自由贸易区海关监管法律制度创新

刘海燕

（上海海关学院）

一、自由贸易区海关监管法律制度与国际航运中心建设

（一）自由贸易区制度与国际航运中心的互动性

国际航运中心是以港口为依托，以航运为纽带，聚集航运、物流及经济贸易功能并具有较强的辐射能力，能够带动区域经济发展的交通枢纽。^[2]自由贸易区是指货物进出可以免于惯常海关手续的区域。尽管国际航运中心和自由贸易区在概念上没有任何重合，但纵观航运中心和自由贸易区的历史发展，两者相辅相成，具有很强的互动性。

现代意义上的自由贸易区产生于17世纪以后，随着近代资本主义的诞生，资本家为了获得世界利润而“奔走在各大洲的每一个角落”，一些在国际贸易中处于优势地位和航海发达的欧洲国家，为了扩大对外贸易，陆续把沿海的一些著名港口城市，如德国的汉堡、丹麦的哥本哈根等宣布为自由港，同时，对于进出自由港的船只和货物不征收关税。这些自由港凭借优越的区位优势，以及自由贸易区宽松、自由的进出境制度，迅速发展成为该国甚至该地区的国际航运中心，繁荣了本国和地区的经济。尤其是那些拥有良好地理区位条件的港口，利用自由贸易区制度，提升了进出口贸易流量，从而形成了国际航运中心。比如中国香港和新加坡。香港自1842年宣布成为自由港，并采用了完全的自由港市的形式^[3]，即香港全境适用自由贸易区的制度，对进出口贸易基本上没有管制；对本地厂商出口商品不提供任何优惠和特权，对进口商品不设关税或非关税壁垒。香港利用优越的航运条件和便利的自由港政策，发展转口贸易，成为著名的国际航运中心。新加坡地处马六甲海峡东端，是东西方商贸往来的必经之地，东南亚的海上枢纽，被誉为“东方十字路口”，除了具有得天独厚的地理优势外，新加坡同样利用自有港制度，发展转口贸易，成为国际航运中心。所以说，国际航运中心的发展和自由贸易区的制度密切相关。各国有关自由贸易区的立法也都明确要求“自由贸易区应该毗邻港口”，比如，美国《对外贸易区法》第二节（b）规定“每个入境口岸有资格至少可以建立一个对外贸易区”，“每个城市均可在本区或靠近入境口岸的区域建对外贸易区”。智利《自由贸易区法》也对地理条件有类似要求。国际航运中心将世界各个国家与地区联系起来，实现了相互之间技术、经济、贸易的沟通交往，自由贸易区制度为国际航运中心将生产和消费活动转变为世界性、全球性的活动提供了制度性保障。可以这样说，国际航运中心为自由贸易区提供了区位优势的客观条件，自由贸易区制度为国际航运中心的发展提供了制度上的便利，两者共同促进了国际贸易自由化、市场经济全球化的发展。

（二）上海国际航运中心发展与海关监管法律制度的关联性

进入全球化时代后，国际航运中心的重心逐步从欧美向亚洲转移。中国在改革开放之后，为顺应全球化的发展趋势，也积极构建国际航运中心的国家战略。1995年，国务院在党的十四大报告中提出“尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一”的基础之上，加上了建设上海国际航运中心的任务。从此，建设上海国际航运中心成为国家发展战略中及其重要的一环。国际航运中心是国际分工和协作发展的产物，只有完美的硬件环境是不能发挥国际航运中心辐射地区乃至国际经济的效用的，国际航运中心对所在城市软环境具有特殊需求，即贸易便利，具体表现为快速便捷的海关监管手续。根据国际航运中心的建设必须依托自由贸易区制度这一实践规律，早在20世纪90年代，我国就在上海探索建立自由贸易区的制度。1990年6月经国务院批准设立的类似于自由贸易区的上海外高桥保税区，集自由贸易、出口加工、物流仓储及保税商品展示交易等多种经济功能于一体。之后，又在上海建立了外高桥保税物流园区、洋山保税港区，机场综合保税区等多种形式的特殊经济区域，统称为海关特殊监管区域。海关特殊监管区域实行全封闭管理，实施特殊税收和管理措施，具有保税加工、储存、国际物流、国际贸易等功能。可以说，这些海关特殊监管区域具有“自由贸易区”的某些特征，但是由于其根本特征在于“由海关实施封闭监管”，在这一点上，海关特殊监管区域又与国际上通行的“自由区”不完全对应。

2009年3月25日，国务院通过《关于推进上海加快现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，再次确认了上海建设国际航运中心的重要意义。根据2009年国务院建设航运中心意见的规划，上海国际航运中心是由“三港三区”构成。“三港”即外高桥港、浦东空港和洋山港。“三区”即外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区。“三港”是国际航运中心存在的实体，而“三区”地处“三港”的港区范围内，但却是“三港”的核心部分，是上海在建设国际航运中心体现并实行特殊政策的区域。这些区域恰恰是实行特殊政策的海关特殊监管区域，货物在这些海关特殊监管区域内可以享受到进出境的一些特殊优惠，比如货物进区可以暂时免纳关税，货物可以在区内存储等制度，可以说，海关特殊监管区域制度为上海国际航运中心的发展提供了制度上的优势。正因为有海关特殊监管区域制度的优惠及便利，因此上海国际航运中心主要业务量指标一直稳居世界前列。《统计公报》显示，2012年上海港货物吞吐量为7．36亿吨，连续八年居世界第一；集装箱吞吐量报3 252．9万标箱^[4]。

2013年国务院9月27日印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），目标是经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，形成促进投资和创新的政策支持体系，培育国际化和法治化的营商环境，建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。上海自贸试验区范围涵盖上海市外高桥保税区（核心）、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。《总体方案》第六项提出要提升国际航运服务能级，积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。为推进上海国际航运中心建设，自由贸易区的海关监管法律制度秉承“一线放开”和“二线高效管住”的原则，积极探索简化进出境备案清单，简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续，创新海关监管法律制度。

二、为推进上海国际航运中心建设自由贸易区海关监管服务制度的创新

基于国际航运中心建设的经验，评价国际航运中心的标准在于：第一是具备全球性的、广泛的航线；第二是以现代化、大型的深水港为核心枢纽的港口群和航运服务体系；第三是强大的现代物流体系。^[5]上海国际航运中心要符合该标准，必须在上海港进行海关监管法律制度的创新。自2013年9月29日，上海自由贸易区成立迄今，海关监管服务制度的创新一共有23项^[6]，主要涉及关税、加工贸易、通关等领域，其中与推进上海国际航运中心建设的相关联的措施有11项，包括：“区内企业货物流转自行运输”，“统一备案清单”，“批次进出集中申报”，“简化无纸通关随附单证”，“一线进境货物先进区，后报关”，“融资租赁”，“企业信用公开”，“一次备案，多次使用”，“智能卡口验放”，“境内外维修”，“中转集拼”，除此之外，根据《总体方案》，海关联合财政部和交通部发布有关“中资外籍船沿海捎带”以及“启运港退税扩大试点范围”的公告，便利上海国际航运中心的国际中转和提升上海港的集疏运体系。

表1　自贸试验区海关监管服务创新推进上海国际航运中心的直接措施

本文选取“中转集拼”和“境内外维修”创新制度来论述自贸试验区海关监管服务制度创新对上海国际航运中心建设的贡献。

（一）“中转集拼”业务的海关监管创新——实现以国际货运代理为监管相对人的监管模式

1．国际集拼业务与海关监管法律制度

集装箱的国际中转是指集装箱由境外启运，经中转港换装国际航线船舶后，继续运往第三国或地区指运的口岸。国际集装箱中转量的大小，是衡量国际航运中心的显著标志，也是港口综合服务能力的客观反映。集装箱的国际中转分为整箱货中转和拼箱货中转。实践中，集装箱的整箱中转主要是解决启运地到目的地海运路程遥远，或没有航线的难题。而拼箱货的中转则要比整箱货的中转复杂得多，也更能节约运输成本。国际集装箱拼箱货的中转被称为“集拼业务”或“异地拼箱”，它是把不同目的港的拼箱货运至中转港（一般为航线上的枢纽港或国际航运中心）进行同一目的港的拼箱重组，并将多个托运人的货物拼成一个整箱后，交给班轮公司运输；在目的港从班轮公司处提出整箱，然后以拼箱货的形式交付给收货人。现在的国际拼箱业务已经发展到能够在中转港进行再拼箱的作业，也就是在启运港将运往不同目的港的拼箱货拼成一个整箱，先运到中转港然后在中转港将其与其他启运港运抵中转港的拼箱货进行再拼箱，最后将其运往相同目的地，以满足货主的需要，从而降低运输成本。^[7]国际集装箱中转最需要配套的制度就是海关手续的便利。《关于简化和协调海关制度的国际公约》（简称《京都公约》）第五项附约将即规定“国际中转是在海关监管下，在同一个既办理进口又办理出口的海关办公机构的区域内，货物从进口运输工具换装到出口运输工具的海关制度”。^[8]

2．国际集装箱中转原有的海关监管模式

港口自由度越高，越有条件吸引国外货物在此进行加工、仓储和转运活动，越能吸引货源和船舶挂靠。亚洲的其他港口，比如香港、新加坡以及釜山均通过实施免除关税障碍，促进货物自由流通的“自由贸易港”政策，提高货物流转的通畅度和自由度，吸引中转货物靠泊。2011年新加坡、香港和釜山的国际中转量分别站到当年货物吞吐量85%、60%、45%，而当年上海港2011年的国际中转箱量只有8．7万TEU，仅占总吞吐量的5%。^[9]在国际中转方面，上海港和这些亚洲港口相比，不具有国际竞争力，这主要是受到了海关对国际中转监管模式的制约。原来国际中转业务主要是通过“保税备案，进出境申报”方式实施。主要采用两种模式，国际中转（整箱）和保税模式下的国际中转集拼（拆拼箱）两种模式实现。国际中转（整箱）的运作主体是船公司及其代理，保税模式下的国际中转集拼的运作主体是贸易公司，或者说至少是形式上具有贸易资质的区内贸易或物流企业。有关国际整箱货物的中转采用保税备案，进出境申报的模式可以实现。但是对于大量的拼拆箱业务，原本承担拼拆箱业务操作的国际货运代理公司在海关监管法律制度要求下，必须借助有贸易资质的区内贸易或物流企业名义运作，其海关监管模式繁琐，法律义务上也与货代公司所应承担的义务不协调，所以并不能适应上海国际航运中心建设的需求。

3．自贸试验区“国际中转集拼”海关监管创新制度

根据《总体方案》所提出的推动中转集拼业务发展的要求，海关对中转集拼业务的监管模式进行创新。在国际集装箱集拼的监管模式上，由以进出口收发货人为监管对象的保税方式，转向对以国际货运代理公司为运营主体的海关监管模式。其主要创新点在于：第一，国际中转集拼货物作为入区的仓储货物，可按现行“先入区，后报关”相关操作规定办理相关入区，备案等手续。第二，简化申报备案清单及税则归类，商品税号只需填写前6位税号，即该6位税号对应的商品必须与实际转运的中转集拼货物品名大类相符。第三，有条件区内调拨。国际中转集拼货物，在区内可经海关信息化系统实现在经海关批注设立的国际中转集拼监管仓库之间自由调拨，但不能改变其账册国际中转集拼标志。第四，拆拼箱集中监管。国际集装箱拆拼箱业务必须是在设立在自贸试验区内的海关监管仓库进行，其主要出入口及拆拼箱作业区域必须有高清摄像装置并按要求与海关联网。

在自贸试验区开展国际集拼业务，被认为是“上海国际航运中心建设关键落子”。^[10]2014年9月11日，自贸试验区成功试点首票国际中转集拼业务。一批来自美国、目的地为香港，价值15万美元1 301千克的通信设备零部件，与两批洋山保税港区2 400千克的保税仓储货物，在试点单位同景国际物流发展有限公司国际中转集拼仓库内完成货物集拼后，通过洋山口岸出口至香港。预计国际集拼业务的开展再加上中资外资船沿海捎带政策的配套，上海港至少可以吸引渤海湾到釜山港中转箱量的80%—90%，将大大提升上海国际航运中心的货物中转量。^[11]

（二）境内外维修海关监管法律制度创新——采用工单核销的方法开展境内外维修

1．发展船舶服务贸易对于推进上海国际航运中心的重要性

从国际分工的理论而言，航运是为贸易服务的，因此以国际航运中心服务对象划分，可以将国际航运中心分为三种形式：第一以货物贸易中转为模式的国际航运中心；第二以腹地货物集散为主的腹地经济型国际航运中心；第三以市场交易和提供航运服务为主的航运服务型国际航运中心。在贸易形式多元化的现代国际经济中，港口吞吐量和贸易量并不是衡量国际航运中心和国际贸易中心建设的一个绝对因素，对航运服务和贸易的资源配置能力才是国际航运中心和国际贸易中心的根本要素。上海国际航运中心的地位不应局限于“吞吐量大港”，应选择“价值港”发展的方向，积极培育服务型国际航运中心。而服务型国际航运中心的最本质的问题是建设多元化的服务贸易体系。

长久以来，我国虽然已经跻身国际贸易大国的行列，但是我国的货物贸易和服务贸易的发展严重不平衡，服务贸易发展比较滞后。2013年我国服务贸易进出口总额5 396．4亿美元，仅为美国的一半左右，换而言之，我国是货物贸易顺差大国，但也是世界第一服务贸易逆差大国。^[12]以中国香港和新加坡为比照对象，我国的服务贸易在GDP中的比例也较低，从未超过20%。

发展航运服务贸易对上海国际航运中心的建设具有长远意义，同时也是目前实现我国产业转型升级，摆脱对外贸易困境的一个突破口。航运服务贸易除了运输业务外，主要包括船舶维修、检测、船舶融资等多种领域。

2．原有的境内外维修海关监管服务制度

外籍船舶修理是指外国籍船舶进入中国境内，委托国内修船企业进行维修、保养、改装等，国内企业提供全部或部分配件，收取修理费的行为。^[13]外籍船舶修理具有涉外性，修理船舶不仅需要国外配件进境，同时也会产生国产配件、钢板或油漆上外籍船修理。因此，船舶修理业务就会产生涉及进口料件供应、出口料件报关以及修理业务衍生的船舶清洗舱、物料、油料供应，还有外籍船舶置换废钢、旧设备、废油等进出口报关问题。海关对于外籍船舶修理业务缺乏统一、明确的规定，各口岸海关在实际工作中通过摸索，建立了不同的外籍船舶修理监管体系。主要采取来料加工监管模式，对进境的外籍船舶和用于修理的配件等作为进口料件报关，修理完毕后的船舶作为出口成品报关。这种来料加工的监管模式也如同其他加工贸易海关监管一样，采用单耗的模式进行账册管理。但是船舶国内外维修、检测的单耗并不确定，以这种方式进行兼顾并不利于船舶维修业务的开展。因此，在上海国际航运中心的建设中，高附加值的船舶维修业务一直没有明显的突破。

3．自贸试验区“境内外维修”海关监管服务制度

为了推动加工制造业向研发及检测、维修等生产链高附加值的前后两端延伸，促进加工贸易转型升级，上海自贸试验区推出“境内外维修”，改变了以往单耗进行监管的模式，采用工单式核销的模式。其创新之处在于：第一，境内外维修货物在申报进区和复运出区时，采用“保税外维修”监管模式；第二，境外维修货物进区和复运出境填写进出境备案清单，境内待维修货物从境内进区填写报关单；同时境内外维修货物进出区可以办理集中申报；第三，企业采用工单核销方式定期通过监管系统申报维修货物的进、出、转、存情况。境内外维修业务试点至2014年11月底，自贸试验区内共有维修类企业11家，累计监管维修业务货值超过8亿美元。

据预测，到2020年我国修船工业总产值将完成400亿至500亿元，占世界修船产值的19．3%—24%。^[14]境内外维修业务不仅促进船舶维修业务，对于飞机境内外维修业务也同样适用，所以在上海国际航运中心建设中，境内外维修业务的开展具有不可比拟的前景。

三、推进上海国际航运中心建设海关监管服务进一步创新的思路

（一）尽快制定统一的自由贸易区海关法律规范

在党的十八大报告中提出“社会管理法治化”的理念，指出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。^[15]无论是上海自贸试验区创新，还是上海国际航运中心建设都应在法治的框架中进行。目前有关自贸试验区海关监管创新制度有23项创新，然而这些创新制度主要通过海关总署公告或者海关总署与其他部位联合公告的形式作为创新的法律依据。海关总署公告仅仅是法律规范性文件的层级，其效力较低，这与自贸试验区开放及上海国际航运中心建设的国家战略地位无法匹配。其次，自贸试验区所涵盖的洋山保税港区、外高桥保税物流园区、外高桥保税区、机场综合保税区是海关特殊监管区域，《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》以及《保税区海关监管办法》仍然对这些区域发挥效力，但是自贸试验区海关监管服务创新制度是对这些规章所规定的海关监管法律制度的突破，如此就产生了现有法律依据在实践中的效力冲突。所以尽快制定统一的自贸试验区海关监管法律规范，是对自贸试验区和上海国际航运中心建设的法律保障。

（二）积极探索保税船舶登记海关监管创新制度和船舶吨税改革

《总体方案》中提出“提升国际航运服务能级”，要实现如下目标要求：第一，推动中转集拼业务发展；第二，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；第三，支持浦东机场增加国际中转货运航班；第四，充分发挥上海的区域优势，利用中资“方便旗”船税收优惠政策，促进符合条件的船舶在上海落户登记；第五，在试验区实行已在天津试点的国际船舶登记政策，简化国际船舶运输经营许可流程，形成高效率的船籍登记制度。这些目标要求的实现大多与海关监管服务制度有关。自贸试验区运行一周年，通过海关监管法律制度创新，《总体方案》中“提升国际航运能级”的目标基本实现，只是对国际船舶上海落户登记的目标要求还有所欠缺。

表2　《总体方案》“提升国际航运服务能级”的目标要求及制度创新情况

我国是一个严格船舶登记的国家。在我国登记的船舶，必须入CCS级，必须雇用中国船员，同时对登记船舶有严格的船龄限制。同时，我国的税收政策对从国外建造或进口船舶还要征收高额的进口关税和进口环节增值税。^[16]目前，天津东疆保税港区实现国际船舶登记，《总体方案》也要求自贸试验区借鉴天津船舶登记政策，但是国际船舶登记政策除了需要海关监管法律制度创新外，更需要依托船舶吨税的改革。

（三）重视国际航运中心建设中的航运安全的海关监管问题

自由贸易区是贸易便利、投资自由的区域，但不是意味着自由贸易区可以忽视贸易安全。《关于简化和协调海关制度的国际公约》专项附约四第二章“自由区”对自由贸易区是这样定义的：“进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外。”也就是说，自由贸易区是货物在进口税费方面的优惠，并不是意味货物进出区的完全自由，有关贸易安全的货物禁限规定同样是适用于自由贸易区的。即便是完全的自由港也是不存在绝对的卸货自由，各国海关法都规定了禁止一些货物卸运的程序和法律，比如违反公共安全、公共卫生的货物，这些货物是不应进入自由区并享有优惠的对于自由区的规定。此外，基于贸易安全的原因，一些货物被排除在自由贸易区之外，对于进入自由贸易区的货物，其优惠待遇也是仅仅及于关税优惠，而安全检查程序是不能或缺的。比如美国海关的集装箱安全预检以及舱单24小时预申报规则，即便是驶入自由贸易区的船舶也需要认真履行的安全程序。所以，在推进上海国际航运中心建设中，同样不能忽略航运及贸易安全。

【注释】

[1]本文系2014年上海市政府决策咨询重点项目“开放经济下的贸易安全与监管”（项目编号：2014-GZ-08）部分研究成果。本文还是上海海关学院与海关专家结对项目的部分研究成果。

[2]参见杨赞：《国际航运中心发展问题探讨》，《交通建设与管理》2006年第10期，第23页。

[3]自由港最完整的形态是“自由港市”，包括了港口及其所在的城市地区。参见布克鲁伯：《美国对外贸易法和海关法》，法律出版社2000年版，第296页。

[4]数据来源：http：//www．shanghai．gov．cn/shanghai/node2314/node2315/node18454/u21ai704030．html，访问时间：2014年11月27日。

[5]参见林锋：《国际航运中心建设与上海城市发展》，学林出版社2008年版，第1页。

[6]参见《逐条解读上海自贸区海关23项监管服务新政》，http：//news．163．com/14/0917/20/A6CD42U300014SEH．html，网易新闻，访问时间：2014年11月21日。

[7]参见成思危主编：《从保税区到自由贸易区》，经济科学出版社2003年版，第441页。

[8]参见《〈京都公约〉总附约合专项附约指南》，海关出版社，第301页。

[9]参见杜旭丰、赵楠：《关于洋山港提升国际集装箱中转能力的》，《中国港口》2012年第11期，第23页。

[10]参见《上海国际航运中心建设关键落子：自贸区启动国际中转集拼业务》，http：//www．ftzsino．com/cn/information/20140707/MTQWNDY5NTG3ODQ．html，访问时间：2014年11月26日。

[11]参见《透视·上海自贸试验区与航运发展之四：中转集拼，上海港将抢食南北》，http：//www．chineseshipping．com．cn/statdata/stat．asp，航运交易公报，访问时间：2014年11月26日。

[12]参见高虎城：《从贸易大国迈向贸易强国》，http：//tradeinservices．mofcom．gov．cn/a/2014-03-04/234165．shtml，访问时间：2014年3月4日。

[13]参见马勇军、赵亚芝：《对外籍船舶修理贸易海关统计问题初探》，《浙江统计》2008年第6期，第21页。

[14]数据来自马勇军、赵亚芝：《对外籍船舶修理贸易海关统计问题初探》，《浙江统计》2008年第6期，第23页。

[15]参见《解读十八大报告的法治精神》，http：//www．rmlt．com．cn/2012/1109/53088．shtml，访问时间：2014年11月26日。

[16]参见《天津市率先实现船舶登记》，http：//www．tj．xinhuanet．com/tt/2013-05/29/c＿115947256．htm，访问时间2014年11月26日。