特殊经济区域发挥重要作用

为了实施改革开放，借鉴国外自由贸易园区模式，在沿海特定区域建立特殊经济区域，实行利用外资和对外经济贸易的一些特殊政策，使之发挥对外开放的窗口和示范作用，是我国改革开放的伟大创举。特区的许多对外开放政策，逐渐延伸覆盖至各类经济开发区、沿海地区和全国，有力推动了我国对外开放的不断扩展和深化，成为推动我国对外贸易发展的重要载体。

一、广东、福建实行特殊政策、灵活措施

“文化大革命”结束后，扩大对外加工贸易，换取更多外汇，引进国外先进技术设备，提高劳动生产率，成为加快国民经济发展的一项紧迫任务。

1978年4月，国家计委和外贸部组织以国家计委副主任段云为团长的港澳经济贸易考察团前往香港、澳门进行了实地考察，并提交了《港澳经济考察报告（汇报提纲）》。报告提出，深圳、珠海紧邻港澳，发展出口商品生产，条件十分有利，对这两个县“有必要实行某些特殊管理办法”，获得了中央领导同志的肯定。1978年12月15日，外贸部部长李强宣布，取消不许外商在中国投资的禁区。1979年1月，针对香港厂商要求在广州开设工厂的要求，邓小平在来信摘报上批示：“这件事，我看广东可以放手干。”^[51]

1979年4月5日至28日，中央工作会议在北京举行。4月8日广东省委书记习仲勋在发言中明确提出要利用毗邻港澳的有利条件，实行特殊政策和灵活措施，加快对外开放和经济发展。福建省委领导人听说广东提出在对外开放先走一步的建议，他们认为福建华侨不少，也向中央提出实行特殊政策的要求。中央工作会议结束后不久，中共中央、国务院决定派主管外经贸工作的中央书记处书记、国务院副总理谷牧率领工作组到广东、福建，和两省党政领导干部以及专家共同进行深入细致的调查研究。1979年7月15日，中共中央、国务院批转广东省委、福建省委《关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》。中央和国务院原则同意试行在中央统一领导下大包干的经济管理办法，两省在计划、对外贸易、物资供应、物价管理等方面也实行新的经济体制和灵活政策。

二、“经济特区”概念的确定

新中国成立后，首次对现代意义上的特殊经济区域的关注始于“文革”后期。1973年6月29日，周恩来在接见美国银行家洛克菲勒时谈到，台湾在高雄设立出口加工区，实行特殊的税收优惠政策，利用台湾的劳动力等优势，吸引很多外资到台湾投资，扩大了台湾的对外贸易^[52]。1975年，邓小平主持经济整顿时，提出了对外加工、用产品偿还外国投资的补偿贸易“大政策”^[53]。改革开放后，1979年4月中央工作会议期间，广东省委负责人提出在对外开放中先走一步的建议。习仲勋提出要在广东毗邻港澳的地区划出一块地方，单独进行管理，初步定名为“贸易合作区”。邓小平敏锐地意识到，这将是中国实施改革开放、促进经济发展的一个重要突破口。当了解到大家对“贸易合作区”的说法意见不一时，邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”^[54]1979年7月，中共中央、国务院在赋予广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施的同时，决定先在深圳、珠海试办出口特区，待取得经验后再在汕头、厦门举办。

1979年12月11日，在国务院召开的第一次特区筹建专题汇报会上，“经济特区”的概念首次正式提出。1980年3月，中共中央在广州又召开广东、福建两省会议，将“出口特区”定名为“经济特区”。1980年5月16日，中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》，正式将“出口特区”命名为“经济特区”。

三、举办经济特区

（一）设立经济特区

经中共中央、国务院批准，广东、福建两省在对外经贸活动中，实行特殊政策和灵活措施取得明显成效。与此同时，在深圳、珠海、汕头、厦门举办出口特区工作也取得了重要进展。1980年8月21日，第五届全国人大常委会第15次会议批准了国务院提出的在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门设置经济特区。会议还批准了《中华人民共和国广东省经济特区条例》，并同意福建省参照该条例管理厦门经济特区，完成了设置特区的立法程序，标志着经济特区的正式诞生。改革开放之初，在缺少对外经济交往经验、国内法律体系不健全的形势下，设立经济特区为国内经济体制改革、扩大对外经济交流起到了极为重要的作用。

（二）经济特区开放政策的形成

经济特区实行特殊的经济政策，以发展工业为主，工贸结合的外向型经济使之发挥了对外开放的窗口和基地作用。^[55]1981年7月19日，党中央、国务院批准了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》，肯定了广东、福建两省在对外经贸活动中实行特殊政策、灵活措施和试办经济特区，是一项重大的改革，必须具有敢于试验、敢于创新的精神，凡是符合党的路线、方针、政策，对两省和全国经济调整和发展有利的事，都要大胆放手去干。《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》系统总结了两省试办特区以来的情况和经验，明确提出了《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，授权两省人大按照本省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各单项经济法规。在此基础上，我国经济特区逐步形成了一整套特殊政策和灵活措施。

1．经济特区具有立法权

根据全国人大授权，经济特区作为一级地方行政区划，所在省可以根据具体情况和实际需要，制定各种地方性的单项法规和实施条例，在经济特区范围内实施。

2．经济特区率先吸收外商投资

经济特区鼓励外国公民、华侨、港澳同胞及其公司、企业（客商）投资设厂或者与中方合资设厂，兴办企业和其他事业，并依法保护其资产、应得利润和其他合法权益。

3．经济特区实施多项优惠政策

根据经济特区条例及相关政策，经济特区实施的优惠政策主要包括：

一是对客商用地，按实际需要提供，其使用年限、使用费数额和缴纳办法，根据不同行业和用途，给予优惠。

二是特区企业进口生产所需的机器设备、零配件、原材料、运输工具和其他生产资料，免征进口税。对必需的生活服务用品，可以根据具体情况，分别征税或者减免征进口税。

三是特区企业所得税税率为15%。在《广东省经济特区条例》公布后两年内投资兴办的企业，或者投资额达500万美元以上的企业，或者技术性较高、资金周转期较长的企业，给予特别优惠待遇。外商所得利润用于特区内进行再投资为期5年以上的，可申请减免用于再投资部分的所得税。

四是对内联企业实行优惠待遇。国内其他地区的单位和企业到特区投资办厂，或与特区当地企业及外商开展多种形式的经济技术联合举办的生产性企业，可以享受减按15%的税率缴纳企业所得税；税后利润如汇入内地按20%税率补税；从获利年度起5年内如将税后利润留在特区再投资不需补税。特区内联企业自产产品出口和自用生产资料及办公用品进口也可按规定享受关税优惠。

五是特区企业的外籍职工、华侨职工、港澳职工在缴纳个人所得税后的工资和其他正当收入，可以按照特区外汇管理办法的规定，通过特区内的中国银行或者其他银行汇出。

六是特区增加银行信贷规模，放宽借用外债的限制，新增财政收入、外汇收入在一定期限内全部留用，允许特区设立银行、保险公司等金融机构。

七是往来于特区的外籍人员、华侨和港澳同胞，出入境均简化手续，给予便利。

经济特区实行的上述开放政策和灵活措施，在中华人民共和国成立后大都是第一次提出并实施，因此具有开创性意义。1984年，邓小平首次视察深圳并题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”针对的经济特区的作用，邓小平则将其概括为四个窗口，“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”^[56]

四、沿海开放城市适行部分特区政策

（一）进一步开放沿海城市

1984年，国家决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海城市。根据邓小平同志的指示，这些地方不叫特区，但是可以实行特区的某些政策。沿海开放城市是中国沿海地区对外开放的主干，其主要任务是把工业基础较好、生产技术水平较高、科技力量较强的优势，同吸收外资、引进国外先进技术结合起来，改造老企业，更新传统产品，开发新技术，推动科技进步和经济发展。

（二）沿海开放城市实行特区的某些政策

沿海开放城市借鉴了经济特区对外开放政策的经验，在扩大城市权限和给予外商投资者政策优惠方面，实行了若干优惠政策和措施。

1．放宽利用外资建设项目的审批权限

针对生产性项目，利用外资进行老企业技术改造和建设新厂，凡属建设和生产条件不需要国家综合平衡，产品不要国家包销，出口不涉及配额，又能自己偿还的，天津、上海两市对每个项目总投资的审批权限放宽到3　000万美元以下；大连市放宽到1　000万美元以下；其他进一步开放的沿海港口城市的审批权限放宽到500万美元以下。

针对非生产性项目，凡属主要靠利用外资、自筹和进口器材建设、不需要国家综合平衡的，不论其投资额多少，均由各市自行审批。

凡按照上述规定权限，由这几个城市自行审批的利用外资项目，与其有关的设备进口、组团出国考察、对外洽谈成交等，均自行审批办理，但应按规定上报备案。

各市要把有关部门组织起来，由一个口子统抓利用外资项目的协调和审批，简化手续，提高效率。

2．增加外汇使用额度和外汇贷款

外汇使用额度，在今后几年内天津定为每年2亿美元，上海为3亿美元，大连为1亿美元，其他几个市也要增加一定额度；有的还要适当增加些中国银行外汇贷款。各市按照国家有关规定，用以引进先进技术，进口必需的关键设备、仪器仪表。使用中国银行的外汇资金及国际信托投资公司的外汇资金，其政策待遇与利用外资“一视同仁”，中国银行要改进服务，扩大业务，并应联合外资银行组成投资财团，支持沿海港口城市的经济建设。

3．积极支持利用外资、引进先进技术改造老企业

抓紧老企业的技术改造，上一批对“四化”建设有重要作用的中小型项目，是这几个港口城市近期内利用外资、引进先进技术的重点。特别是那些利用现有基础，引进一些新工艺、新技术，更新若干关键设备，就可以增加生产能力，提高产品质量，得到明显经济效益的项目，更应优先安排。这样做，用钱少，见效快，偿还有保证，外商的积极性也高。对这类项目，从以下几方面给以扶植：

一是引进专利和专门技术（软件），统按银行公布的外汇牌价结汇；

二是进口国内一时不能生产或不能保证供应的关键设备、仪器仪表和技术改造必需的其他器材，不论外汇来源，1990年以前免征关税和进口工商统一税；

三是因技术改造新增的利润，先还账后缴利，利改税的企业先还账再缴企业所得税；

四是对主要是提高产品质量而生产能力不增加或增加不多的项目，经济效益虽好但缺乏创汇能力的项目，社会经济效益好而企业收益不明显的项目，各市可以在保证完成财政、外汇上缴任务前提下，在该行业或地方财政收入中统筹还账；

五是对技术改造期间要影响原有生产能力和经济收益的项目，各市在不影响全市上缴任务前提下，可以相应调整该企业的生产计划和利税上缴任务。

4．对中外合资、合作经营企业及外商独资企业给以若干优惠待遇

要选择那些确实能够引进先进技术，推动全行业技术改造，产品能开拓外销市场和替代进口，以及投资较大的开发项目，积极兴办中外合资、合作经营企业，允许外商办独资企业。这类生产企业，凡属技术密集、知识密集型的项目，或者外商投资在3　000万美元以上、回收投资时间长的项目，报经财政部批准，企业所得税也可以减按15%税率征收。土地使用费或土地税的收取标准，由各市在国家规定的幅度内灵活掌握。但是，中外合资、合作经营企业的中方税后利润，仍应按规定上缴中央财政和地方财政。

中外合资、合作经营企业、外商独资企业，作为投资进口的生产和管理设备、建筑器材；为生产出口产品而进口的原材料、元器件、零部件、包装物料等；进口自用的交通工具、办公用品；投资的外商和国外技职人员进口安家物品和自用的交通工具（限合理数量），均免征关税和进口工商统一税。这类企业的产品出口（不含国家限制出口产品），免征出口关税和工业环节的工商统一税。但是，用免税进口的原材料生产的产品，内销时应照章补税。

《中外合资经营企业法》及其《实施条例》，应得到切实、全面地执行，保障中外合资企业行使法定的自主权，示信于外。建议制定公布中外合作经营企业法、外国企业投资法，同有关国家谈判签订双边投资保护协定和避免双重征税的协议。

五、举办经济技术开发区

（一）举办经济技术开发区

1984年和1985年，国务院先后批准在大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州、湛江11个沿海城市举办经济技术开发区。1986年和1988年又先后批准将上海的闵行、虹桥、漕河泾经济开发区列入经济技术开发区。20世纪90年代以后，我国对外开放扩展至沿江、沿边和所有省会城市，这些地方也陆续建立起经济技术开发区。

（二）经济技术开发区主要政策

1．开发区实行管理委员会体制

与经济特区不同，经济技术开发区不设地方政府，而是设置经济技术开发区管理委员会，作为所在城市政府派出机构进行管理。

2．鼓励引进外资发展现代制造业和出口企业

1984年，在党中央和国务院批准转发的《沿海部分城市座谈会纪要》中就明确提出，“经济技术开发区要大力引进我国急需的先进技术，集中地举办中外合资、合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易的基地。”经济技术开发区发展初期，国家还确定了“以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业”的发展方针。

3．开发区实行类似于经济特区的优惠政策

在经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。

在经济技术开发区内，中外合资、合作办的及外商独资办的生产性企业，其企业所得税减按15%的税率征收（中方税后利润仍按规定上缴）；对外商所得合法利润汇出时免征汇出税。经济技术开发区本身和区内企业自用的建筑材料、生产设备、原材料、零配件、元器件、交通工具、办公用品的进口和产品的出口、内销，也执行经济特区的优惠政策和管理办法（包括内销产品要补税）。经济技术开发区本身的进出口贸易，可以在国家统一政策指导下自主经营，也可以委托外贸公司代理，但应自负盈亏。