公民满意度研究动因与意义

8.1　公民满意度研究动因与意义

8.1.1公民满意度的内涵

1.顾客满意度

顾客满意(Customer Satisfaction)一词最早出现在20世纪70年代中期，随后迅速引起各国关注，很多学者分别从不同角度对顾客满意进行了界定。到目前为止，大部分学者普遍认为，所谓顾客满意，就是顾客在购买前对产品或服务质量的预期与顾客在购买和使用后对其质量实际感受的比较。科特勒认为:“顾客满意是指一个人通过对一个产品的可感知的效果或结果与他的期望相比较后形成的感觉状态，是可感知的效果和期望之间的差异函数。”^[2]换言之，顾客的质量感知对其质量预期的满足程度就是顾客满意度(Customer Satisfaction Index，CSI)。如果购买和使用后的感知质量超过预期，顾客就满意，或者说顾客满意度高;反之，顾客就不满意，亦即顾客满意度低。由此可知，顾客对产品、服务质量的期望和实际感受的产品或服务质量是影响顾客满意度的两个决定性因素。

2.公民满意度

公民满意(Citizen Satisfaction)与顾客满意的概念存在差异，主要就在于“公民”与“顾客”概念上的差异。在公共管理视阈，“公民”、“市民”、“公众”、“顾客”几个概念出现的频率较高，现简单地作一个概念辨析^[3]:

“公民”和“市民”都可以译为“Citizen”，但含义有所差异。“公民”是指取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。“市民”则泛指住在城市的本国居民(Resident)。由于二者含义较为接近，西方国家许多公民调查(Citizen Survey)，大多也是指市民调查。“公众”(the Public)，则更多指社会学意义，多用于指群体，也包括一般的社会成员;“公民”则更具有法律意义，多用于指个体。此外，我们常常会看到“群众”(the Masses)一词，而香港、澳门、台湾地区多用“民众”一词。一般来说，“群众”有两层含义，一是指“人民大众”或“居民的大多数”，即与“人民”和“公众”同义;另外则是政治范畴内的概念，是指“未加入党团的人”，表示“党员”与“群众”的区别，“干部”与“群众”的区别。我国各地开展的评议政府活动中的“群众评议政府”实际上和“公民评议政府”没有多大区别。“顾客”(Customer)主要是一个营销学和管理学概念。

尽管“顾客”一词，用于公共部门是一种不恰当的“隐喻”，甚至有“矮化”公民身份的嫌疑，但将政府服务对象喻为“顾客”，还是有其积极意义，尤其是在新公共管理运动之后，“顾客导向”理念深入人心，欧文·E.休斯认为“公共部门中顾客的角色正在日益雷同于私营部门中顾客的角色”^[4]。经济合作与发展组织(1987)甚至提出其著名口号“行政就是服务，公众就是顾客”^[5]。从以上辨析可知，四个概念之间有些许差异，但一般能较容易分辨。这里多用“公民”(Citizen)一词，主要是从宪政、法律和政治概念的角度来考虑，需要切实保障公民参与评价和监督政府的基本权利。但后文也会使用“公众”一词，因此基本不作太多区别。

由上可知，公民满意，是指公民对公共部门服务的事前期望与实际感受相比较后形成的一种主观评价，如愉悦或失望的感觉状态。有代表性的说法是指:“在体验公共行政的过程中，公民对其需求、期望和目标得到满足程度的一种心理体验，也称公民满意指数。”由此可见，公民满意的程度取决于公民接受公共部门服务后的感知与之前的期望相比较后的体验，比值越大，则公民越满意，即公民满意度越高，可用一个简单的函数来描述^[6]:

CSI=q/e

式中，CSI为公民满意度;q代表公民对服务的感知;e代表公众的期望值。

CSI的数值越大，表示公民满意度越高;反之，其数值越小，表示公民满意度越低。当CSI＞1时，公民满意度很高，表明公共部门行为超出了公民的期望，在此种情况下，公民会对公共部门表现出高度的信任和忠诚，甚至产生一些依赖;当CSI=1时，公民满意度较高，表明公共部门行为的效果恰好吻合公民的期望，在此种情况下，公民会对公共部门表现出应有的热情和信任;当CSI＜1时，公民满意度很低，表明公共部门行为的效果低于公民的期望，在此种情况下，公民会对政府表现出抱怨、冷漠、不满和不信任。

3.公民满意度特征

一般而言，公民满意度具有以下特征:

第一，模糊性(Fuzzy)。公民满意度作为公民的一种心理活动，在反映评价对象客观差异方面并没有明确的界限，从差异的一端到另一端，中间经历了一个从量变到质变的连续变化过程，并非简单的“非此即彼”。由于信息的不充分性，或者公民对公共部门客观绩效的漠视，对公共部门绩效并没有一个明晰的差异界限，在作出对公共部门绩效的满意程度评价时，常常不能简单地说只有两种判断:满意和不满意。这只是一种划分方法，在实际研究应用中，我们通常会将之呈现出一个满意度谱系，从非常满意到非常不满意若干等级，中间会有一些其他满意程度等级判断。

第二，主观性(Subjective)。公民满意度是建立在公民主观感受和体验的基础之上，这种情感反应还与公民的知识经验、生活习惯、价值观、年龄层次、职业类型、收入情况、教育水平等密切相关，因此它具有主观性。这个特性进一步说明了满意度是预期和感知相比较的结果，而不是仅仅感知本身。期望不同，评价的满意度分值会有所差异。

第三，相对性(Relativity)。公民满意度是一个动态的而非绝对的概念。尤其作为一种指数，公民满意度指数可以用于横向和纵向的比较分析。因此，开发出一套适合公共部门的公民满意度指数(CSI)模型，不仅可以持续动态地发现该公民满意度指数变化，而且也可以对不同的公民满意度指数进行比较和排序。

第四，可分性(Resolvability)。公民满意度作为一种公民的综合的心理体验，可以划分为不同层次(因素)和不同层次上的不同属性(因子)，具有可分性。

第五，开放性(Openness)。一方面，公民的需求结构并非一成不变，公民偏好发生变化，公民期望也会随之而改变;另一方面，因应时势变化，公共部门绩效的构成内容，包括指标体系也会发生相应变化，因此，公民满意度的测评指标也可能会产生变化，这就需要根据具体需要，作出适当调整。

8.1.2公民满意度构成重要因素

对公共部门的公民满意度概念源自顾客对产品的满意度，但其主体、客体以及内容指向均不一样，原因在于，公共部门尤其是政府部门并非企业，公民亦与“顾客”存在差异。一般来说，公民对政府的满意度包括理念满意度、行为满意度、价值满意度、形象满意度等构成要素^[7]。理念满意度指公众对政府服务的指导思想、服务宗旨、价值取向等的满意程度，是政府服务的公民满意度的灵魂，引导和决定着公众对政府服务的满意程度。行为满意度指公民对政府服务的行为举止的满意程度，是理念满意度的具体体现和公民满意度产生的前提，也是政府行政能力、服务水平的直接反映。它的内涵要求政府规范自身行为，改变服务中主导者的角色定位。形象满意度指公民对政府服务的总体特征和实际表现的满意程度。在一定程度上，形象满意度是政府行为满意度的外在体现，是影响公民满意度的感观因素。价值满意度是指公民在消费政府所提供的公共服务过程中所感觉的社会公正、公平以及体验到自我利益维护和实现等的满意程度，是公民满意度深层次的构成因素。虽然不同的公民，因其年龄、文化程度、职业、社会地位的不同，对同一政府服务的价值满意度有所区别，但整体上具有趋同性，利益具有一致性。

8.1.3满意度研究动因

20世纪80年代以来西方兴起的新公共管理运动，本质上是一场绩效评估运动。实践证明，绩效评估是一种推动公共部门承担责任的有效机制。在公共部门绩效评估指标体系构建中，根据评估主体的选择，公民或相对人的评价具有关键性意义。因此，坚持公民导向成为绩效评估实践中的重要发展趋势。公共部门绩效评估强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。总的来看，顾客导向的政府观念、结果导向型政府理念、全面质量管理思想、公共服务市场化的消费者主权以及公众参与政府绩效评价等西方行政改革思想对公共部门提供的公共物品和公共服务的满意度研究提出了迫切要求^[8]。

1.顾客导向的理念

1992年戴维·奥斯本和特德·盖布勒合作出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书，书中为改革美国政府开出了十种“药方”。其中之一就是要建立一个受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。根据世界各国的经验，公共服务承诺制度的建立和公共服务标准的制定，不仅有利于公众对公共服务进行监督，而且有助于公共部门保证其公共服务的质量，提升公共服务的水平和效率，更好地回应和满足公民的需求。

2.全面质量管理思想

20世纪90年代以后，美国、英国、日本等发达国家便将全面质量管理运用于政府公共管理之中。全面质量管理是一种全员参与的，以各种科学方法改进组织管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获得顾客满意的管理理念、制度和方法。政府全面质量管理要求政府以质量为中心，以全员参与为基础，开展目的在于让公民满意和政府所有成员及社会受益而达到长期成功的管理活动。它是将企业的全面质量管理的基本观点、工作原则和运作模式应用于政府机构之中以达到政府工作的全面、优质与高效。

3.公共服务市场化思维

20世纪70～80年代以来，西方各国都面临一个共同的情况:一方面是政府财政压力、政府提供服务的低效率和垄断性;另一方面是市场经济的发展使消费者购买力提高，消费者主权意识增强，对公共服务的需求扩大升级，公众又不允许政府放弃过多的公共服务。西方主要国家近20年来的公共服务市场化的理论和实践突破了其传统上对公共服务的一般化研究。公共服务的市场化供给的初衷在于提高公共服务供给的效率，满足公众的需求。而公众需求的满足程度的衡量则为进一步推进公共服务的市场化改革指明了方向。

4.公民参与评议政府

政府运转必需的政治、经济资源均源于公众，由此决定政府必须对已付出一定“成本”的公众承担相应的责任。绩效评价所依据的绩效指标应该从公民的立场和价值选择予以确定，绩效评价中引入“使用者介入”机制，才能使得评价结果具有更大的可信度与参与价值。由于公共管理部门管理和服务的主要接受者是公民，公民对公共部门的满意程度和信任程度是检验公共部门效果的主要标准。

8.1.4满意度研究意义

在全球化背景下，政府公共行政逐步向服务行政的方向转化。政府公共管理部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。公民成为政府服务的对象，是公共服务的“消费者”和“顾客”;政府成为公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构和脱离社会的统治力量;以效率、服务质量、公共责任和公民满意程度为公共管理绩效的评价指标，在政府公共管理中引入竞争与市场机制等措施已为当今世界各国普遍采用。公共部门绩效评价中引入满意度调查被视为公民参与政府绩效评价的具体方式。在我国，将满意度调查导入到公共部门绩效评价中有着极其重要的理论意义和实践价值，概括说来，表现为以下几个方面^[9]:

1.体现社会主义民主导向

根据现代民主理论，政府运作的政治与经济资源均源于公众，由此决定政府必须对公众承担相应的责任。绩效评价所依据的绩效指标应该从公民的立场和价值选择予以确定。绩效评价中引入“使用者介入”机制，才能使得评价结果具有更大的可信度与参与价值。由于公共管理部门管理和服务的主要接受者是公民，公民对公共部门绩效的满意程度和对公共部门的信任程度是检验公共部门管理和服务效果的主要标准。

对于政府绩效评价中公民参与的价值，理论界认为，一是增强政府实质合法性。合法性是指被统治者与统治者关系的评价，是政治权力与其遵从者证明自身合法性的过程，是对统治权力的承认，包括的主要条件与认同、价值观及同一性和法律有关。从实质合法性来看，政府应当在其履行职责的过程中，始终忠实地维护社会公共利益，并最终实现公众的自愿认可。正如艾蒙斯(Ammons)所说:“通过绩效评估，组织将可以获得市民的信任，市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报。”^[10]二是凸显行政管理民主化。马克·彼特拉克认为:公民参与是民主的希望。^[11]民主行政和公民参与紧密相连、不可分割，公民参与的程度是衡量政府管理民主化程度的重要标准，杰斐逊亦认同这一点，他说:“人民对于他们政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准。”^[12]或者说，政府是否民主，不在于人民是否直接行使公共权力，而在于其是否将公共权力置于人民的制约和监督之中。

2.有利于服务型政府建设

在十届全国人大第三次会议的政府工作报告中，温家宝总理首次提出“服务型政府”建设的五项具体内容就包括群众参与和政务公开。服务型政府建设的理念和内涵表明政府已经把工作的重点放在公共服务的实际提供，同时也表明公民是否满意已成为衡量政府服务的一把标尺。事实上，社会是否和谐关键在于公众的满意度，通过满意度的测评，用量化的指标体系来衡量公民满意度，能全面、公正、科学地反映和谐社会的实际状况，推动构建社会主义和谐社会的工作向纵深发展。同时，满意度调查有利于增强政府的服务观念。过去我国常采用的绩效评价大多是内部的评价方法，容易受人为因素干扰，考核工作流于形式;由于缺乏政府“顾客”的意见，无须直接对公民负责，这样的结果就造成了政府服务意识淡薄，政府效率低下，官僚主义作风严重导入满意度调查，有利于政府及其公务员树立为民服务的意识，增强危机感。只有政府部门和公务员不断在思想和行动上把人民的利益作为第一追求，提高为人民服务的本领，才能赢得公众的尊重和满意，促进服务型政府的转型。

3.有利于推动政府职能转变

在传统体制下，政府是经济活动的主体，充当了所谓的“运动员、裁判员、决策者”一身兼三职的角色，往往导致职能的“错位”、“越位”和“缺位”等“三位”问题。背后的重要原因在于政府绩效评价的民众基础相对薄弱，民众监督政府的意识与行为欠缺，民众参与的渠道缺失。应该说，薄弱的民众基础是中国政府绩效评价发展的重大障碍。反过来，缺乏民意驱动使政府职能转换与定位缺少刚性的监督。事实上，深化政府机构改革，不只是政府机构的精简和政府工作人员的减少，还应把政府机构的改革与转变政府职能、提高政府的服务水平和服务质量、增加公众的满意度结合起来。通过调查公民对政府服务的满意度，并将之公之于众，使政府明白哪些是公众需要政府为之服务的，哪些不需要，由此加强政府与公众联系紧密、服务意识强的职能，真正把公民满意度与转变政府职能结合起来。

4.有利于政府绩效的提升

由于政府提供的是公共产品，不以营利为目的，因而必须尽最大可能让社会满意。以顾客满意度方法来评估政府绩效的好坏优劣是从被服务者——公民的角度来思考问题的。提升公民的满意度是实施政府部门绩效管理最基本的目标，对政府绩效评判最终还是要看公共服务对象的主观感觉和评价。政府绩效评价的目的是为了提高政府绩效。首先，通过满意度调查，还能更好地了解公民对政府服务的需求结构和需求特征，发现政府服务与公众需求之间的差距，从而为提高服务水平和服务质量提供依据，指明方向，进而设计和提供公民满意的公共服务机制，改善服务质量，提高政府绩效。其次，导入满意度调查的政府绩效评价是一种推动绩效提升的激励机制和有效约束机制。最后，基于公民满意度的绩效评价超越了传统模式，指向公众所关注的民生问题。

8.1.5满意度研究的作用

满意度测量可以为公共部门提供许多有用的信息。如公众对服务的需求与期望，公众对政府部门提供公共产品和服务的认知，本部门在公共部门中的地位，与标杆对象的差距等。这些信息正是公共部门管理与决策的基础。

公民满意度受公民期望的影响。因此，让公民满意的首要前提是发现、了解公民对公共产品和服务的需求和期望，这也是公共部门满意度测评的出发点。从公民满意度指数测量中，可以了解公民对公共产品和服务有哪些需求，还可以知道各种需求的相对重要性，或哪些需求是公民的优先要求，以便在公民最关心的方面竭尽全力地满足。公民对感知质量的评价，表明了公民对公共部门现有服务质量的认识。因而，对公民感知质量的详细测量，能够理解公共产品和服务在公民心目中的位置，了解其存在的优点和缺陷。通过公民满意度调查，还可了解不同群体公民的需求与期望。因为，不同年龄、职业、收入的公众，其期望与需求不同，因而满意度评价结果也不同。在公共部门中实施公民满意度测量有着以下五项主要作用(见图8-1)^[13]。

图8-1　公共部门引入公民满意度理念的作用

1.认识与评价

在公共部门引入公民满意度评价，可以对该部门有较为全面和客观的认识。通过测评结果可以了解公众对该部门管理或服务的满意程度，对比历史资料对其绩效水平的高低作出判断。根据这些测量结果，公共部门可以对不同群体采取不同的策略，以影响、调整公众对公共服务的预期质量。

2.监督与预测

通过对公民满意度测量结果进行比较，可以看出各单位在整个公共部门中的绩效排位。公民满意度指数可反映政府机制运行质量，预测政府改革与发展前景，识别政府改革进程中的潜在障碍和发展机遇。

3.激励与预警

公民满意度的评比和结果公布，对高绩效的政府部门是一种荣誉，也是一种激励;对绩效平平的部门则可以起到警示和鞭策的作用;引入公民满意的理念，有助于绩效不佳的政府部门通过公众的眼睛识别自身组织所存在的主要问题，并通过以公民满意为导向的绩效测评方法，对问题进行诊断，从而尽可能避免事态的严重化。

4.挖掘与改进

通过公民满意度评价指数来追踪公众心态，可以帮助政府部门发现自己在管理或服务中存在的重大问题，并及时作出调整。同时，政府部门还可以从所提供服务与公众需求之间存在的差距入手，挖掘潜力，提高管理的效益和效率。

5.沟通与回应

公共部门可以通过公民满意度评价，以公民满意为中心构成整个政府的管理体系，可以让公众更加理解和支持其工作，使具体的管理工作变得更具可接受性和可执行性，提高管理部门的反应能力和社会回应力。