代议机关的组成和职权

（二）代议机关的组成和职权

代议机关的组成

综观当今世界各国代议机关的组成，主要有一院制和两院制之分^[1]。

区分两院制的标准主要是：国家代议机关组成或人员分为两个相对独立的部分；国家立法职权由两个代议组织依法行使；存在两个具有一定立法人员、享有一定立法职权的实体，这两个实体的法律地位一般处于平等状态。反之，没有上述“两个部分、两个实体”的区分，国家立法职权仅由一个组织统一行使，则一般可以认为是一院制。依此标准，世界上大多数国家采用的是一院制。

在宪法学界，关于一院制与两院制的一般比较的意见有如下几种：

1.支持两院制。一般理由是：（1）两院制可以防止议会的专横；（2）可以减少法律案的草率与粗疏；（3）可以减少议会与行政机关间发生剧烈的冲突。还有特殊理由：（1）君主国宜采用两院制，一院代表一般人民，另一院代表贵族；（2）联邦制宜采用两院制，一院可代表全国人民，另一院可代表各邦。

2.支持一院制。一般理由是：（1）由于人民多数的意志只有一个，故而代表民意的机关也只得有一个；（2）认为两院制可使法律案不易成立，其结果便不免妨碍社会的改革与进步；（3）认为两院制可以引起议会内部的冲突，以至议会为行政机关所操纵，而丧失其反抗行政机关的能力。

3.折中说。认为对联邦国家来说，实行两院制是必要的，至于单一制国家是否实行两院制，应视有关国家的具体条件而定。

其实，综观当今诸国代议机关的组成形式，往往与本国的特殊政治、历史条件密切相关，并不单纯是选择的结果。如英国两院制的传统来源于1295年爱德华一世为筹集战争款而召开的模范会议，并经历了由贵族院占优势向平民院占优势转移的历史过程，现在则更是处在是否废除贵族院的争论中。美国的两院制之形成有联邦制的原因，更有历史原因、制宪代表妥协的原因以及经济发展需要的原因等。同理，我国之所以实行一院制，不仅仅是由于单一制的国家形式，同时也有我国所实行的人民民主专政和民主集中制的原因。

代议机关的职权

从现世各国宪法规定和宪法实践上看，代议机关主要行使两大职权：立法权和监督权。

立法权

立法权是代议机关的主要职权，它通过运用直接或间接民主的形式把民众的意见和要求汇总起来，再经过一定的立法程序使其成为法律。如美国宪法第1条规定：“本宪法所授予之全部立法权，属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”而且国会立法权范围广泛。

但现实中，由于国家的法律包括不同层面和领域，除主要和基本的法律外，还有很多涉及行政管理方面和要求有行政专业知识的次要法律，对于这部分法律，现代各国的做法一般是通过委托、授托的方式交由行政机关行使，代议机关仅发挥监督立法的作用。

监督权

代议机关作为民意的表达机构，受到选民的监督和制约，同时又负有代表人民监督其他国家机关的责任。从各国宪法实践来看，代议机关的监督权主要通过以下几种方式实现。

1.人事监督权。它又包括两种权力，一是任命批准权。如依据英国政制传统，政府主要成员，即首相和其他大臣，主要来自下议院多数党议员，由他们组成政府和内阁。另根据美国宪法，总统提名任命的部分官员须征询参议院的意见并经参议院批准。二是倒阁权和弹劾权。倒阁权是指如议会以法定程序通过了对内阁全体或主要官员的不信任案，则内阁必须或者总辞职，或者解散议会，重新选举新议会以决定内阁去留；弹劾权如美国宪法之规定：国会有权对犯叛国罪、贿赂罪或其他重罪或轻罪的总统、副总统和合众国所有文职官员进行弹劾。被弹劾者可能被判有罪并遭免职，但这种惩罚仅限于被弹劾者一人。

2.质询权。即议会对于行政或其他事件，得以书面或口头，向政府提出质询，要求答复的权力。质询权可以分为两种：询问和质问。询问为发问的议员与被问的行政官员之间，仅以问答为主，不需要对所问之事进行辩论；质问则必须附有辩论的程序，辩论结束后，议会对内阁全体或某特别官员进行信任或不信任的表决。

3.建议权。即议会各院对于行政或其他事件可单独向政府提出建议案。一般来说，建议案没有强制政府服从的能力。但在采取议会内阁制国家，对于下议院提出的建议案，如果政府拒绝，可能会引起该院对政府作出不信任的决议。所以议会的建议案实为监察的一种方式。

4.财政监督权。它又称钱袋权，是指议会有权审议批准由政府所制定的预算案，进而决定国家财政收入的支出情况，它是代议机关控制政府的重要手段。在美国掌握财政控制权的主要是参议院，在英国，该权则为平民院的专属权力。