完善信息网络服务与管理

六、完善信息网络服务与管理

（一）网络在我国的发展现状

我国从1994年3月20日起，正式接入Internet，于1995年5月向社会开放网路并提供服务。尽管起步较晚，但发展迅速，网络在经济、文化、政治、教育等各个领域的影响力日益凸显。2012年1月16日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布《第29次中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）。

《报告》显示，截至2011年12月底，中国网民规模达到5.13亿，全年新增网民5580万；互联网普及率较上年底提升4个百分点，达到38.3％。中国手机网民规模达到3.56亿，同比增长17.5％，与前几年相比，中国的整体网民规模增长进入平台期。《报告》显示，截至2011年底，中国网站规模达到229.6万，较2010年底增长20％。经过一年多的下跌之后，在2011年下半年，网站规模显现出稳步回升的势头，有望进入一个新的增长周期。与此同时，国家顶级域名CN的注册量也开始转身向上：2011年底，CN域名注册量达到353万个较2011年中增长26000余个。网站规模的回升，一方面得益于传统企业对互联网的重视、建设和应用推进；另一方面，网站规模的回升，是泡沫被挤压、水分被蒸发之后的回升，中国的互联网产业将更加健康，网络应用将更加扎实，发展也将更加稳健。

（二）网络发展对社会管理带来的挑战

上个世纪　90年代中期，欧洲与美国两栖学者卡斯特（　Manuel Castells）在撰写的“信息时代三部曲”中，论证了“网络社会”这种新型社会形态。他振聋发聩地指出，“‘网络社会’并不是即将出现的一种社会结构，而是我们唯一的社会结构！”这一新生的社会绝不是以前社会的翻版，而是在政治、经济、文化等各个层面的组织方式发生巨变，逐渐摆脱传统的、垂直的、等级的、单维度的、简单的结构，转移到了新型的、水平的、横向的、多维度的、复杂的网络结构。网络社会对经济、文化、社会都会产生深远的影响，也使我们的社会管理事业面临着全新的机遇与挑战。

网络社会的基础是现实社会。所以，现实社会中的种种弊端和不足，都会以各种形式在网络中得到集中的体现。网络社会中恶性事件和新闻炒作容易吸引大众眼球，这本身就来源于人们的猎奇心理。网络上的各种群体性事件、各类冲突，其实都有现实社会利益冲突的基础。网络犯罪、网络色情、网络黑客以及侵犯隐私、情感骚扰和性侵害等失范行为，都可以看成是现实社会同类事件的投影。

要改造网络环境，首先要营造好现实环境。网络社会运动本身就是一种现实的社会运动。网络社会存在的数字鸿沟，会加大上网者与未上网者之间、网络高手与新手之间的社会分化；网络对网民个性的改变也有双刃剑作用，既有助于健康人格的成长，也会加剧本来就有的性格缺陷，产生信息综合症、道德失范症、人格障碍症、心理脆弱依赖症、认知情怠症、感情自我迷失症等诸多后遗症。更为重要的是，网络社会运动的扩展，使社会生活方式日益从行政管理型、政府主导型、政治动员型向社会自组织型、草根型、公民社会型转变，这就对我们现有的社会管理方式提出了新的要求。

（三）提高我国虚拟社会的管理水平

互联网不仅是新技术、新媒体，也是新的意识形态阵地。我国网络文化的快速发展，为传播信息、学习知识、宣传党的各项政策方针发挥了积极作用，同时也给我过的社会主义文化建设和社会管理提出了新的挑战。能否积极利用和有效管理互联网，关系到社会主义文化事业和文化产业的健康发展，关系到国家文化信息和意识形态安全，影响国家长治久安。所以，搞好网络虚拟社会建设管理，是推进中国特色社会建设管理的重要组成部分。我们必须以积极的心态、创新的精神，大力发展和传播健康向上的网络文化，切实把互联网建设好、利用好、管理好。

1.以引导和培育为主，把互联网作为扩大社会参与、推进基层民主制度建设的重要手段

工业社会造就的社会管理模式是以集权化的、基层的和技术官僚的政府管理模式，而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系。互联网自身的“去中心化”特点使它成为推动社会民主，尤其是基层民主制度建设的重要途径，而互联网正是推动这一进程的关键手段。各级政府要及时转变观念，充分认识到网络的积极作用，引导群众学会运用网络理性表达自己情绪，反映相关问题，把互联网作为加强政府与群众沟通、扩大社会参与、及时了解基层情况的重要手段，作为推动各项决策的科学化、民主化的手段。

利用网络畅通民意渠道。在网络飞速发展的今天，各级领导要多上网、多学习、多在网络上和群众交流，网络的即时性、匿名性，使得群众敢于说出自己的真实想法，敢于反映基层的实际情况，这对于我们了解民情、科学决策是有极大帮助的。四川乐山等地政府转变观念，借助网络对话制度拓展了群众民意诉求渠道，引入公众参与机制，让群众从表达自身诉求转变为“问政”、“议政”，在互动中形成党委政府科学决策、部门为民办实事的强大助力。政府网站成为了解社情民意的最佳平台以及信息对内发布与对外宣传的集散中心。

各类重大社会政策出台前要广泛利用网络征求群众的意见。公开信息、征求意见的过程，本身就是发扬民主、开展宣传的过程。群众的智慧是无穷的，只要我们各级领导真正问计于民、问需于民，我们就一定可以集中众人的智慧，推动科学决策。

逐步建立完善舆情预警机制。网络传播往往没有主题，具有很强的发散性。因此，需要我们及时捕捉舆情动态，增强预见性。要善于将小事件放到大背景下观察，善于从只言片语或小事件中发现社会矛盾和热点问题的苗头，做好预测通报工作。同时，借鉴处置实体突发事件，探索制定完整的应急预案。

重视发挥互联网的社会监督作用。社会监督无处不在、成本低廉，有助于培养公民的自律精神。各级政府应该通过设置热线电话，开办监督网站，引导网民自觉参与互联网内容管理。这样往往更有针对性，效果更为明显。山西“黑砖窑”事件其实早就在一些地方的论坛上有所披露，如果当时能够引起有关方面的高度重视，及时解决，就可以在很大程度上减轻后来的负面影响。目前一些地方政府对于本地网络论坛管理，采取的往往是一种比较惯性的思维，喜欢“见喜不见忧”，对看着不舒服的帖子随便就采取删帖的方式。这样尽管一时痛快，但往往错过了解决问题的最好时机。实际上，由于地方网络论坛可以成为解决问题、疏导民意的最短路径，所以用好这一平台，可以将很多矛盾化解在萌芽状态，减少对社会稳定的冲击。

2.做好信息公开工作，提高政府公信力

网络时代，每个人都是意见表达的主体，都可能成为信息渠道，这对政府的舆论引导提出了更高要求。而在各类突发的社会事件中，由于事发突然、情况不明，各种小道消息和谣言到处漫游，更需要提升政府的公信力，稳定人心。

首先，要在平时做好权威的政府网站，坚持政府信息公开。充分利用信息技术的优势，建立权威的政府门户网站，建立科学的网络政府信息公开制度，切实保护群众的知情权和选择权。在群众中牢固树立政府信息的公信力。

其次，在突发事件发生后，一定要在第一时间内及时发布权威信息，及时通告情况，打消社会公众疑问。在多起群体性事件过程中，一些地方政府还是出于各种原因，习惯于逢事“捂盖子”封锁消息，反映不及时，容易导致谣言四起而矛盾激化。

3.尊重网络传播规律，提高引导网络舆论的能力

虚拟社会的管理有其自身的规律，我们在进行舆论引导时，一定注意要结合网络传播的特点，有的放矢地采取措施，不断提高引导网络舆论的能力。

首先，要注意通过主动设置议题引导网络舆论走向。网络这个虚拟的社会，本身具有关注新鲜事物，注意点转移快的特点。所以，这就需要我们平时就要注意有意识收集和储备一定的新闻热点，注意根据网络关注的焦点变化适时变换，引导网络舆论转移关注点。议题的设置和提出能力本身就是舆论引导力的重要组成部分，只有实时传递主流声音，推进网络意见均衡，才能尽量减少网络群体性事件的发生。这就需要我们在平时与新闻媒体保持良好关系的基础上，安排专门的新闻发言人，适时召开新闻发布会等方式，处理好媒介公共关系，利用和引导媒介实现与社会公众、政府有关部门以及不同领域专家间的良好沟通，以降低网络重点事件造成的社会影响。

其次，突发事件发生时，要密切关注网络舆情动态，第一时间反应，及时向社会公众公布情况。由于网络传播十分迅速，能否在网络传播的最初时间控制好舆论导向影响巨大。这时，采取消极回避的“鸵鸟战术”不行，对出现的矛盾采取简单生硬的办法拖延或压制更不行。错失最初处理危机的黄金时间，容易错误判断舆情走向，从而错失采取措施的最佳时机。

第三，要注意统一口径。在牢牢掌握信息发布与报道的主动权和话语权的基础上，要做好统一协调；在突发事件信息对外发布上，要做到“一张嘴”、一个声音、一个口径对外，由突发事件新闻发布应急指挥部或应急新闻发布中心统一对外发布，绝不能多头“公布”，各说各话。各级宣传部门、新闻办作为突发事件信息发布与新闻宣传的牵头部门和工作主体，要负起责任，建立健全应急新闻发布与报道工作机制，进一步完善工作制度，细化工作流程，科学把握好该说什么、不该说什么、说多少、怎么说等问题，把握好信息发布的尺度、深度，确保官方的声音及时、准确、客观、全面地发布出去。宣传出去。

第四，要注意对关键事件的关键事实的报道。在网络突发事件中，人们对于一些关键性的细节十分关注，容易牵动公众感情。我们的政府有关部门在宣传报道时，一定要在实事求是的基础上，注意信息公开的方式方法，尽量以平缓的方式发布信息，避免社会公众猜疑。譬如在2009年5月份杭州机车案的处理过程中，警方仓促中向社会公布了“初步认定肇事车辆时速是70码”这一关键信息，引起社会关注焦点转变，对肇事者的痛恨迅速转为对警察公信力的质疑。尽管后来专家的测算修正了这一点，但警方从此失去了对事件的话语权，每一个表态和动作都饱受社会质疑。考虑公众情绪，对于同公众预期落差较大的信息发布，一定要反复推敲、十分慎重，不能出现丝毫统漏，避免给后续处置工作带来更多阻力。对有些事件的信息披露，还要注意不要就事说事，要尽量从价值观的高度把握传播中的舆论主导权。

第五，要注意循序渐进。既不回避问题，也不妄下断语，而是针对实际情况，有选择地逐步公布事态调查情况和采取措施，安定社会人心。如2009年成都发生的“6·5”公交燃烧事件，相关部门在事发12个小时后便发布信息称排除爆炸，翌日再称排除自燃，第三天称不排除有人纵火，最后宣布确定纵火嫌疑人。这样循序渐进的信息发布，及时消除了猜忌，将不良影响降到了最低。

总之，对于虚拟社会管理，不能沿用计划经济体制下那一套管理方式和工作方法。要多引导，少禁止；多对话，少命令；多解释，少指责。尽量化解可能出现的社会矛盾。同时要建立健全网络管理队伍，始终保持对网络舆情的高度敏感，做好预案，及时应对。

4.建立健全法律法规，加强行业自律和公民道德建设

做好网络虚拟社会的管理，必须充分发挥政府和社会两方面的积极性。在政府这边，主要是加强依法监管，保护良好的网络环境。在社会这边，主要是通过加强行业自律和公民道德建设。

加强依法监管是所有国家在进行网络管理时共同的选择，我国也不例外。近年来，我国不断加快互联网立法进度。2000年9月25日，国务院发布《互联网信息服务管理办法》；11月7日，国务院新闻办、信息产业部发布《互联网电子公告服务管理规定》；12月28日，《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》问世。2005年3月20日，信息产业部发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》开始施行；5月30日《互联网著作权行政保护办法》实施；9月25日，国务院新闻办和信息产业部颁布《互联网新闻信息服务管理规定》。在这些法规中，对于利用网络实施的煽动颠覆国家政权、窃取国家秘密、诈骗、赌博、传播淫秽物品、非法经营以及非法侵入计算机信息系统等犯罪活动，不仅没收非法所得，还可以追究相关责任人的刑事责任。当前，有关部门经常开展深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息专项行动等整治活动，网络环境得以净化。

我国的网络社会管理由多家部门齐抓共管。国家通信管理部门负责互联网行业管理，包括对中国境内互联网域名、IP地址等互联网基础资源的管理。依据《互联网信息服务管理办法》，中国对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。国家新闻、出版、教育、卫生等部门依据《互联网信息服务管理办法》，对“从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务”实行许可制度。公安机关等国家执法部门负责互联网安全监督管理，依法查处打击各类网络违法犯罪活动。

但从总体上看，目前我国互联网管理的法律体系仍需健全完善。一是等级效力不高，绝大部分是国务院及下属的部委讨论通过的法规、规章，还没有形成真正的法律；二是某些方面仍存在法律空白，没有管理依据，尤其是对于网络犯罪的判断，大都是主观性的判定比较多，难以客观判断，不利于提升法规的执行力三是目前的法规还比较零杂，没有形成一个有机互补的完整体系。

世界主要国家，对互联网的管理大都以疏导而非禁止为主，尽管许多东西可以通过技术屏蔽掉，但是一般来说，政府更愿意鼓励和引导行业协会采取行业自律的方式来调整。在减少网络垃圾邮件、网络淫秽色情信息传播等方面，我国互联网行业中介组织也发挥了越来越大的作用。中国互联网协会先后制定并发布了《中国互联网行业自律公约》、《互联网站禁止传播淫秽色情等不良信息自律规范》等一系列自律规范，促进了互联网的健康发展。中国互联网协会为治理垃圾邮件作出了不懈努力，使中国的垃圾邮件占全球垃圾邮件的比例从　2002年的23％下降到2009年的　4.l％。

千百万网民是网络活动的主体，如果每个网民能在匿名的情况下，仍然坚守社会公德，不浏览传播黄色淫秽信息，不传播小道消息，不对别人进行人身攻击，网络的秩序就会得到极大的保障。所以，我们不仅要加强现实世界中的社会公德培育，也应该针对网民，尤其是青少年网民日益增多的现实，在学校教育中适当增加网络公德教育的课程，从小培养青少年养成良好的网络交流习惯。

（四）推动中国特色网络文化繁荣发展

近年来，在党中央、国务院领导下，我国坚持发展与管理相统一，坚持遵循互联网规律与适应中国国情相统一，坚持产业发展和网络安全相统一，大力推进网络文化建设，不断加强网络文化管理，使网络文化蓬勃发展，先进文化网上传播日益扩展，网上主流舆论积极健康，网络文化产业逐步壮大，网络文化建设骨干力量初步形成，网络文化信息传播秩序进一步规范，网络文化环境不断净化，为推动社会主义文化繁荣发展、维护改革发展稳定大局作出了重要贡献。但是，与发展社会主义先进文化的要求相比，与信息化条件下人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求相比，与国内外形势快速发展的变化相比，我国网络文化建设还有较大差距，亟须在新的起点上按照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的总要求，大胆探索，勇于实践，开拓创新，扎实工作，大力推动中国特色网络文化又好又快发展。

大力加强网络文化阵地建设。要把壮大网络文化阵地作为一项战略任务，努力建设一批综合实力强、在国内外有广泛影响的网站，逐步形成以重点新闻网站为骨干，各级政府网站、知名商业网站和专业文化类网站积极参与、共同推进网络文化建设的生动局面。积极推进重点新闻网站体制机制创新，加快转企改制步伐，不断增强竞争力、吸引力和影响力；充分调动知名商业网站的积极性主动性创造性，引导他们多提供健康向上的网络文化产品服务，在繁荣发展网络文化中发挥建设性作用；着力培育一批有影响的专业文化类网站，进一步鼓励扶持和规范引导社科网站、文学网站、艺术网站、教育网站、科技网站等专业网站的发展，以满足网民多样化多层次的精神文化需求；进一步增强政府网站权威信息发布、政策解读功能、公共信息服务功能，更好地发挥其宣传党和政府方针政策、服务人民群众的作用。

大力提高网络文化产品和服务供给能力。构建覆盖广泛的网络公共文化服务体系，不断提高网络公共文化产品和服务供给能力，是加快网络文化发展、满足网民基本文化需求的重要途径。要把博大精深的中华文化作为网络文化建设的重要源泉，积极推动优秀传统文化瑰宝和当代文化精品的数字化、网络化传播，推动网上图书馆、网上博物馆、网上展览馆、网上剧场建设，形成丰富多彩的网络精神家园；拓宽网络文化服务渠道，整合现有文化资源，发挥图书馆、博物馆、文化馆等公共文化服务机构的作用，加快互联网公共信息服务点建设，着力构建面向广大群众的网络公共文化服务平台；继续抓好一批具有示范性、带动性的网络文化项目，重点实施好全国文化信息资源共享、中国数字图书馆、国家知识资源数据库等网络文化工程，发挥更大社会效益。

大力发展网络文化产业。繁荣发展网络文化，离不开网络文化产业的有力支撑，可从三方面入手推动网络文化产业加快发展：一是制定好网络文化产业发展规划，明确发展方向，重点推动民族网络影视产业、网络出版产业、网络娱乐产业发展，积极推动网络文化创意产业园区、动漫网络游戏产业基地建设，孵化一批具有自主知识产权的网络文化企业，努力提高网络文化产业的规模化、集约化、专业化水平；二是着力培育网络文化市场主体，支持有实力的网络文化企业跨地区、跨行业经营，鼓励大型网络文化企业的重大项目研发和国际市场开拓；三是打造网络文化品牌，大力实施网络文化精品战略，增强网络文化原创能力，　努力打造一批具有中国气派、中国风格的网络文化品牌，充分利用各类文化博览会等平台，做好网络文化品牌的推介和营销，扩大网络文化产品的影响力和市场占有率。

大力推进网络文化技术创新。网络文化是一种基于高技术的文化形态，技术与内容互为支撑、相互融合。建设中国特色网络文化，必须加强网络文化技术的自主创新，引领网络文化潮流，这是掌握网络文化发展主动权和提高文化国际传播能力的重要根基。要形成鼓励创新创造的法制保障、政策体系、激励机制和方法手段，不断激发人民群众的创造潜能，营造全民共建共享的良好创新环境；充分利用互联网新技术拓展新业务，支持重点新闻网站加大技术建设投入，　增加技术研发力量，创新技术建设合作机制；加大技术攻关力度，加快互联网核心装备技术国产化，构建新一代网络文化平台；要充分利用我国市场潜力巨大的优势，推动相关自主知识产权技术成为国际标准，扩大技术话语权，抢占未来互联网发展技术制高点。

大力加强网络文化管理。建设中国特色网络文化，必须通过科学有效管理，确保网络文化健康发展方向，才能为网络文化实现又好又快发展提供保障和基础。要按照“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育”相结合的要求，坚持依法管理、科学管理和有效管理，以管理保障和促进网络文化的繁荣发展。加快推进网络文化管理的法制化，研究现行法律法规对互联网的适用和延伸，充分发挥互联网法律法规的作用，严格规范网络文化信息传播秩序，依法规范网络文化的发展。加大违法违规网络传播行为查处力度，深入整治网络淫秽色情和低俗信息，坚决切断违法有害信息传播利益链，为未成年人健康成长营造良好的网络文化环境；进一步加强行业自律和公众监督，充分发挥行业组织作用，探索建立网络文化信息服务企业信誉公示制度，引导基础运营商、接入服务商、内容提供商履行社会责任，文明办网，依法经营；广泛开展网络法制道德教育，把互联网法制和道德宣传教育纳入社会主义精神文明建设总体布局，继续深化　“文明办网、文明上网”活动，在全社会树立良好的网络道德风尚，使互联网成为全社会共建共享的健康精神文化家园。