要大力推行招标投标制度

(1991年3月1日在七届全国人大常委会第十八次会议上的大会发言)

在1989年10月23日七届人大常委会第10次会议上，我作了一次题为《关于我国当前招标投标存在的问题及立法的建议》的大会发言，对改进和加强招标投标工作提出一些意见。去年3月间，我又和31位人大代表在七届人大3次会议上提出《大力加强机电设备进口管理工作》的建议，目的之一也是希望改善和进一步推行招标投标制度。国务院发展研究中心在去年5月份写的《关于机电设备进口管理情况和改进意见》的一份报告中也强调了要加强招标工作，并建议要“充分发挥现有区域性招标机构的作用，逐步扩大招标范围”。1989年底，国务院决定将机电设备进口审查办公室和中国机电设备招标中心划为国家计委归口管理，也旨在有利于理顺关系，发挥招标工作的作用，促进招标工作的开展。去年5月份国务院机电设备进口审查办公室在给我们建议的答复中也说要“继续推动国内招标工作的开展，采取有力措施提高机电设备招标的比重”。但遗憾的是，这一年的实际情况表明，却是倒退了。去年有关部门停止八个区域性招标公司进口机电设备的招标审批权就是一例。为此，有必要再次呼吁有关部门重视这个问题。

党的十三届七中全会的建议中提出的要“建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制”以及进一步明确和把握两者结合的四个重要论点，是党的十一届三中全会以来关于我国社会主义有计划商品经济理论的重大成就，使人们更加清晰地看到了新的经济体制运行的前景。招标投标制度是改革的产物。根据我们的了解，项目的立项审查与招标投标，正是计划经济与市场调节两者结合的具体典范。几年来的实践证明，不论是基建项目，还是技改项目，或是其他项目，凡是真正按照项目审查与招标相结合进行的，一般收效甚好;凡是两者背离的，问题不少。以进口机电设备招标为例，“据国务院机电设备进口审查办公室统计，1989年经审查、招标批准进口的设备中，各级审查机构批准进口的占95.8%，其中国务院机电设备进口审查办公室审查的约为42%，通过招标批准进口的只占4.2%。但通过招标审留国内生产部分，已占审留国内生产总量的24%”。^[1]现在的问题是，不少部门对此仍存在着不少模糊认识，他们把计划和行政干预等同起来，对引进市场竞争机制的重要性和必要性认识不足，对两者的结合心中无底。于是出现:在进口机电设备项目审查与招标的关系上，尽量扩大审查面，压缩招标面，甚至企图以审代招。在项目管理与招标的关系上，强调行政的作用，而忽视价值规律与供求规律的作用;对于经济结构与经济布局的调整，对于重大科研项目，对于引进技术及其消化、吸收，不是把计划与市场两者结合起来，而是河水不犯井水。党的十三届七中全会通过的建议指出:计划经济可以从总体上保持国民经济按比例发展和资源合理配置，市场调节可以发挥优胜劣汰机制的作用和增强经济发展的活力，实行两者的结合就是要把它们的优点和长处都能发挥出来，以促进国民经济的持续稳定，协调发展。建议第57条还指出:要“进一步推行建设项目的招标投标制度，发挥市场竞争机制的作用”，这是完全正确的。我认为，从发展趋势看，所有的项目管理，都应该扩大招标面，逐步缩小审查面，在发挥计划作用的同时，也可以发挥市场调节的作用。改革开放10多年来的实践证明，招标投标是发挥市场调节作用的有力武器，具有十分重要的现实意义:它在引进机电设备和其他项目进口中，可以减少盲目引进，重复引进，节约外汇，提高利用外资效益;它对促进我国民族工业的发展，促进企业降低成本，保证质量，上品种、保效益，增强企业竞争意识，加强廉政建设具有不可低估的作用;它使商品的生产和项目的上马跳出了传统条块分割的小圈子，把经济工作(特别是计划、物资、财政、税收、价格、信贷等管理工作)引出了跨隶属关系、跨所有制、跨行政区域、跨部门等的障碍，走向按经济规律来管理的轨道，极大地冲破地区封锁与市场分割的羁绊;它不仅对流通体制是一种重要的改革，而且对完善计划经济与市场调节两者优势的结合也是一项突破。因此，我们各级经济管理部门应该加强对招标投标重要性的认识，这是社会主义商品经济发展过程中必须要解决的方法论问题，而不能凭主观的好恶而取舍。这样才有助于我国走出一条具有中国特色的经济建设的路子来。为此，特提出以下几点建议，以供有关领导参考。

一、建立一个权威性的招标投标机构，改变目前招标投标发展不力的局面

前次我的发言中谈到:我国国内建设项目的招标、进口机电设备的招标、科研项目的招标以及海外工程承包的投标，是“分疆而治”、“分兵把守”式的条块分割的格局，各有各的政策，各行其是，都程度不同地存在一些问题。在基建方面，设计招标与施工招标两脱节，招标走过场的现象时有发生。进口机电设备招标正在逐步发展之时，被人为地进行了压缩，正如我上次发言中提到的那样，现在是颠倒过来，向“以审代招”方面倒退，对国内招标队伍和国内企业投标的积极性是一个很大的打击。海外工程承包的投标问题甚多，发展缓慢，承包队伍至今只有几万人，而巴基斯坦却有120万人在海外搞承包工程，这与我国有11亿人口的大国很不相称。为此，要尽快改变这种招标投标发展不力的局面。出路在于:把各行各业的招标投标活动，纳入各行各业管理程序之中，首先在固定资产投资项目如基建项目、技改项目、大型企业选点项目、进口机电设备项目等的管理程序中明确规定招标投标的环节。这样做，有利于招标投标工作在计划指导下，更好地发挥市场调节的作用。

当招标纳入有关部门的管理程序后，只解决了扩大招标面的问题，仍未解决各行其是、多头进行的问题，还必须建立一个领导全国招标投标工作的权威性机构。根据几年来的实践，应设立“国家招标投标管理局”。该机构暂由国家计委领导，随着改革开放的深入，将来可隶属国务院领导，以形成一个独立的、公正的、权威性的招标管理机构。其任务是协调全国招标投标工作，加强法规、政策规划方面的领导，以及人才培训等方面的工作，并把建设项目、技改项目、进口机电项目、科研项目以及海外承包工程项目等招标投标工作纳入“国家招标投标管理局”统一领导范围。该局本身不搞招标投标，可设立超脱于地方的区域性招标投标派出机构，具体实施招标投标。这样，可克服各行其是的弊端。

二、迅速制定统一的招标投标行政法规

当前，招标投标法规、条例不少，如:《工程设计招标投标暂行办法》，《建设工程招标投标暂行规定》，《申请进口机电设备国内招标暂行办法》，《软科学研究计划项目招标管理办法》等，国务院机电设备进口审查办也着手考虑制定《机电设备进口管理条例》。这些法规、条例分散在国家计委、国家建委、国家科委以及各部、各省。在制定这些法规时，由于人员专业水平参差不齐，素质高低不一，因而存在政出多门、互相矛盾、互相抵触的现象。为此，有必要将散在各部委制定的条例和各省的法规集中起来，向统一的法规过渡。即先行由国务院法制局邀请有关单位与专家，制定全国统一招标投标法规文件，对如招标的原则、范围、程序、法律、合同等带有共性的问题做出规范。对带有个性的问题由业务部门以补充规定的形式出现。现在世界上的招标投标工作都有一个统一的标准。如海外承包工程中的国际通用的合同条件与工程量的计算原则，世界银行的采购指南等。这些都是国际上应遵循的准则。我国随着对外开放的扩大，也必须制定一个统一的招标投标的行政法规，以便实践后向制定法律过渡。

三、积极培养招标投标人才

目前从事招标投标的干部，一般都未受过专业培训，不少的人员是从其他战线上“转业”过来的。从招标方面看，除了中国机电设备招标中心所属的八个招标公司与中建一些公司的干部素质较好一些外。一般是新手多，内行少;从投标方面看，其范围相当广泛，涉及我国各行各业，不少的人对招标投标是陌生的。特别是对海外承包工程的投标更不适应。海湾战争结束后，中东一些国家急需重建，现在世界各国都想跻身其内。但获得这种工程不是靠计划分配，而是靠投标中标取得的。韩国就是靠此起家的。为此，我们必须立即着手培养大批招标投标方面的人才，以适应国内国际市场的急需。

【注释】

[1]见国务院发展研究中心1990年5月《关于机电设备进口管理情况和改进意见》。