无居民海岛开发的融资模式构建研究

无居民海岛开发的融资模式构建研究

高巧依

一、引　言

21世纪将是海洋的世纪。在陆地资源被大规模开发利用并日益趋向枯竭的今天，开发海洋在一定程度上可以缓解资源稀缺和人类需求满足之间的矛盾。海岛开发管理是海洋开发战略的重要组成部分，对于海岛资源丰富的沿海省份来说，下一个阶段完全可以利用好丰富的海岛资源，通过海岛开发赢得经济发展新的增长点。

我国有大、小岛屿7000多个，近几年来，在依托沿海发达经济区发展的基础上，我国海岛以其特有的区位、资源和环境优势，取得了快速发展。据不完全统计，截至2010年年底，全国已经开发利用的无居民海岛共计900多个，其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。[1]但与世界上其他海岛开发较成功的国家例如澳大利亚、马尔代夫、泰国等相比，我国的无居民海岛开发项目无论是效率还是效益上都与拥有的较为优越的自然禀赋地位不太相称，这其中一方面有我国传统的“重陆轻海”战略的原因，另一方面重要的原因是存在一定程度的“金融抑制”，没有解决好与无居民海岛开发相适应的融资问题，资金非充足和资金供应的无序使众多海岛开发项目难以为继，资金的可持续性保障已成为多数无居民海岛发展中面临的最大挑战，资金短缺也因此成为项目稳步推进的关键瓶颈。因此我们迫切需要在研究无居民海岛开发项目特点、融资需求特点与产业融资环境限制之间的矛盾的基础上，探究相适应的融资机制从而建立起能支撑无居民海岛开发项目的长效机制。

二、研究综述及评价

目前对无居民海岛开发的研究大部分都是从旅游开发角度探讨具体的开发和管理模式问题。张振克、张云峰（2010）基于目前海岛开发现状，提出做好面向海岛长远发展的战略规划、生态保护放在重要位置、海岛的围填海工程多目标综合利用等开发关键问题。很多学者具体考察了福建、广东、浙江等地的无居民海岛开发情况，发现普遍存在整体开发程度不高、开发缺乏科学的论证和规划、盲目开发对海岛的生态环境和资源的破坏严重等问题，需要在因岛制宜、协调发展、开发与保护并举等原则下，选择生态开发模式（陈烈等，2004；罗美雪等，2007；马丽卿，2011）。部分学者（杨洁，2009；范永华，2011等）建议应学习国外例如马尔代夫、巴厘岛、泰国等开发海岛的经验为我所用。

另一方面，融资对于产业发展和经济增长的作用，国内外学者基于不同角度进行了较为全面系统的研究。Walter Bagehot（1873）较早提出金融体系通过更方便地为大型工业项目融通所需要的资本，对英国工业革命的进行起了重大的协助作用。Neusser、Kugler（1995）运用多元时间序列分析方法对经合组织中13个国家的制造业与金融发展之间的关系进行研究，发现金融发展是很多国家制造业发展的原因，提出金融发展水平是决定产业的规模构成及产业集中度的因素之一，金融结构的改善及金融发展可降低企业实施外源融资的成本，促进新企业的建立和产业的成长。国内也有很多学者用实证的方法肯定了金融发展对于区域经济增长的作用，部分学者（林漫、孙建，2001；李莉等，2009）对渔业、船舶工业、海洋高新技术产业等海洋产业中的几类特定行业的融资问题进行了研究，但是没有形成系统的研究体系，而专门针对无居民海岛开发的融资问题的研究，国内学术界基本上还处于空白阶段。

综上，从研究视角来看，现有研究主要关注无居民海岛的开发模式、开发中存在的各种问题，缺乏从融资角度对开发中问题的分析，更没有提出如何充分利用国内外关于区域金融支持体系与产业发展的研究成果，站在区域海洋产业结构调整的角度上，对无居民海岛开发的融资体系进行构建；从研究内容上看，缺乏对无居民海岛开发项目的融资特点和融资现状的研究分析，与融资相关的研究主要集中在制造业、渔业、船舶工业、海洋高新技术产业等方面，没有提出如何在产业层面上解决无居民海岛开发的融资困境。

三、无居民海岛开发项目的融资特点及融资环境分析

（一）无居民海岛开发项目的融资特点

无居民海岛开发与一般的旅游项目或者基础设施建设项目相比，在运作方式上存在共同点，但无居民海岛开发有其自身的特点，在资金要求、持续时间、风险与收益模式等方面区别于传统的项目，在融资模式上必须予以考虑。

1.无居民海岛开发项目资金需求量大，建设期长，建设及运营成本较高

等待开发的大多数无居民海岛面积狭小，缺乏淡水、电力、燃料、通信，经济的自我维持和自我调节能力差，必须依靠岛外经济体系的支持才能维持。无居民海岛的特殊条件与环境，使得开发过程中的一切工作都必须借助相应的载体、特殊的设施和其他技术手段，并辅以相适宜的保障系统才能进行，这一系列基础设施投资导致海岛开发的成本和运营开支要比陆上同类或者相似产业高得多。我国利用私人资本开发无人岛从20世纪90年代末就已开始。但第一批“岛主”的探索，证明了岛屿开发需要远超过常规的高额投入。一块面积相同的土地，岛屿上的开发成本是陆地的3倍。海岛项目的运营成本也较高。由于海岛特殊的地理条件，台风、自然灾害等较多，对基础设施、宾馆等设施的维护成本高于陆地，例如已经投入运营的大门岛，每年的运营维护成本在100万元以上。

2.海岛开发项目的预期收益不稳定，回报及未来现金流波动大，开发过程中风险构成复杂，风险程度较高

海岛开发过程中面临的主要风险有：自然灾害风险、市场风险、技术风险、财务风险等，这些风险构成复杂并相互影响，风险程度也较高。与一般的基础设施项目相比，海岛开发项目的预期收益较难准确预计。项目建设期较长，建设过程存在很多不可控因素，无法保证建设目标的达成；投入运营后旅游项目本身季节性强，受到天气、自然条件、经济等不可控因素的影响较大，其回报及未来现金流波动较大。海岛开发项目中涉及的利益相关者众多，协调和平衡不同利益相关者之间的风险收益是项艰难的任务，如果处理不好，对项目进展会造成较大影响，进而影响到项目的回报和未来的现金流。

3.海岛开发项目的形成和发展受制于区域内海洋环境、海洋空间、海洋资源等自然禀赋条件，产业的空间布局具有明显的地域性特征，开发要考虑环境因素的重要影响

海岛开发的空间布局必须与区域海洋资源禀赋条件相符合，由于海洋产业的产业链长，产业关联性强，某一特定的海岛开发必须以区域内特定的海洋资源和海洋空间为依托，并在相应的陆上产业的互补下才能形成和发展。在无居民海岛开发中，环境因素往往比经济因素更受重视。2009年《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施，提出了“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的原则。无居民海岛是一个独立而封闭的生态环境小单元，其生态系统相对独立。这种生态系统极脆弱，易遭破坏，且破坏后很难恢复。有些无居民海岛还构成一个国家的领海基点，一旦地表受损将直接损害一国在国际法上的海洋权益，因此不能完全用一般的投入产出分析来衡量部分项目的可行性和资金要求。目前很多无居民海岛开发从本质上属于保护性开发，在开发过程中对环境因素的考虑多过于经济因素，其市场化程度不高，开发过程中的各种保护设施的修建和措施的采用无法从成本收益角度衡量，对开发的投入往往数倍于一般的项目。

4.融资需求具有阶段性

无居民海岛开发项目在开发与运营过程中均表现出一定的阶段性特征。比如开发中的基础设施建设和项目设施建设、运营中的周期性和季节性，各阶段的风险程度、收益状况和资金需求各异，各阶段的融资需求、融资风险和资金回收在周期内分布不均衡，形成了融资上的阶段性。融资需求的波动性造成融资需求量在时间轴上分布的不均衡性和不可预测性，不但给海岛开发中各个企业增加了财务管理上的难度，拉长了融资的平均周期，也增加了海岛开发融资的总体风险，更使得金融市场上的资金供给者难以对海岛开发投资风险进行准确评估和管理，最终导致其不愿投资。

（二）目前无居民海岛开发项目的融资方式

目前，有一些企业及机构已经通过多种方式介入了无居民海岛开发项目，对于资金问题，在不同的开发方式上有所不同，主要存在以下几种方式。

1.政府财政直接投资模式

一些地方政府把无居民海岛开发作为当地旅游开发的重要部分，以政府背景的旅游集团和旅游开发公司作为主体进行海岛开发，用一般基础设施建设的模式，主要依靠政府的财政投入进行开发，其资金主要来源于财政直接拨款。这种形式在有居民海岛开发中较多，但无居民海岛开发中尚不多见。这种融资模式下政府承担了很强的融资功能和建设风险，但相对于快速增加的基础设施建设资金需求，政府主导的模式无法筹集足够的资金来投入基础设施建设，因此发展其他类型的融资模式就显得非常紧迫。

2.政府主导的负债型融资模式

政府主导的负债型融资模式是指政府只提供一定的资本金，在此基础上，政府充分发挥政府信用优势，以小额财政拨款为杠杆调动大规模的、不同渠道的债务资金投入无居民海岛开发。在具体运作模式上有采用政府和企业合作开发及私人资本独立开发的模式。这种方式开发利用无居民海岛有利于引进各种资金，案例也比较多。如2005年，广东省某县政府和台商合作开发海岛，拟建成生态岛、科普岛、度假休闲岛，无居民海岛合作期限为40年。承包方式也是比较常见的一种海岛有偿使用方式；如宁波市象山檀头山岛的开发中，当地的旅游集团联合当地村企投入3000万元进行基础设施建设。

这种融资模式的优点是短时间内可以筹集到巨额的建设资金，同时融资成本较低，缺点是受到的融资限制较多。政府主导的混合型融资模式是负债型融资模式的发展，二者都强调政府在资金融通活动中的主导作用，不过与负债型融资模式将大量的融资风险与政府信用捆绑在一起不同，混合型融资模式更注重其他融资活动参与主体的独立地位。在这一模式中，其他融资主体同政府一样承担基础设施项目建设的风险、收益等。目前无居民海岛开发中采用这种模式较多，比如象山县旦门山岛、深圳三门岛、温州竹屿岛、茂名放鸡岛等诸多无居民海岛都采用出租或者合作开发的模式引入私人资本，但其资金大部分来源于银行贷款。

3.市场化融资模式

市场化融资模式相对于混合型的融资模式更注重其他融资渠道来源的独立性，政府的主导作用已大大削弱。市场化融资模式比较常见的形式是资产支持证券化（ABS）和资本市场融资。在目前的无居民海岛开发中，国外由于其相对发达的资本市场，采用这种模式融资的较多，但国内应用还比较少，也缺乏相关的资产评估机构等中介支撑体系。

（三）融资环境分析和评价

总体来说，就资金来源上看，无居民海岛开发项目的融资渠道比较单一，大部分主要依赖银行贷款这种间接融资方式，各大银行为了规避风险一般都要求贷款主体提供抵押，且手续繁琐、成本较高。这种以银行融资为主体的融资方式对于无居民海岛开发项目来说，有着天然的不适应性和局限性：一方面，商业银行作为风险自负的法人，其内部有严格的业务风险控制制度。处于自利性和风险回避等因素，银行在选择投资对象的问题上，更倾向于选择行业风险性较小、资金回收较快的投资对象，以降低资产的风险性。另一方面，商业银行是独立的金融业经营主体，在信息平台建设和智力资源方面都有局限性，不可能对投资对象的专业领域的问题和财务信息有较为完全的认识掌握，这也限制了商业银行对于投资对象的选择和投资风险的把握。很明显，银行融资这两点特征，对于融资需求量大、风险暴露程度较高、专业性较强的海岛开发项目融资是很不利的。

就融资的外部环境来看，金融市场发育程度、政策法规建设等外部环境滞后，在一定程度上对开发项目的融资保障有消极影响。就海岛开发融资问题而言，我国海洋法律法规的建设存在三大问题：一是海洋产业政策法律法规建设滞后，海洋产业融资缺乏必要的法律引导。二是立法体制分散、法律建设零散，无居民海岛开发相关的法规散见于各种文件中，在开发管理上存在多头管理，手续繁多，很难从海岛开发产业发展的全局高度为其设立设置系统的法律保障体系。三是从另外一方面说，海岛开发相关的中介和服务机构却偏少，比如海岛相关担保公司、评估机构等，尚未形成项目成熟的流通、推荐机制，投融资机制建设滞后，这都会对项目的进展产生影响，进而加大融资风险。

四、海岛开发融资机制模式应用分析

（一）基本思路

目前在无居民海岛开发中的融资困境与多种因素有关，在实践中需要改善法规环境、做好项目规划设计、降低项目开展中的融资风险。针对融资环节本身，笔者认为，目前的一大问题是没有根据不同类别的无居民海岛开发项目以及项目的不同阶段，设计应用不同的融资模式。无居民海岛开发项目是可以分为多阶段的，由于各个阶段的投资需求特点不同，对投融资需求的方式和数量也不同，金融支持无居民海岛开发的多阶段特征导致对融资主体多元化的要求。应该根据无居民海岛开发的特点和进程，进行分阶段设计，在不同阶段应用不同的融资方式，争取建立一套可操作性强的集成应用融资模式，使之成为兼具投资融资、产业保险、综合金融信息服务和政策导向四大功能的综合融资机制，在解决海岛开发产业融资需求的同时，起到降低区域海洋产业运营风险，促进海岛开发项目布局优化，推动沿海地区区域经济增长和海陆产业发展一体化的作用。

（二）融资机制的设计

无居民海岛开发项目是介于公益性项目和经营性项目之间的工程项目。开发中主要涉及海岛码头综合服务区、环岛公路等基础设施建设、航线开通、公共卫生设施、水电基础设施配套建设、其他应用设施建设等，根据不同用途的无居民海岛项目，一般可以把开发项目分为基础设施建设和应用设施建设两部分。这些项目所需的资金额均较大且有一定差异，其中基本的基础设施建设属于先行项目，周期长，所需资金量大，由于没有投资收益，对民间私人资本没有吸引力，属于公益性项目，市场化程度较低。水电等通过基础设施配套建设需要考虑其他的项目规划，往往单个开发项目难以独立承担。宾馆、旅游设施、应用设施等项目开发属于经营性项目，具备经营收益。目前一些无居民海岛开发中往往将项目作为整体通过出让等方式交由一个企业或企业集团进行开发，但实际开发效应并不理想。很多企业经历了一个从最初的信心十足到最后陷入进退两难尴尬处境的过程，究其原因，主要是无居民海岛开发项目的特殊环境要求和基础设施部分所需的大量资金投入，这往往不是单独一个企业自身的力量可以解决的。为提高无居民海岛开发的效益和成功率，应该把某个无居民海岛开发项目分成基础设施建设和应用项目开发两个部分，在基础设施建设阶段，主要依靠政府财政投入解决资金需求。这样一方面符合基础设施建设的需要；另一方面也可以考虑环保要求，减少公共项目建设的外部性，避免公司等私人资金在建设中的盲目性和趋利性。在应用项目开发进程中，可以应用多种形式的项目融资模式，建立起无居民海岛开发的分阶段集成融资模式，基本的融资体系设计见图1。

图1　分阶段融资模式体系构架

（三）分阶段融资模式的具体运作

1.基础设施建设项目

德国、日本、我国台湾地区等海洋产业发达的国家和地区，已通过设立产业基金，行业协会执行金融服务功能等方式较为成功地解决了海洋产业融资问题。参考他们的经验，应该在对海岛开发进行整体规划的基础上，对于不同类型的无居民海岛，分阶段进行基础设施建设的规划，可以通过成立海岛开发产业基金的模式来解决资金问题。为实现资金运营的规模化效应，并最大限度地分散风险，同时充分利用各种融资渠道的积极效应，海岛开发产业投资基金必须实现资金来源的分散化、多元化。对于产业基金的资金来源，可以由财政拨款、收取的海岛出让金、发行政府债券、民间组织捐赠捐献等几个来源组成。无居民海岛集中的省份如浙江、广东、江苏等经济较为发达，政府财政收入较高，很多省份把发展海洋经济作为今后10年的战略重点，无居民海岛开发完全可以成为其中的一个部分争取到相应的资金支持。以海港经济区建设为例，世界主要海洋港口的建设资金来源都离不开政府投资。长期以来，政府投资在港口建设资金来源中一直占据重要地位。政府通过直接投资、多种形式的投资补贴、允许或代替港口直接征税、无偿提供诸如航道疏浚、航标设置等服务、提供各种财政优惠如免税、低息贷款等多种形式来投资港口建设。[2]海岛中的基础设施建设应该视同陆地的基础设施建设项目，由当地的公共财政负担，当地政府应该在财政支出预算中体现。另外从国家层面上，国家海洋局等部门也有一些扶持性的政策资金，基础设施建设作为公益性的项目应该更多依赖财政资金渠道获取建设的大部分资金要求。EPA的金融工具指南中指出，在美国，免税的中央政府和地方政府债券是海洋污染防治和环境基础设施项目的最主要的融资来源。[3]另外政府收取的海岛出让金本身应该作为整体统筹安排在海岛开发项目中，形成产业基金的一部分。产业基金还可以从环保资金、捐献中获取资金来源。在其他发展中国家的海洋保护区的建设中，捐赠约占总资金的80%～90%，主要用于海洋保护区的建设和经营，其中包括一些海岛防护性基础设施的建设。

从整体项目运作的角度看，具备基础设施条件的无居民海岛在招商引资中更能吸引私人资本的关注，在项目平台推荐上更具吸引力。海岛开发产业基金的具体运作在组织形式、治理结构、资金退出等方面与一般产业基金类似，除了设立一般产业基金惯用的风险控制手段外，还必须根据自身的需要建立特有的风险控制机制。比如可以建立基金制度和信息处理平台；在运作中，海岛开发的专项资金投放要采用科学、公开的项目评审程序，集中投向优选项目，并委托商业银行介入项目资金运作管理，形成专人跟踪、阶段考核、领导问责制，保证基础设施建设项目的质量和要求。浙江在这方面已有初步尝试。2011年8月成立的宁波海洋产业基金通过私募的方式，从民间募集资金，由宁波开发投资集团、上海航运产业基金管理公司、宁波高新区新城资产经营有限公司、建银（上海）有限公司联合发起设立，总规模100亿元，首期30亿元，以推动宁波海洋经济发展。

2.功能设施建设项目

在无居民海岛项目的功能设施建设项目上，应该根据海岛的类别主要通过市场化手段来解决其资金需求问题，通过多种渠道吸引包括企业资金、银行信贷资金、风险投资、民间资金等，以项目融资的形式进行整合。首先，要打破区域间的行政障碍，降低民间资本的准入门槛，凡是国家法律、法规没有明确禁止民间资本进入的行业和部门，都要对民间资本开放；要改进民间投资的服务环境、审批环境，充分发挥民间资本在海洋经济开发中的积极作用。其次，创新金融工具，吸引风险投资资金的参与。在一些物流用途的无居民海岛开发中，可以通过开放产权市场，以合资、合作、入股、参股、转让股权等多种形式合理引用外资，这也有助于发挥海岛在国际港口建设中的积极作用。民间资本参与海岛开发的关键是如何通过金融创新，比如金融工具创新、金融业务创新等，探索适宜海岛开发的融资机制创新。

在应用项目开发融资中，要根据海岛开发的特殊性，注重政府部门在融资上的引导和服务功能，金融体制中还要加强金融服务创新和保险政策扶植。对于部分类型的海岛开发风险大的特征，应建立起适合海岛开发产业高风险性的海洋保险体系，其中应该既包括海洋灾害损失保险，也应包含为海洋产业开发投资提供风险转化、风险分散的保险措施；比如可以通过设立海岛旅游担保公司，对海岛旅游开发商提供融资担保，鼓励海岛居民、小企业自主开发旅游配套项目。政府部门根据当地的情况也需要建立一些配套服务机构，如评估机构、项目推荐平台等，在税收政策上对海岛开发项目予以倾斜。

五、小　结

无居民海岛的开发在我国刚刚兴起，有着巨大的潜力，而融资问题是决定了项目能否启动和顺利开展的关键。根据无居民海岛开发项目的资金需求大、建设周期长、未来收益不稳定的特点，分阶段采取不同的运作和融资模式，形成以财政资金、海岛出让金、政府债券、捐赠等为来源的产业基金解决基础设施建设项目，以企业资金、银行信贷、民间资金为主体来源的社会资金满足应用设施建设的资金要求，构建这种分阶段多元化融资机制可以丰富和拓展资金来源，为海岛开发提供雄厚而持续的资金保障，从而促进无居民海岛开发的进程和成功率。

参考文献

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作者单位：浙江万里学院