政府的非税收入

1．我国非税收入范围

在西方发达国家，除了税收和公债收入，政府很难再有其他收入。但在我国，除了上述两项收入，政府还有一大块称之为非税收入。这也是我国政府收入的重要组成部分。早在2006年，全国的非税收入达16　206．71亿元，相当于同期财政收入的41．16%。根据2004年财政部的有关通知，所谓非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务或相当于公共服务而取得的并用于满足社会公共需要的财政资金。非税收入管理范围包括：行政性事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入以及以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中的收入和政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不在此列。可见，非税收入范围很广，大体可分为三块：

一是预算内非税收入，包括教育附加费、排污费、城市水资源收入、专项收入和土地出让金收入等。

二是预算外非税收入，包括国务院或财政部批准设立的以及省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的没有纳入预算管理的行政性事业收费和基金；由主管部门集中的没有纳入预算管理的资金（如证监会、保监会收取的证券和保险行业的监管费）；以政府名义接受的捐赠收入；国有资产、公共资源等的租金性收入。

三是制度外收入，指没有按法定秩序经政府或有关部门正式批准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入，多半是待清理的乱收费的非税收入。

目前我国非税收入在管理上存在不少问题：一是征收主体多元化，许多部门都可随意收费；二是分配使用不公，各部门对非税收入都有一定支配权，容易滋生浪费与腐败；三是非税收入如何使用缺乏规范管理，政府难以调控，包括非税收入如何立项、定标准、征收，票据管理和使用没有统一法律法规，缺乏约束机制。总之，非税收入的管理比较混乱，国家难以调控。

2．非税收入飞快增长的原因

值得注意的是，近年来我国大部分省市的非税收入增长较快，有些地区非税收入增长速度超过GDP增长速度，非税收入总额超过同期地方税收收入，占到地方财政收入50%以上。造成这种现象的原因在于：第一，目前外需不振，内需疲软，地方政府希望拉动投资增长，但地方政府资金现状不足以支持巨额投资，于是增加非税收入以缓解地方财政压力就成了必然选择。第二，各地的土地财政受房地产调控政策的实施和拆迁成本的上升而锐减，加上地方政府融资平台还有一大堆数量巨大的债务未还清，地方政府必然用增加非税收入来缓解财政压力。第三，2012年以来中央出台一些措施减轻企业负担，包括扩大营业税改增值税试点以及其他一些结构性减税的措施等，因此各地政府只能在增加非税收入上打主意，造成2012年上半年财政收入仅增长9%的情况下，非税收入大增30%，企业负担大大增加。

更须引起重视的是，一些地方政府，尤其是县乡基层政府除征收上级政府明文规定的非税收入，还进行所谓“三乱”收费，即乱收费、乱摊派、乱罚款，更使一些企业和个人不堪忍受。

可见，中央政府如何在推行结构性减税同时，结合清理整顿地方政府的非税收入，抑制地方政府的非理性投资冲动，已是非常迫切的任务，否则非税收入将成为企业减负的一只最大的拦路虎。

3．土地出让金收入

在讲到非税收入时，有必要把土地出让金收入问题单独讲一下。因为这些年来，土地出让金收入要占到地方财政收入很大比重。可以说土地出让金收入成了许多地方政府的土地财政的支柱。所谓土地财政是指地方政府利用土地通过各种形式获取预算内和预算外的收入的行为。这各种形式包括：通过出让土地使用权获得土地出让金收入；通过一系列优惠政策低价转让工业用地以招商引资，而后享受外资企业带来的税收效应；以大拆大建等方式扩张城市，享受扩张城市、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资收入。其中土地出让金收入是最主要收入。所谓土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定期限内（如住宅用地使用期限为70年，商业地产和工业地产短些）批租使用时缴纳的包括地租和全部土地成本在内总价款，或在土地出让（包括招拍挂和协议出让方式）时缴纳，或是在以能转让、抵押方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补缴的总金额。这些年来土地出让金上升很快，且在地方财政收入中占有很大比重。2011年全国土地出让金收入为33　166亿元，比2010年增长21．7%，是2001年的25．5倍。整体来看，全国土地出让金收入呈稳步上升趋势。尤其2009年、2010年连续两年增幅巨大，分别为65．7%和70．4%。对地方财政的贡献率而言，从2002年开始，全国土地出让金总收入占比就高于20%，2008年后其影响力更加显现。2011年土地出让金占地方财政总收入达38．4%。2012年由于受调控政策影响，这一比率有明显下降。正由于土地出让金对地方政府收入影响巨大，且各地政府的融资平台多半以土地作抵押向商业银行大量借贷，因此，各地政府都千方百计要对中央政府的楼市调控政策进行所谓“微调”，不让本地房价向下调整，因为房价下调，不仅土地出让价要同步下调，而且怕土地出让不出去，影响地方财政收入，使地方债务风险增大。近10年多来，我国地方财政支出规模持续扩大，其增速远高于收入。如2011年地方收入52　434亿元，比上年增加11　831亿元，增长25．1%，收支差额达39　982亿元。这都要通过地方债务来解决。地方政府债务的借债主体分为地方政府（含政府部门和机构）、事业单位和地方政府融资平台公司等。前两类借债主体借债主要是满足公共事业快速发展的融资需要，而地方政府融资平台则主要是满足地方政府经济建设发展需要。按审计署审计公告，2011年6月，地方政府融资平台债务占地方债务比重为46．4%，已成为地方政府债务的主要来源。所谓地方政府融资平台是指由政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。尽管在法律上政府不对该债务承担连带偿还责任，但出于稳定社会目的，这类融资平台出现债务危机时，政府还是要承担救助责任。实际上，这些年导致地方政府债务风险积聚并不在公用事业供给增长带来的融资增长，而在于各地“经济竞赛”带来的建设性资金需求增长。审计署公告显示，至2010年年底，全国省、市、县三级政府设立的融资平台公司共有6　576家，融资量为31　375亿元，占全国地方政府负有偿还责任的债务67　109亿元的46．75%。这些情况告诉我们，土地出让金收入增减状况对地方经济是何等重要。