和自主创新规划，制定配套法律措施以保障实施并实现既定目标，体现国家行为。

其次，要强调科学技术立法的可指导性、可操作性和可检查性。科学技术立法无论是自主性立法还是实施性立法，都要严格遵循国家法律的立法精神和立法原则，结合本地的具体情况和实际需要作出规定，既保持法规的有效性，又要在实践中行得通、办得到，具有较强的针对性和可操作性。在制定实施性法规时，坚持法制统一的原则，注意与国家法律的衔接，尽可能将国家法律的原则性规定具体化，增强法律的可操作性，以利于国家法律的实施；科学技术部作为归口管理全国科学技术工作的国务院综合职能部门，在加强科学技术立法的系统性和可操作性方面肩负着重要职责，应不断提出适应科学技术发展要求、相对完备、协调统一的科学技术法律框架体系，部内单位要根据业务和职能，提出全面、具体的立法要求，法制机构要汇总形成法律制度框架体系，并根据难易程度、紧迫程度、成熟程度，形成立法规划和年度计划，持续不断地推进法制制度建设工作。

3.调整科学技术政策侧重点

为了调整科学技术政策侧重点，我们应努力实现科学技术政策重点由科学政策向创新政策的根本转变。在打造一支少而精的基础队伍的同时，强调科研单位主体地位，改变原有的国家资助为主的科研形式为企业和社会资助为主的科研形式，要求科研单位积极为社会提供科学技术服务，通过技术服务、成果转化、联合开发技术项目、联合培养技术人才，把巨大的智力资源转化成更多的物力资源；除此之外，还应强调企业特别是广大民营企业主体地位，吸收院校和科研院所以技术、人才入股，组建利益共同体和适应市场机制要求的新型研发机制，将保护私有产权制度从法律高度提升到现实高度，将民营企业研发所获得的好处真正转变为企业自身的利益，从而鼓励以企业为主体的创新行为。当今世界技术替代日新月异，高新产品层出不穷，产业进程逐日缩短，即使发达国家也不可能在所有的科学和技术领域占有绝对优势。我国拥有丰富的高科学技术人才资源和一定的科学技术基础，在正确的科学技术政策指导下完全可以摆脱后发劣势，并在具有相对优势的关键技术领域取得突破，实现技术和社会生产力的跨越式发展。

只要我们认真对待我国科学技术管理中的不足，我们就能够把科学技术管理工作做好。也只有我们把科学技术管理工作做好了，我国的科学技术才能获得更大的成功。