系统原理在公共管理中的应用

3.1.4　系统原理在公共管理中的应用

系统原理或系统思考不仅仅局限于商业组织中，它同样适用于公共管理组织和公共事务的研究。比如，杰伊·佛睿斯特（Jay Forrester）在他的《城市动力学》中就用系统论讨论了城市中心衰败的问题，在《世界动力学》中强调了人口增长和环境污染问题。根据前述系统的基本特征，可以把公共组织看做是一个人造的、开放的社会技术系统。因此，我们应从以下几方面贯彻系统原理在公共管理中的应用。

公共管理组织是一个人造的、开放的社会技术系统。

（1）公共组织是一个开放性的系统。公共部门与私营部门一样，它的计划、目标的制定和执行过程，都不能在组织的封闭系统中进行。例如，公共部门在执行一项决策时，要受到公众、大众传播媒介、政策、私营组织、司法机关、行政机关、各类事务所等很多环境因素的影响。比如，执行任何一项决策都必须有一定的财力、物力准备，这就需要执行者根据政策活动中的各项开支预先编制预算，并且预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算有了活动经费。再比如，由于经济的发展以及公众对公共物品的需求越来越多样化和个性化，政府已逐渐处在与私营部门竞争来提供公共物品的位置。再比如，大众传播媒介可以通过各种舆论潜移默化地影响广大民众对某项公共决策的支持与否。这些都说明公共管理部门也处在社会这个更大的系统中，会与各种团体发生影响作用，是一个开放系统。

（2）公共组织是为了实现一定的目标而存在的。公共管理部门作为一个人造系统也有明确的目标，即提供公共服务以及实现和发展公共利益。正因为它的目标的特殊性，公共部门的管理不可避免地具有强烈的公共性。但需要强调的是，公共部门与私营部门的管理有一个不同之处，就是它要受到政治权威的影响。因为公共部门的行为一般都代表国家权威，因此，其各部门的工作目标都必须和政策目标一致。另外，公共部门制定的计划一般包括两个方面：一是总体计划，即规定总的目标要求和执行目标的期限，明确各执行部门的责权范围；二是分期、分阶段实施的具体计划，因为有些公共管理的目标适用期较长，在短期内不可能实施，因此要将目标分解，确定每一阶段的执行步骤、方法、措施和要求。

（3）公共组织是一个社会技术系统，它由以下几个子系统构成。

①公共组织的目标子系统。公共部门是社会大系统的一个子系统，因此公共组织的目标要受到更广泛的系统的影响甚至决定，它必须符合政治政策、符合民众的需要、符合社会的要求。

②结构子系统。这是指公共组织内部实现分工和协作的方式与方法。

③管理子系统。公共组织的活动与私营组织一样也要通过计划、组织、领导、控制等功能协调各子系统之间以及系统与环境之间的关系。因此，管理子系统涉及整个公共组织。它一般包括三个层次的子系统：一是战略子系统，虽然战略管理兴起于私营部门，但随着社会的发展，政府等公共组织的角色、地位、结构及其与社会的关系等都发生了深刻的变化，这些公共组织逐渐面临着重组或私有化的威胁，因此，战略管理在20世纪80年代开始在公共部门出现。公共部门的战略子系统主要是把公共组织同环境联系起来，增强组织的灵活性和回应性，并设计出整体计划；二是作业子系统，主要指对资源以及利益相关者的具体管理活动；三是协调子系统，主要指在战略层和作业层之间进行活动，起到承上启下的作用，把公共组织内部的各项活动联系起来，并把环境对整个系统的影响及不可控因素转化为作业子系统可控的条件。由于公共部门的公共性，在管理中自然就存在着政治影响、权利限制和无处不在的公共所有权，这就导致公共部门的管理活动更加复杂，比私营部门需要更细的程序和更多的协调。

④社会心理子系统。它主要包括公共组织中群体与个人的组成，个人的地位、作用、行为与动机的关系以及群体的动力和对系统的影响等。