城市规划的基本含义

查阅有关文献可以发现，各国对城市规划的定义在表述上虽有差异，但其基本内容是大致相同的。日本一些文献中提出:“城市规划是城市空间布局，建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。”德国认为:“城市规划的核心任务是根据不同的目的进行空间安排，探索和实践城市不同功能的用地之间的互相管理关系，并以政治决策为保障。”《不列颠百科全书》中指出:“城市规划与建设的目的，不仅在于安排好城市形体，即城市中的建筑、街道、公园、共用设施及其他的各种要求，而且，最重要的在于实现社会与经济目标。”美国国家资源委员会认为:“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会与经济的需要。”苏联长期实行计划经济体制，认为城市规划是经济社会发展计划的继续和具体化，是从更大空间的经济社会发展计划层次讨论确定城市的功能性质和发展规模。由此可见，各国城市规划的共同和基本的任务是通过空间发展的合理组织，满足社会经济发展和生态保护的需要。

我国现阶段城市规划的基本任务是保护创造和修复人居环境，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境，达到城乡经济、文化和社会协调、稳定地永续、和谐发展。尽管城市规划如同城市自身，将永远处在发展中，但时至今日，城市规划从理论到实践已经形成了一个完整的体系(包括规划程序、层次、目标、管理、审批等)，并基本上是按照由抽象到具体、从发展战略到操作管理的层次决策原则来进行构建的。进一步说，城市规划分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。城市发展战略层面的规划主要是研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题，表达的是城市政府对城市空间发展战略方向的意志，当然，这一战略必须是建立在市民参与和法律法规的基础之上。我国的“城市总体规划”、“土地利用总体规划”都属于这一层面。

建设控制引导层面的规划是对具体每一块地的未来开发利用作出法律规定，它必须尊重并服从城市发展战略对其所在空间的安排。由于直接涉及土地的所有权和使用权，所以建设控制引导层面的规划必须通过立法机构以法律的形式确定下来，但这一层面的规划也可以对上一层面的规划进行调整。我国的详细规划属于这一层面的工作。

简而言之，就我国的城市规划纵向层面系统来讲，可以分为城市总体规划、分区规划(如大城市)、详细规划三个层面，还有在这“三个层面”的规划中不可缺少的、与之相匹配的横向专业系统的专项规划(如城市设计等)，它们分门别类的共同构成了一个完整的城市规划纵横体系。这里，我们主要依据这些层级关系的划分，来分别介绍它们的基本含义、主要内容、功能作用、相互关系等，以期实现更加具体准确的认识和利用规划信息的目标。

(一)总体规划

由于城市是由经济、社会等各项活动构成的空间有机体，是一个复杂的大系统。因此，城市规划工作必须着眼于对城市整体和全局进行协调与平衡。总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。由此可以认为，城市总体规划是城市规划工作体系中的高层次规划，是城市规划综合性、整体性、政策性和法制性的集中体现。总体规划的内容一般包括:城市的发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。其中，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，是城市总体规划的强制性内容。

城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，由于所包含的内容十分广泛，进一步细化的内容这里就不再列举，仅就城市性质、发展目标的确定举几个例子。比如，北京提出的城市性质:“中华人民共和国的首都，全国的政治中心、文化中心，世界著名古都和现代国际城市”;杭州的城市性质:“长江三角洲中心城市之一，浙江省会和经济、文化、科教中心;国家历史文化名城和重要的风景旅游城市”等。再如，2009年国务院在批复上海建设“两个中心”战略的文件中提出:“到2020年，将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。”这是上海未来几年的发展战略目标，总体规划首先要围绕实现这些目标来进行相应的空间地域布局和建设安排。

(二)分区规划

根据城市的实际情况和工作需要，大城市和中等城市可以在城市总体规划基础上编制分区规划，进一步控制和确定不同地段的土地的用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，并为下一层面的规划提供依据。如青岛市所属的市南区、市北区、崂山区、城阳区、即墨市等市内中心区和市郊行政区域的发展规划，相对于青岛市的总体规划而言就属于分区规划。一般来讲，分区规划的主要任务是，在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好的衔接。其内容主要有5项:

(1)确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。

(2)确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。

(3)确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则。

(4)确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。

(5)确定城市干道的红线位置、断面、控制点坐标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路的走向及控制范围，确定主要停车场的规模与布局。

(三)详细规划

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。其中，控制性详细规划已被纳入我国城市规划的法定规划层面，其地位和作用显得非常重要，突出表现在两个方面:一是控制性详细规划表现出“承上启下”的核心价值。在规划设计上，控制性详细规划以量化指标将总体规划的原则、意图、宏观的控制转化为对城市土地乃至三维空间定量、微观的控制，从而具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，确保了规划体系的完整和连续。在规划管理上，控制性详细规划将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接。二是控制性详细规划将抽象的规划原理和复杂的规划要素进行简化和图解化，将规划控制要点用简练、明确的方式表达出来，最大限度实现规划的可操作性，作为控制土地批租、出让的依据，通过对开发建设的控制正确引导开发行为，是规划管理的必要手段和主要依据，是进行建设项目许可的重要前提条件，并直接为规划管理人员服务。

总而言之，控制性详细规划产生于20世纪80年代，在我国已有20多年的历史，主要是以总体规划或者分区规划为依据，对建设用地性质、使用强度和空间环境进行控制和引导，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

控制性详细规划一般包括下列6项内容:

(1)确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

(2)确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标;确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

(3)提出各地块的建筑体量、体形、色彩等城市设计指导原则。

(4)根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

(5)根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

(6)制定相应的土地使用与建筑管理规定。

控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等是强制性内容。

修建性详细规划一般包括下列7项具体内容:

(1)建设条件分析及综合技术经济论证。

(2)建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图。

(3)对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。

(4)根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。

(5)市政工程管线规划设计和管线综合。

(6)竖向规划设计。

(7)估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。

(四)专项规划

城市专项规划是在城市总体规划的指导下，为更有效实施规划意图，对诸多城市影响要素中系统性强、关联度大的内容(如交通、生态等)，或对城市整体、长期发展影响巨大的建设项目(如水电供应、垃圾、污水处理项目)，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。简单地讲，就是对某一专项所进行空间布局规划，其内容除了规划原则、发展目标、规划布局等外，一般还包括近期建设规划和实施建议措施。

作为城市规划中各个横向系统的专项规划，其涵盖范围比较广泛，如城市景观与绿地系统规划、城市生态与环境规划、城市历史环境保护规划、城市基础设施工程规划、城市住区规划、城市更新改造规划、城市设计等都属于专项规划的范畴。其中，城市基础设施工程规划中的交通工程、给水工程、排水工程、供电工程、燃气工程、供热工程、通信工程、环境卫生工程、防灾工程、工程管线综合规划、城市用地竖向规划工程11项专业工程规划，是城市专项规划体系中的核心内容。由此还可以看出，要保证城市生产、生活等各项经济社会活动的正常进行，必须得到城市基础设施的保障，而城市基础设施工程规划，则是保证城市基础设施合理配置与科学布局、经济有效地指导城市建设的必要手段。同时，城市基础设施还是城市建设的主要载体之一，因此，城市基础设施工程规划也可以分为两个层面:一是城市各专业工程系统的发展规划，如城市交通发展规划;二是城市规划各阶段的专业工程规划，如城市道路工程建设规划，它是城市道路工程建设的依据等。

城市基础设施工程规划的编制，既可以与各阶段的城市规划(城市总体规划、分区规划、详细规划)同步进行，在不同层面上与各阶段的城市规划成为一体;又可以横向展开，依据城市发展总目标，从确定本专业工程系统的发展目标、主体设施与网络的总体布局，到具体的工程设施与网络的建设规划，形成单系统的工程规划，如城市供电工程规划等;亦可视为将各阶段城市规划中的单系统工程规划进行纵向串联而成，如总体规划中的供电工程规划，与分区规划中的供电工程规划，与详细规划中的供电工程规划纵向串联起来，成为完整的供电工程规划。

同时，为了保证整个城市基础设施协调、同步建设，还需要将各单系统工程规划综合成一体，成为整体的城市基础设施工程规划。因此，城市基础设施工程规划有三种方式:一是城市规划中的城市基础设施规划，即与各阶段的城市规划相匹配的横向分层次的城市基础设施工程规划;二是单专业系统的城市基础设施工程规划，即我们前面说的“纵向串联”而成的规划;三是综合性的城市基础设施工程规划，即将各专业系统横向分层次的城市基础设施工程规划，既可在同一层次上进行综合协调，如在总体规划层次上进行综合协调布局，由一张蓝图同时表现出城市道路、交通站点、供电站点和输电线路、供水站点和输水管线等等的整体综合布局;又可作多层次纵向串联与协调所形成的整体性的城市基础设施工程规划，如随城市规划的纵向“三个层次”，形成总体规划中的城市基础设施工程综合性规划、分区规划中的城市基础设施工程综合性规划、详细规划中的城市基础设施工程综合性规划等。

进一步来讲，城市基础设施工程规划分为与城市规划层次相匹配的三个层次，用于解决不同层次的问题:一是城市基础设施总体工程规划，二是城市基础设施分区工程规划，三是城市基础设施详细工程规划，它们各有自身的功能作用，一般要对本层次的规划布局提出完善和调整意见。比如，“总体工程规划”要针对城市总体规划布局的可行性和合理性，从本工程系统提出对城市发展目标和总体布局的调整意见与建议。同时，它们之间的相互关系是逐层深化、逐层完善的关系，是上层次指导下层次的关系。

最后，要介绍的是城市基础设施工程规划的主要任务和内容，以便进一步认识这一规划的重要性。由于涉及面较广，我们仅举“城市交通工程规划”一例，来看看它的规划任务和内容。城市交通工程规划，是根据城市现状交通状况和增长趋势，结合区域交通发展规划，预测城市在规划期内的城市航空、水运、铁路、道路等各类交通量。进行城市对外交通设施和市内交通设施规划，确定城市空中、地面、地下、水上等各种航空港、铁路站场、港口、长途汽车站、公路枢纽等对外交通设施的规模、等级、位置，合理布置城市轨道交通设施和线路、城市道路系统和各类静态交通设施。确定各类道路的等级、线型、路幅、断面形式，确定城市道路各类交叉口的形式。制定铁路、轨道交通、道路等竖向规划。

(五)城市设计

城市设计，是体现城市规划发展方向、意图和措施的一种具体的、综合性的三维空间环境设计。它与建筑单体或建筑群设计的最大区别，是将城市的局部区域、地段作为一个整体，运用建筑设计的方法所开展的一种具体的、综合性的三维空间环境设计。20世纪以来，尤其是在60年代后，城市设计、城市规划和土地利用等有所分工，成为以创造城市空间环境为主要任务的综合性工作。近几十年来，西方国家的城市设计比较活跃，主要背景是由于人们普遍感到工业化时期建设起来的现代城市，其空间环境从功能、结构，到美学、品位、性格等各个方面，都表现出很多缺点。现代城市充斥着高大的建筑、发达的交通、密集的人口、缺乏人情味的社区等，越来越被人们所厌恶。这一时期进行了大量的城市设计实践，设计思想的主流是人文主义的。例如，重视人的需求、人的尺度，构建宜居的空间，重视步行环境，重视场所的创造，重视多样性和富有人情味等。另一方面也十分重视与自然的结合和历史建筑、街道、街区的保护，历史文脉的连续，以至文化品质的提高。

城市设计具有重要的引导作用，就是说，为了创造美好的城市环境，依据空间艺术处理和美学原则，从城市空间环境对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性的综合设计要求和建议，乃至用具体的城市设计方案进行引导。它多用于城市中的重要景观地带和历史文化保护地带，一般包括建筑风格、形式、色彩、高度、体量、建筑轮廓线示意、空间组合模式，以及绿化布置要求等控制引导内容。

尽管城市设计在我国尚未纳入法定的规划体系或层次，但近年来在城市规划管理中，引用国际上比较成熟的城市设计理念和方法，对城市的一些重要区域和地段开展的城市设计工作，已经成为规划管理的一个重要的辅助手段和参考依据，并越来越走向实用和成熟。