现代领导体制的类型

四、现代领导体制的类型

领导体制纷繁复杂，按照不同的标准可以分为不同的类型。

（一）以上下级机关或领导者职权的集中或分散程度为标准划分

根据领导系统中各层级领导机关或领导者职责权限的集中与分散程度，可以将领导体制划分为集权制与分权制。

1.集权制

集权制是指一切重大问题的最后决定权都集中在上级领导机关或领导者手中，下级领导机关或领导者没有或很少有自主权，只能按照上级的决定和指示办事的领导体制。

集权制的优点在于权力集中，政令统一，领导机关或领导者能统筹全局，兼顾各方利益，工作效率高。其缺点是下级机关或领导者没有或很少有自主权，难以调动其积极性、主动性和创造性。

2.分权制

分权制是指上级领导机关或领导者只在法定的权限内行使自己的权力，下级机关或领导者在自己的管辖范围内依法享有独立的自主权，可以自主地解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。

与集权制相反，分权制的优点在于下级机关或领导者拥有更多的自主权，能根据实际情况独立自主地解决问题，充分发挥自己的聪明才智。其缺点是如果处理不当，容易发生各种矛盾，也容易形成本位主义、自由主义等不良倾向。

总之，集权制和分权制是对立统一的矛盾体，必须根据不同的任务和不同的环境条件加以具体运用。一般来说，在夺取政权、巩固政权或涉及全局性工作时宜采用集权制，而在建设时期、发展时期或限于局部性工作时宜采用分权制。

（二）以同一层级各部门接受上级机关的指挥、控制方式及控制程度为标准划分

根据领导系统中同一层级各部门接受上级机关的指挥、控制方式与控制程度的不同，可以将领导体制划分为一体制与分离制。

1.一体制

一体制，又称完整制、集约制或一元统属制，即一元化领导，是指凡属同一层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不论工作性质如何，在权力结构上都统一由相同的一个（或几个）领导机关或领导者指挥、控制及监督的领导体制。

一体制的优点是权力集中，易统筹规划；责任明确，可以减少机关或部门之间的矛盾冲突，避免工作重复，减少“内耗”，提高工作效率。其不足之处主要表现在由于权力高度集中，极易造成独断专行，滥用职权，或压制下属各组织或单位在贯彻执行政策上的积极性、主动性和创造性，使下级养成对上级的依赖性。

2.分离制

分离制，又称独立制或多元统属制，即多元化领导，是指凡属同一个层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，根据其不同的职能，在权力结构上分属两个或两个以上领导机关或领导者来指挥、监督与控制，彼此之间相互独立、相互制约的领导体制。

分离制的优点是由于权力分散，便于相互牵制，有利于防止专断与滥用权力，也有利于发挥下级机关的积极性和创造性，还有利于机关或单位之间良性竞争，以便发现和培养人才。除此之外，在分离制领导体制中，即使上级领导机关不健全，不称职或决策失误，也不致于对全局发生重大影响。当然，其缺点也是显而易见的，主要是容易导致同一层级的各机关，或同一机关的各单位各自为政，权力冲突，工作重复，相互推诿责任，造成人力、物力和财力的极大浪费。

对于统属制与分离制，必须视具体情况来具体运用。一般来讲，凡工作性质相同，需实行集中统一领导的，宜实行一体制；而工作性质不同，或虽相同但需要相互制约的，宜实行分离制。

（三）以组织的决策方式为标准划分

根据领导机关中最高决策者人数的不同，可以将领导体制划分为首长负责制与合议制。

1.首长负责制

首长负责制，又称一长制或独任制，通常是指将法定的最高决策权力完全集中在最高领导者一人身上的领导体制。

由于行政领导活动是一种追求效率和速度的活动，因此，行政部门一般采取首长负责制的领导方式。行政领导中的首长负责制包含三重规定性。

其一，行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或全部的行政责任。

其二，首长负责制建立在一定的民主讨论基础上，它要受制于各种民主化的规则。这也是充分发挥领导集体成员积极性的有效保障。

其三，首长负责制的运作以分工负责的方式展开。这种分工包括纵向和横向两个方面，即自上而下的逐层逐级的权责分工和同一层级各单位部门之间的权责分工，尽管最终决策权力掌握在行政首长手中。这是由现代领导活动的特点及其展开的过程决定的。

在现代领导活动中，行政首长的活动总是在领导集体中进行的，因此，强有力的领导集体成为领导活动能够顺利展开的制度化保障。

首长负责制的优点是权力集中，责任明确，行动迅速，效率较高；其缺点是容易受首长个人的知识、智慧、能力等方面的限制；此外，由于首长独揽大权，极易导致家长作风、独断专行等滥用权力的现象发生。

首长负责制与集体领导的关系密切。一方面，集体领导不能代替首长负责制。集体领导并不意味着行政决策权掌握在集体手中，不能借口集体领导而剥夺行政首长应有的权力。另一方面，行政首长也不能借口集体领导而推卸责任。行政首长不是以个人的名义，而是以行政机关的名义做出决策。他在做出决策之前，需要与领导集体中的其他成员进行充分的讨论，补充和完善其决策内容。一旦做出决定，按照首长负责制的规定，就必须承担主要责任。可以看出，首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。行政首长握有权力，就要承担责任，这符合权责相称的原则。

2.合议制

合议制，又称委员会制，常指将法定的最高决策权力交由两位或者两位以上的领导者共同行使的领导体制。实行合议制应遵循少数服从多数的原则，其具体标准由组织根据实际情况自行确定。

合议制的优点是：由于决策权掌握在两人或两人以上的领导者组成的领导集体手中，由他们共同行使，有助于集思广益，克服由一人决策失误带来的负面影响，减轻主要领导者的负担，还可以避免个人专断和滥用权力的现象发生。其不足之处是由于权力分散，可能导致工作效率低。

首长负责制与合议制在领导活动中具体运用时各有利弊。通常，对于速决性、执行性、技术性、纪律性以及突发性等一类领导活动，宜采用首长制的方式处理；对于方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡等一类领导活动，则宜采用合议制方式处理。在实际领导活动中，这两种体制以各种方式相互联系和相互渗透。首长负责制中的“首长”，通常会依靠各种专门委员会协助处理问题；而合议制中的“委员”也向责任主体明确化的方向发展。

一般来说，首长负责制比较适用于中、基层执行性领导者，合议制比较适用于高层决策性领导者。但无论是首长负责制还是合议制，都必须建立在健全的民主与法制的基础上，尤其要有严格的监督机制，才能保证领导体制的正确运用。

（四）以组织的指挥、监督及控制方式为标准划分

根据组织系统内部各机构职责权限性质与范围的不同，可以将领导体制划分为层级制与职能制。

1.层级制

层级制，又称为直线制、层次制或分级制，是指将一个领导机关在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级均对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。

层级制的优点主要有指挥统一，权力集中；各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动均能很快胜任；强调掌握与熟悉各方面业务，有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的通才。其不足之处主要表现在由于层级过多，可能会导致领导者指挥不灵或信息阻塞；由于领导者管辖的事太多，容易造成领导者事无巨细，事必躬亲，或难以对每一件事做出谨慎处理。

2.职能制

职能制，又称为分职制、功能制或机能制，是指在一个领导机关中，在横向上按照业务性质的不同平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导，各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。

职能制的优点在于平行的各部门分工精细，领导者各司其职，业务熟悉，工作效率较高；有利于培养精通各门业务的专家和提高干部的专业化水平。其缺点主要是由于分工过细，造成机构臃肿，可能导致人浮于事；由于政出多门，可能会使职能部门无所适从；不了解全局，办事容易违反经济原则和时效原则。