金融监管权纵向划分的合理界限

中央和地方权限的划分是一个具体的问题，它应该视问题性质的不同而有所不同，也就是针对不同的事项，中央和地方分权的边界是不一样的。那么在金融监管领域，中央和地方分权的合理界限在哪里？有学者认为，金融监管集权的程度与金融机构种类的多样性、金融市场的一体程度、监管地域的面积和政治体制的集权程度有关。一般而言，金融机构的种类和监管地域面积与监管的合理集权程度成反比，金融市场的一体化程度和政治体制的集权程度与监管的合理集权程度成正比。^[22]这一论述对于理解金融监管权纵向划分的界限具有重要的启示作用，但是没有阐述清楚究竟哪些是决定金融监管权纵向划分界限的主要因素，哪些是次要因素。金融监管权的纵向分配问题是一个国家权力的分配问题，不可避免地受到一国国家体制的影响，但是这一影响并不是决定性的。以联邦制国家为例，美国双层监管体制与其联邦制的政治体制有关，^[23]但是同为联邦制的德国、印度却采用了中央集权的监管体制。因此国家体制仅是影响金融监管权纵向分权的次要因素。

中央政府与地方政府金融监管权限的合理划分问题，实质就是通过寻找最优的分权结构提高金融监管效率。中央政府对一事项采用集权需要考虑相关事项是否涉及全国性利益？对于涉及全国性利益的事项，中央政府必须介入。被监管事项是否涉及全国性利益，主要看金融市场的一体化程度。金融市场一体化要求监管规则和监管标准的统一，如果在制度安排上允许地方政府在其辖区内行使监管权，容易造成监管规则和监管标准的不统一。以美国银行业金融机构监管为例，仅在资本充足率上，全国性的商业银行就要面对50个州的不同规定。^[24]而且地方政府行使金融监管权，会出现监管“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致降低了整体监管水平，损害了消费者（投资者）和社会公共利益。^[25]金融市场的一体化也意味着金融风险可以迅速在全国范围内传播。如果赋予地方政府以金融监管责任，还很可能引发地方政府的道德风险。如果地方政府被赋予监管责任而不尽审慎监管义务从而引发区域性金融风险时，那么这一金融风险就会向全国扩散。因此金融一体化程度越高，金融监管越应该由中央政府独享金融监管权。只有中央政府有资格在全国范围内实行有效监管，才能有能力保证全国金融体系的稳定。实践也证明，随着经济的发展，金融的一体化程度越来越高，各国金融监管呈现出中央集权化的趋势。正如前述，大量的联邦制国家采用了中央集权的金融监管体制，即使在实施双层监管的美国，金融监管的中央集权趋势也十分明显。在美国宪政史上出现了联邦权力的扩张，其对应的是联邦金融监管权的扩充。近年来美国联邦监管机构对州银行的监管权在逐渐扩大。例如从20世纪80年代开始，州银行的法定存款准备金制度收归到美联储，同时在金融安全和投资者保护（特别是投资者隐私权保护）上，美联储也对所有的州银行具有监管权。

但是需要注意的是，涉及全国性利益的事项并不必然属于中央政府管理权限。如果全国性利益可以通过地方自治获得保证，从效率角度考虑应当赋予地方政府相关的管理权力。当代中央和地方关系的新趋势体现为各国开始重新认识地方分权的意义。单一制国家出现了地方自治的趋势，而联邦制国家在联邦和州的关系上秉承比例原则。金融监管的中央集权化趋势并不绝对排除地方政府的参与。考虑到监管区域范围较大，金融机构数量种类较多的情形，如果一味将所有金融业务和金融机构均交由中央政府监管，势必导致金融监管的效率低下。地方政府对社区金融机构、准金融机构以及民间金融行为等具有信息优势，将这些金融机构和金融行为交由地方政府监管，可以节约监管成本，提高监管效率。而且由于地方政府对地方区域内经济社会发展负责，地方政府享有部分的金融监管权可以增强地方政府在金融业发展中的话语权，对于推动区域经济社会发展具有重要作用。