社会管理绩效评估的原则

三、社会管理绩效评估的原则、类型及功能

（一）社会管理绩效评估的原则

1.客观公正原则

这里指一切从实际出发，实事求是，以客观的工作事实为依据进行绩效的评价与考核，避免主观臆断和感情用事。遵循客观公正原则是社会管理绩效评估工作的基础，也是绩效评估工作收到实效的保证，若背离了该原则，不仅使评估结果失真，不能客观、准确地反映社会管理的真实情况，而且还会引起政府部门公职人员的不满，使绩效评估工作失去权威性，甚至严重挫伤其工作积极性。因此，这要求评估者克服各种偏私，以不偏不倚和超然的态度，严格按照程序公正、操作公正的评估要求进行评估，力求得出客观真实的评估结果，全面准确地反映政府部门及其人员的绩效。

2.民主公开原则

所谓民主，就是指在绩效评估过程中要提高群众的参与度，广泛听取群众意见。古希腊思想家亚里士多德就曾说过，对一桌菜肴好坏的评价权应该在于食客而不是厨师，对一座房屋好坏的评价权应在于住户而不是建筑师。这个道理也应该成为我们今天对于政府进行绩效评估的一个基本原则。诚然，不同层次、不同地方的政府应该具有关于其绩效的不同要求，但是对于任何一个政府或一届政府的绩效都应该遵循这样的评价原则，那就是：政府施政之行为和效果是否得到了最大多数人民的认可和赞同。通过建立人民群众对于政府绩效的认可和赞同的评价机制，既可以非常直接地将政府的施政行为规范在良好的施政宗旨范围之内，也可以非常客观地对政府的绩效作出公正合理的评价。公开，则表现为绩效评估的透明度，即在绩效评估过程中将评估对象、评估标准、评估程序、评估方法、评估结果等事关绩效评估的重大事项告知所有社会人员，不搞暗箱操作，防止绩效评估的神秘化。这便于评估对象的监督，保证评估民主，增强评估的合法性，有利于评估对象对评估的理解、支持和配合，减少评估的阻力，促进评估的顺利进行。

3.科学规范原则

科学规范原则要求绩效评估必须严格按照合理、明确的评估标准，采用科学的评估手段和方法，遵循规范的评估程序、原则和制度进行。我国是一个幅员辽阔、民族众多、发展不平衡的国家，政府从中央到地方有五个层级，不可能也不必要建立完全统一的绩效标准。应根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个地区和部门的实际，分别制定具体的绩效标准。这要求我们按照不同地区经济、社会发展的具体阶段和具体要求来设计和建立各级政府绩效标准，建立政府机关工作绩效分类、分级、分阶段的绩效指标体系。这既要关注社会管理绩效的总体部署、战略目标和战略规划，又要选择适当的绩效评估模式，体现出分部门、分项目、分层次、分地区的特点，还要完善社会管理绩效的配套制度。只有这样，才能保证绩效评估结果的公平公正和准确有效，杜绝绩效评估过程中可能发生的各种影响绩效评估程序公正和结果准确的不正当操作行为。

（二）社会管理绩效评估的类型

类型划分是社会管理绩效评估研究的一项基础性工作，社会管理绩效评估类型划分明晰，有助于我们更好地把握社会管理绩效评估的主要内容，有助于绩效评估工作的有序开展，提高政府效能和执政能力，促进和谐社会的构建。从不同的视角，按不同的标准，可以将社会管理绩效评估划分为不同的种类。

1.内部评估和外部评估

根据评估主体地位的不同，社会管理绩效评估可以分为内部评估和外部评估。内部评估是指政府部门内部有关的机构和部门进行的评估，它是政府部门的自评。内部评估主体是政府内部的决策者、管理者和工作人员，他们对组织了解深入，评估起来也得心应手，这能使绩效评估具有持续性和传承性，并且评估者可以根据绩效评估的结论对组织的目标和措施及时做出调整，从而达到评估的目的。但是，内部评估也面临着缺陷和阻力。由于评估往往代表着某一组织的局部利益，这容易使得绩效评估片面，带有浓厚的主观色彩；另一方面，绩效评估是一项复杂且细致的工作，评估者需要系统地掌握有关的理论知识并熟悉某些专门的方法和技术，但是政府组织内部往往缺少这种人才。

外部评估是指政府部门外部的相关组织对政府部门进行的评估。这些外部组织主要包括一些营利性或非营利性的研究机构、高等院校、专业性的咨询公司以及政治机构如人大、政协等。外部评估同内部评估相比，专业评估机构具有专业优势，能够做到更加客观公正；公民评估又可体现评估的满意特征，明确评估的价值取向。但是外部评估往往存在获取资料困难以及对政府组织内部特性无法全面理解而做出脱离实际的理想化评估等问题。

可见，任何一个评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限性。至于哪一种评估主体更科学，这要根据测评项目的作用范围、作用对象、作用时间、作用背景而确定。在实践中，应当把这两种评估形式有机地结合起来，从而提高绩效评估的质量。

2.个人绩效评估与组织绩效评估

个人绩效评估主要包括对政府部门组织成员的工作能力、工作态度、工作任务完成情况等进行的评估。个人绩效评估在人力资源管理中经常被使用，具有较长的历史渊源，因此，不管是在方法、技术上，还是在流程设计、指标建构等方面，均发展较为完备。个人绩效评估有利于管理层和雇员实现在组织目标方面的沟通，激发雇员的工作潜力、责任感和紧迫感，促进管理者及时修改和实现组织的既有目标。

组织绩效评估是指运用科学的方法、标准和程序，对各级政府组织部门的业绩、成就和实际作为，从组织、部门的层面做尽可能全面、准确的评价。组织绩效评估与个人绩效评估相比，具有复杂、多层次和难以界定的特点，因而组织绩效评估难度相对较大，需要进一步科学化、规范化和制度化。

传统的绩效评估多以个人绩效评估为核心，然而，科学发展观的深化落实要求社会管理绩效评估开始转向以组织绩效评估为核心，个人绩效的评估要以促进整个组织的绩效为前提。

3.上级评估、同级评估与下级评估

从评估主体相对于被评估者的关系而言，将绩效评估分为上级、同级和下级评估。上级评估偏重于对组织和组织成员在履行责任、遵守规则和纪律、完成工作任务等方面的评估，强调对下级的控制和监督；同级评估偏重对沟通、协调和合作等横向关系的评估，注重部门支持和服务意识；而下级评估则属于一种意见调查，收集他们关于工作的意见和建议，从而改进工作方式，改善相互关系，形成民主、融洽的工作氛围，提高工作效率。这三类评估各有优点和缺点，在实际应用过程中，要相互补充使用，以提高评估的质量⁽⁴⁾。

（三）社会管理绩效评估的功能

绩效评估的功能即它在行政管理活动中的作用和应用价值。对于政府部门的管理而言，绩效评估作为一种新的有效管理工具，具有评价公共政策效果、提供决策信息依据、支撑监督控制机制、促进激励和学习以及实现资源优化配置等功能。

1.评价公共政策效果

政府公共政策的好坏、有效性、可行性及其执行贯彻情况都可以通过绩效评估得到确切的测量和评价。具体来说，它可以评估某一公共政策执行以来政策目的达到程度，对政策问题的解决情况，在执行过程中是否遇到阻力和障碍，以及政策目标的群体甚至公众对政策的满意程度和意见等。总之，它是判断公共政策是否应该继续的一种有效手段，并为政策如何继续提供参考。

2.提供决策信息依据

绩效评估提供的关于政府部门绩效及其他信息可以作为政府部门进行决策的依据。这主要表现在两个方面：一是绩效评估作为某一时期工作情况的总结，提供关于组织状况的全面信息，为组织进行新的重大决策奠定基础；二是绩效评估可以监测组织整体的运转，提供某一断面，或者是某一时间点的“即时绩效”，如组织工作进度等方面的绩效信息，以辅助组织做出追踪决策，应对组织内外环境的变化。

3.支撑监督控制机制

在绩效计划的实施过程中，要对计划的执行情况进行跟踪和监控，以及时纠正工作中的偏差，使既定计划得以顺利推进。绩效评估满足了这种需要，它持续不断地收集有关执行情况的数据和资料，掌握大量有关计划进展程度的重要信息，为进行监督和采取有效的控制手段提供信息支持和依据。

4.促进激励和学习

和私人部门的管理一样，政府部门的管理也需要一种诱因机制，以调动组织成员的工作和学习积极性。绩效评估正好是这样一种诱因机制，它通过绩效测量和比较，展示绩效差距，有利于向高绩效看齐，在组织内部形成追求卓越的学习气氛；同时，将绩效与奖惩挂钩，使组织的激励机制有了客观依据，增强了激励机制的说服力和实际作用。

5.实现资源优化配置

绩效评估有助于政府依据绩效评估结果进行预算资金分配等资源的配置，从而使资源被安排到最有使用效率的地方，所谓“好钢用在刀刃上”，实现资源配置的优化和资源利用率的提高。并且，这种资源分配方式增加成本收益的考虑，有利于改变以往那种只顾投入、不计产出的模式，减少政府部门的浪费，促进节约风气的形成。从某种程度上讲，它应该是政府部门进行有效资源配置的重要手段。