生存保障基金的可操作化

从理论上说，失地农民的社会保障制度包含养老保险、医疗保险、失业保险等完整的保障体系。但由于失地农民在失地后面临的不仅是其基本生活保障的损失，还有其重新进人劳动力市场的损失。因此，强调以“生存保障”为基础失地农民补偿体系必然要考虑基本生活和发展两个层次的保障问题。以“生存保障”为基础的失地农民补偿体系的难点和重点就集中在生存保障基金的可操作化层面上。

1.失地农民的基本生活保障

失地农民的基本生活保障是为了弥补土地的基本生活保障功能而设立的，在于确保失地农民作为社会成员最低层次的生存需要，满足近期和远期基本生活水平，体现了原有土地基本生活保障的功能与养老保障功能的结合。这一基本生活保障的最核心部分是失地农民的基本生活补助。

失地农民的基本生活补助不简单等同于养老保险或者低保，而是强调覆盖全体成年失地农民的基本生活补助。之所以采取基本生活补助，而不是采用养老或低保的原因是土地的保障功能无法通过简单的“土地换保障”来获得，而是需要根据土地的基本生活保障功能和养老功能来衡量。失地农民基本生活补助要放弃原有的退休年龄概念，以失地农民的土地经营权为本，依照最低生活保障线为参照，基金来源由征地方负担，建立失地农民的最低生活保障模式。

基本生活补助的最低生活保障模式是基本生活保障的核心层次，医疗保险与其他社会保险形式是对基本生存保障的补充形式。基本生活补助的给付形式是依照最低生活保障线为基准线，考虑不同年龄段失地农民生存力的不同，将基本生活补助标准设立为100%给付到10%给付不等，20岁以下的失地农民视为被扶养人口，失地对其个人生存发展权利影响较弱，因此给予20岁以下被扶养人口基本生活补助到20岁。失地农民个人基本生活补助测算方法见表2，首先根据失地农民不同年龄组别将失地农民分为50岁以上组、40-49岁组、30-39岁组、20-29岁组四组，根据补助标准个人终身享受基本生活补助的平均数为45岁的165×H，如当地的月最低生活保障线为300元，则在失地农民生存补偿中人均生活补助费总补偿额为49500元；根据被扶养人口享受基本生活补助的平均数为10岁的60×H，则被扶养人口抚养补偿人均总补偿额为18000元。

个人当期年失地农民个人在年龄组当期基本生活补助测算的公式为：

式中：Bi表示各年龄组在当期基本生活补助；

H表示当地月最低生活保障线；

αi表示基本生活补助标准；

Ni表示各年龄组中值；

i表示各年龄组；

P表示失地农民的平均预期寿命，取70岁。

全部失地农民累计终身纯生活补助费B测算公式为：

B＝p1 B1＋p2（B1＋B2）　＋p3（B1＋B2＋B3）　＋p4（B1＋B2＋B3＋B4）

式中：pi表示各年龄组失地农民数，Pi＝P1＋P2＋P3＋P4

表2　失地农民个人基本生活补助测算

注：H为当地实际最低生活保障线，失地农民平均预期寿命为70岁。

∂i表示基本生活补助标准；

辽宁省部分城市失地农民个人基本生活补助测算方法见表3，人均生活补助费测算是根据当期纯费用计算得到辽宁省失地农民终身享受纯生活补助45045元，被扶养人口人均享受纯终身生活补助16380元。沈阳市失地农民终身享受纯生活补助56100元，被扶养人口人均享受终身纯生活补助20400元。

表3　辽宁省部分城市失地农民人均纯基本生活补助测算

注：H为当地城市最低生活保障线，失地农民平均预期寿命为70岁。

失地农民个人基本生活补助测算方法是以全部失地农民的基本生活补助的测算，对于部分失地农民，可以采取征地面积占全部土地面积的比重为权重来测算部分失地农民个人基本生活补助测算。

部分失地农民生活补助测算：

式中：R表示征地面积／全部土地面积；

Bi表示各年龄组在当期基本生活补助；

H表示当地月最低生活保障线；

Ni表示各年龄组中值；

i表示各年龄组；

公式2和公式3是针对失地农民基本生活补助补偿的测算方法，采取的是纯补偿计算方法。一般而言，纯保费是静态计算。而对于失地农民而言，农民失去土地的那个时点计算土地的基本生活保障费用是以当前到未来的某个时间段。因而，失地农民基本生活补助补偿的测算方法要综合考虑风险附加和费用附加，充分考虑其在领取各项社会保障费用期间所需要的资金贴现到其交费的那个时间点所对应的价值。

趸交失地农民基本生活保障补偿额：

式中：lx为确切年龄x岁的生存人数

死亡人数ndx，ndx＝lx·nqx＝lx-lx＋n

确切年龄x岁的平均预期寿命ex

年龄别死亡概率nqx

确切年龄x岁以后生存人年总数TX，

确切年龄x岁的平均预期寿命ex，ex＝

vt表示利率为i下的折算因子

p表示确切年龄x岁的存活n年的概率

失地农民基本生活保障基金以趸交基本生活保障基金额测算方法计算，土地补偿费负担其50%的趸交基本生活保障基金额，其余50%趸交基本生活保障基金额由征地方负担，若土地补偿费不足以支付50%趸交基本生活保障基金额，不足部分由征地方补齐。

基本生存保障中其他两个组成部分是医疗保险与其他社会保障体系。失地农民医疗保险制度是防止失地农民因病致贫的重要措施。考虑到目前新型农村合作医疗的覆盖率已经达到90%以上，可以采取沿用目前现行医疗保险制度的做法，全部失地农民户口转为市民后，可自愿纳人城镇居民医疗保险体系。其他社会保险形式根据失地农民个人需求资源加人，为失地农民加人其他社会保险体系提供畅通的渠道。

2.失地农民发展保障

由于失地农民的年龄结构和适应能力的不同，失地农民在劳动力市场的就业竞争中处于劣势的不在少数，从而形成了失地农民的群体性失业（见第三章）。失地农民在劳动就业上由于其文化素质、原有技能结构等因素对于其重新进人劳动力市场起着制约作用，其就业竞争力十分有限。因此，考虑到失地农民的长期发展，保障社会成员的发展公平，就需要特殊的发展保障制度安置失地农民培训和就业，建立适合失地农民个人发展的保障机制。

失地农民发展保障分为三个部分：再就业培训费、创造就业机会投资和小额低息贷款。发展保障基金不同于基本保障基金，用于保障农民在失地后可随时根据自身需要参加社会各种教育和培训，也可以参加政府和集体组织的具有针对性的各种培训，培训费用在个人发展基金内核销，不参加培训者不予返还，余额纳人失地农民生存保障基金，失地农民个人创业享受低息贷款。

再就业培训费的测算可由转岗就业培训费的方法计算。辽宁省劳动力人均受教育年限为9.2年（2007年），城市劳动力平均受教育年限约10年，农村劳动力的平均受教育年限8年左右，两者差距为2年。农民的教育培训增加2年才能达到城市劳动力的就业竞争力。教育培训费用包括直接的支出（缴纳的学费，教材费用等）和间接的支出（包括因为学习而减少的工资收人、增加的家庭成员照顾家庭的负担等）。失地农民的就业培训费用可用下式表示：

Ji＝ei∗jcl＋jc2

式中：Ji为就业转岗培训费用；

ei为城乡人均受教育年限差额；

jc1表示间接成本；

jc2表示直接成本；

jc1＝当地农村最低生活保障线；

ei为城乡劳动力平均受教育年限差距，jc1为失地农民转岗培训的间接费用，jc2为失地农民转岗培训的直接费用。从辽宁省实际情况看，就业转岗培训费用Jj为4010元。这部分就业培训费用由征地方供给。

表4　辽宁省失地农民再就业培训费

失地农民发展保障中其他两个组成部分是创造就业机会投资和小额低息贷款。这两部分基金支出来源于失地农民生存保障和生存发展总基金。

以“生存保障”为基础的失地农民补偿体系的资金问题是制度运行的基础问题。生存保障基金模式要求生存保障基金来源稳定、筹资渠道畅通，筹集方式与制度模式相适应。以“生存保障”为基础的失地农民补偿体系中的基金来源见图2所示。

图2　以“生存保障”为基础的失地农民补偿基金来源

失地农民基本生活保障基金用于支付被征地农民基本生活补助待遇、再就业培训费、创造就业机会投资、小额低息贷款，调剂资金用于弥补调整被征地农民基本生活补助标准和超过预期寿命给付的生活补助金造成的资金缺口。失地农民生存保障基金应由当地财政部门在征地时，根据劳动保障部门所属的失地农民社会保障经办机构核定的数额，一次性足额划人当地财政部门开设的失地农民生存保障基金专户。失地农民生存保障基金，实行收支两条线，分账管理，专款专用，不得转借、挪用、截留和挤占。