甲午战争后经济政策的变化（～年）

二、甲午战争后经济政策的变化（1895～1900年）

甲午战争后到庚子义和团起义的5年间，围绕“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源”这个基本政策，既有修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、创邮政等设想，又有厘金、关税、荒田、汰冗等方面的整顿稽核工作。要实现这些大大小小的目标，维持旧有局面已不合时宜，加上民间已有“设厂自救”的行动和“商办”的呼声，官僚层中又有“咸与维新”的倡议，最高统治者根据一些官员的建议，认为“亟应从速变计” 。^[46]

总起来看，甲午战争后经济政策上的变化，主要体现在以下几个方面：一是倡导振兴工商，放松限制。二是以路矿作为“要政” ，维持衰弱的经济。三是在维新派的推动下，试图变祖宗“成法” ，以期建立振兴工商的激励机制。

（一）振兴工商的举措

振兴工商的重要内容，一方面是维持和改造原有的企业，同时向新领域扩张国家资本；另一方面则是放松对私人资本的限制，允许他们在某些领域的发展，甚至给予一定的资助。

1．原有企业的维持、改造与扩张

首先，对官办军用工业，主要是维持与扩充并进。

军用工业对清政府具有极端的重要性。甲午战争后，军工生产是“筹饷练兵”的重要一环，是作为“急务”之一来对待的。此时，清政府采取了维持与扩充并进的措施。所谓维持，是延续旧的经营管理机制，略加整顿之后，继续开工生产。所谓扩充，既有原有企业的规模扩大，也包括新建一些企业。整个看来，旧的体制并无多大变化。

当然，朝臣之中，有人也有一些新的设想，前面提到的胡有“令民间自为讲求” “托民厂包办包用”之议；给事中褚成博也主张将各省船械机器等局招商劝办。^[47]清政府根据户部“仿照西例，改归商办”的议复，谕令将原有局厂“招商承办” ，要求有关省份的督抚派人赴海外招徕华商，“该商人如果情愿承办，或将旧有局厂令其纳赀认充，或于官厂之外，另集股本，择地建厂。一切仿照西例，商总其事，官为保护。若商力稍有不足，亦可借官款维持” 。^[48]

乍一看，似乎军用工业都可交由商办。实则不然。从实际措施来看，武器制造这部分的生产经营方式，仍是完全官办的老办法，毫无“变计”可言。重臣张之洞就主张，军火应“多设局厂，速行制造” ；“凡冲要之地，根本之区，均宜设局，尤宜设于内地” ；原有局厂也应“各就本省情形，量加扩充” ；各厂军器应“择定一式” ，统一规格，^[49]等等。这些办法，从前自强新政时早就讲过，现在不过旧话重提。在生产经营机制的转变上，没有任何创新，只是走老路，增加经费投入。

张之洞一面为朝廷出谋划策，一面身体力行，对他“竭力经营”若干年的湖北枪炮厂，制订了一个扩充计划。核心是增加常年经费，引进德国技术设备。他仗着甲午战后自己地位的上升，力求解决数年来“经费有限，力量未充”的难题，要求朝廷允许他“由江南筹款，再加开拓” 。^[50]除了以往的宜昌土药税、川淮盐江防加价等专款，以及陆续筹捐、筹借、垫拨等款项之外，他又在光绪二十四年（ 1898年）向朝廷要求“准于江汉关洋税项下，每年拨银十万两，另在洋税畅旺之海关分拨银三十万两，共银四十万两，以为添厂制造常年经费” 。^[51]这样，湖北枪炮厂的常年经费便增加到75万～76万两之多。经过张之洞的大力扩充，湖北枪炮厂发展为中国最大的军工厂。虽然它是清政府的维持与扩充措施中较为成功的一例，但此时清政府财政已困窘至极，无力加大投入；加之生产经营方式也一成不变，军火生产无论是维持还是扩充，都困难重重。其他一些老的局厂，规模的扩充都很有限，更无论新建的几家军工企业了。

那么，能不能在生产经营机制上有所创新呢？看来军器制造这方面，尤其是枪炮火药的生产，旧的局面是难作改变的。当然，在“整顿”之中，也有过“招商承办”的尝试。

让我们看一下福建船政局的“整顿”情况。最初主张“海军宜从缓议复”^[52]的两江总督刘坤一，提出的办法是“加意考求，认真振顿” ，建议“饬令沿海沿江各省，以后需用木壳兵轮及商轮、差轮，概归福建船政局承办” 。^[53]这种行政“推销” ，虽然扩大了船政局的业务，却丝毫未涉及招商二字。后来兼任船政大臣的闽浙总督边宝泉，也主张围绕整顿二字作文章。主要措施是招募洋员，通筹经费，钦派大臣督办。^[54]这些仍是老办法。其中提出的赏罚制度，“南北洋大臣及沿海沿江各督抚应定何项快船、甲船，绘成图式，估价若干，奏明由臣衙门会同户部指款分期派拨，其造不如式以及延期告成者，应请将该大臣及在事人员分别议处。果有限内告竣及坚固速率如法者，亦准择尤优奖” ，^[55]似在财政及奖罚上有一些硬约束的味道，但还不具备资本主义合同的性质，还不能从根本上改变生产经营机制，还是官款、官办、行政奖罚那一套。何况这套奖罚制度并未见实施。

但是既然清政府谕令招商承办，船政局的整顿措施总得有一些新内容。值得一提的是，边宝泉曾会同两广总督谭钟麟奏请将船政局招商承办，试图改变一下旧有的产权关系。但因种种原因，招商的设想并未落实。

产权关系既得不到调整，只能在经营方式上稍作改变。御史陈璧建议“为船政开自然之利” ，方法是：开煤铁矿，供自用和民用；铸造洋钱赢利；设招商局，搞商业性营运；利用局中设备广为制造民用品。^[56]这个计划，是要将船政局办成军工兼作民用的企业集团。在经营管理方式上，他主张广立公司，招聘南洋富商中善理财者辅同经理，“或借资集股，或即令包办” ；必要时“权借洋债，以应急需” 。^[57]陈璧的建议，不仅有经营方式的改变，而且已触及产权关系的变革，与招商承办的旨意相合。后来，船政局确曾搞了商品化经营，但并未招商。而商品化经营，成效并不明显。

概而言之，甲午战争后对官办军用工业采取的“变计” ，计划是招商承办，实际仍以维持旧的生产经营方式为主，加以扩充；个别的采取过一点商品化措施，成效不大。

至于官办、官督商办形式的民用企业，清政府在维持的同时，也采取了一些整顿、改造措施。

洋务派所主持的民用工业问题严重，早已遭到民间的批评。官僚集团内部对此也作过“反省” ，提出了一些改进措施。最后清廷发出“招商承办”谕令，许诺“商总其事” 、“仿造西例” ；“官为维持”有困难的商家。看上去，商办的形式和商人的作用均得到重视，给人一种“重商”的印象。那么，实际措施又是如何的呢？

清政府确曾用招商承办的措施来改造和维持困难重重的洋务企业。甲午之后这段时期，较有影响的举动有汉阳铁厂交由盛宣怀承办。至于著名的武昌纱布丝麻四局租给商人、轮船招商局改为完全商办等，已是20世纪的事情了。从汉阳铁厂招商的过程中可以看出，招商的主要目的是解决投资方面的严重困难（因“户部必不拨款” ，“罗掘已穷”）。而承办商盛宣怀“并无如许巨款” ，他的如意算盘是“铁路若归鄂办，则铁有销路，炼铁之本，可于铁路经费内挹注” 。当清廷命王文韶、张之洞督办芦汉铁路时，盛氏立即“甚踊跃”地表示“愿招商承办” 。^[58]拿计划中的铁路作他个人承办铁厂的“信用” ，再拿承办铁厂来染指计划中的铁路，以空对空。这种“招商” ，并没有招来多少私人资本，却招来一堆后患。最明显的是，并无多少资本的盛氏，不断向日本借债度日，使后来的汉冶萍公司一步步落入日本资本的魔掌。而标榜恤商惠工、官为保护的清政府，对这么一家重要的企业落入外人控制的严重之事，竟无动于衷！这就是清政府对一家在国民经济中举足轻重的大型企业的维持举措。

另一家老的民用企业轮船招商局，在这一时期中，清政府不但没有采取任何资助、维持的措施，相反，它却增加了对招商局的勒索。先是在甲午战时向招商局借款41．1万两，又接受了报效西太后的寿辰规银5．5万余两。从1896年起，清政府又强制规定招商局每年捐助北洋大学规银2万两，南洋公学及达成馆6万两。1899年，清政府又派大学士刚毅钦差大臣，南下彻查招商局账目，企图从中捞一笔，使得招商局不得不答应以后按年酌提盈余二成报效。

甲午战争后值得注意的一大“变计” ，就是国家资本向银行金融领域的扩张。

1897年10月，盛宣怀上奏，就练兵、理财和育人向清廷献策。论及理财，盛氏认为：“西人聚举国之财为通商惠工之本，综其枢纽。皆在银行。中国亟宜仿办，毋任洋人银行专我大利。 ”^[59]此时他已将铁厂、铁路抓在手中，以“今因铁厂不能不办铁路，又因铁路不能不办银行”^[60]为由，又不失时机地向银行伸手。这样，清廷于11月“责成盛宣怀选择殷商，设立总董，招集股本，合力兴办，以收利权” 。^[61]半年之后，即1897年5月27日，中国通商银行总行在上海开业。实行的基本上是官督商办的组织形式，得到清政府不少的“护持” 。如拨存生息公款200万两（该行本金共500万两）：要求京外拨解之款交该行汇兑；公中备用之款交该行生息。不过，既然有商股，该行经营方式还是想与西式银行惯例合拍。 “用人办事悉以汇丰为准参酌之，……除却官场风气” 。^[62]

可见，甲午之后，国家资本并未收缩，而是有所扩张。尤其是向金融银行领域的扩张，影响深远。

2．民间资本的倡导、宽允与扶持

清政府在采取措施维持、改造和扩张国家资本的同时，也放宽了对私人资本的限制，允许他们在一些领域中的发展，个别的还给以一定的资助与扶持。这多多少少是对当时社会上“设厂自救”和“商办”呼声的顺应，更是迫于《马关条约》给予外商设厂制造权和财政困难的沉重压力而采取的一个“变计” 。

清政府中有些大臣，对民间的呼声确有“顺应”的表示，对商民投资设厂确曾显示出倡导的态度。前面提到，张之洞主张改变征商之政，增加护商之法，奖励集巨资组成大公司的商民；胡主张仿行西法，敦劝工商，准许民间自行办厂，甚至军器也可“托民厂包办包用” ；刘坤一也认为准许商民仿造的办法可行；褚成博则主张机器局招商承办；等等。清政府也终于允诺“以恤商惠工为本源” ，并把招商承办作为“从速变计”的首要举措。这些，自然会在社会上造成一些宽松的气氛。当时，“官为商倡”是官方文件中常见的用语。

官方的“倡导” ，也有一些具体措施。1895年7月，清廷令张之洞招商，多设织布织绸等局，广为制造。^[63]同年底，又就芦汉铁路兴建一事颁谕，允许能集资千万两以上的富商设立公司筑路，赢绌自负。^[64]1896年2月，总理衙门根据御史王鹏运的建议，奏请准各省设立商务局，以显示“恤商之诚” ，“行护商之政” ，^[65]得到皇帝批准。3月，总理衙门又根据王鹏运准民招商集股开矿、官吏认真保护不得阻挠的奏折，奏请咨令有关省份厘定章程，地方官不得勒索，得到皇帝同意。^[66]1897年初，褚成博奏请筹划抵制洋商改造土货，主张官府对华商“力为护持” ，“痛除向来官商隔膜痼习” ，总署议复，主张官商合力、广筹巨款，要求各省落实有关多设织布织绸等厂和设立商务局的谕令，不得徒托空言。^[67]这年，清政府还对中外商人开放内河航运。^[68]但早在1895年7月，清廷就电令张之洞“筹款购备小轮船十余只，专在内河运货以收利权” 。^[69]1898年维新变法运动的高峰期，清政府颁布《振兴工艺给奖章程》，第一次以法规的形式鼓励商民讲求工艺；又在京师设农工商总局，第一次在中央有了专门的近代经济行政部门。1899年，清政府令在沿海省份设立保商局，保护回国侨商，^[70]等等。这些都是来自中央政府（或得其采纳）的倡导措施。

不过，这些措施究竟有多少落到实处，还是个疑问。官为商倡一般多属表态性质。但也有得到扶持、资助的。像业勤、大生、通久源、通益公等纱厂，在创办之初，有的就得到过官款的支持。这些机制纱厂一般享有关税上的优惠待遇，按照上海机器织布局从前的成案，在海关报完正税一道，其余厘税概行宽免。^[71]但到后来洋纱进口冲击等原因导致一些纱厂陷入危机时，清政府并未采取切实措施予以扶持，而是听其出售给洋商或招洋股。结果，民族纺纱业的发展陷入低潮。当然，这也与清政府没有关税自主权，无法运用税率的调整来控制洋纱进口量大有关系。或许一些大的绅商如张謇等得到的扶持要多于普通商人，在竞争中占有优势，甚至带有垄断的成分，但平心而论，当时华商间的竞争所产生的不良后果，远远比不上洋商挟特权而来所造成的冲击。换言之，洋商与华商间的不公平竞争，严重制约了华商的正常发展。如何争取公正的中外经济环境，以便与洋商平等竞争，这正是华商最迫切希望清政府能“实力讲求”的，而这又是清政府最无能为力的。

不过，清政府的一番倡导，在一定程度上顺应了广大商民的利益要求，再加上《马关条约》订立不久，外资尚未大规模进入中国，种种因素，使甲午战争后民族工业的兴办，出现了一个短暂的高潮。

但也应注意到，甲午战争后清政府为寻求可兴之利而采取的种种举措，虽以恤商惠工相标榜，在执行中却摇摆不定。在视做“要政”的路矿部门，就是如此。在这里，获益最大的是列强，而恤商惠工则得不到任何体现。

（二）路矿要政的提出

对中国在甲午战争中的失败，有些官员认为铁路太少是一个重要原因。张之洞就曾感叹“使铁路早成，何至如此！ ”^[72]加上俄、法两国的铁路已展筑到中国边境，将侵入中国腹地，这就迫使清政府不得不立即筹划铁路的兴建工作。至于开矿，则是清政府解决战后财政困难的一项可兴之利，既是通商惠工的需要，又是筹饷急务的重要内容。于是，路政、矿政就成为战后清政府的要政。它有以下两个特点：一是在集资方式上，试图充分利用官款、商款和外国资本，铁路的兴建，矿山的开采，也就在官力、商力、官督商办、中外合办以及外资独办等多种形式间摇摆不定，但最终结果是路权、矿权大量外泄，外国资本获利最大，民族利益严重受损。二是在经营形式上，采用公司形式，试图实行市场化经营；在宏观管理上，尝试运用法规。但这些也成为加强国家控制、压抑私人资本以及个人谋取私利的手段。

1．集资方式上的多种尝试

铁路、矿山都是需要较大投资和较高技术的产业部门。尤其是巨大的投资由何而来，是摆在清政府面前的首要难题。

在筑路问题上，采用哪种投资方式，官僚集团内部意见并不统一。有的主张“劝立公司，准民间自招股本” ；^[73]有的主张请洋商垫款包办，规定年限；^[74]还有的主张“必归商办” ，但须招洋股加入。^[75]1895年年底，清廷颁发上谕，命胡督办津芦铁路，“所需经费，著户部及北洋大臣合力筹拨” 。至于芦汉铁路，“道路较长，经费亦巨，各省富商，如有能集资千万两以上者，著准其设立公司，实力兴筑。事归商办，一切赢绌官不与闻” 。^[76]可见，官办、商办是可以同时并存的。

不过，华商筹集巨额资本，也并非易事。商办受阻，清政府只得采用借款官办的措施，企图“利用”外资与招集商股并行。1896年9月，受命主持芦汉路的张之洞、王文韶会奏，主张暂借洋债造路，陆续招股分还。他们天真地认为，借洋债比招洋股有利，“路归洋股，则路权倒持于彼；路归借债，路权仍属于我” 。他们还建议设铁路总公司，官督商办，以盛宣怀为督办。^[77]此议得到清廷同意。

盛宣怀的计划是由铁路总公司出面借洋债2000万两，招商股700万两，入官股300万两，借官款1000万两，先筑芦汉，再办苏沪、粤汉等路。他特别解释道，由总公司借洋债2000万两，商借商还，不会弄成政府间的外交干涉。他满以为这是纯粹的商业交易，不会涉及国家主权。筹集路款的程序，是先借官债千万，造成一段；再以此为抵押，续借洋债；待路成之日，有利可收，方能招集商股。至于官款，也是将所借洋债挪拨。总署同意就英德款内提存银1000万两备拨。^[78]不过，这里的“商借商还”中的“商” 。实为官办公司，在人们眼中，还是官办。

由于招集商股没有成效，作为官股的南北洋存款300万也没有落实，最后只有借洋债一条路可走了。清廷设想商借商还，权自我操，但前提是外国平等对待中国。而正乘中国战败力衰、大举掠夺中国的列强，岂能放过侵夺中国路权的时机！结果，外国公司根本不把铁路总公司视为商业机构，借款合同都要由清政府批准、担保。商业性的贷款合同带上了国与国之间条约的性质。不仅如此。中国甚至不能自主地决定向哪国借款、建哪条铁路，而要受列强瓜分中国势力范围的支配。而且，路权也由债权国操纵，外国公司享有行车管理权、稽核权、用人权和购料权等多种权利，以及相当高的利息、折扣和佣金。

因此，种种集资方式，摇摆不定，最终变成举借外债的结局。外国资本凭借强权，攫取了大量权益。清政府的铁路政策，严重缺乏自主性，带上了浓厚的半殖民地色彩。

在开矿问题上，如何集资、投资，清政府的措施同样也是摇摆不定的。

1896年初，御史王鹏运奏请通饬开办矿务，建议清廷“特谕天下，凡有矿之地，一律准民招商集股，呈请开采，地方官认真保护，不得阻挠” 。^[79]户部和总署虽然议奏照准，但又担心“股款能否凑集，有无弊混，应由臣部再行咨令各产矿省份厘定章程，切实奏明报部” 。^[80]最后结果，一是允许民间集股开采；二是要求有关省份制定章程加强管理。

较诸铁路，采矿业中的商办效果差强人意，私人投资较为活跃。据统计，自1896～1900年，资本额在1万元以上的商办采矿企业，新增14家，^[81]远远超过甲午战前20年的数量。同时，官办、官督商办采矿企业也有15家。 ^[82]

不过，中国本国的资本仍然有限，管理和技术水平都较落后，加上列强掀起瓜分中国的狂潮，一如争夺中国铁路权那样，疯狂地争夺中国矿权，外资闯入中国采矿业，已势不可挡。一些官员也企图利用外资，变不利为有利。张之洞认为：“中国各矿，若无洋人合股代开，既无精矿学之良师，又无数百万之巨本，断不能开出佳矿。 ”^[83]他主张准英国人承造山西、陕西路矿及中英合开滇边各矿，一如招洋商承造芦汉路的措施。御史陈其璋则主张由华商自借洋款开矿，官府但予保护，不问盈亏。^[84]左中允黄思永建议成立矿务、铁路两大公司，所有路矿事务“统归公司筹款主持，无论华商洋商皆准附股，勿专借一国之债，专附一国之股，股本统由公司招集，转发各省次第兴办。而一切管辖之权，朝廷主之，公司任之，各国不得干涉” 。^[85]

总的思路，或借外债，或招洋股，都是要借用外国资本。而“朝廷主之”的设想，实际并未实现。如山西的晋丰公司、河南的豫丰公司，以招集中外资本的名义成立，但华资多徒有其名，外商却享有调度矿务与开采工程、用人理财等多种权利。^[86]至于德国夺占山东胶济铁路沿线矿权，则纯属赤裸裸的暴力强制。清政府的矿业政策，不得不从属于不平等条约，毫无自主性可言。1898年颁行、宣称要“示洋股之限制，保华商之利权”的《矿务铁路公共章程》，规定须先有己资或华股3/10，才能借用外资。^[87]但这也意味着外资有可能占到7/10，存在明显的漏洞。经修订后的章程，仍给外商留有一半股权的可乘之机。^[88]更何况，与列强争夺中国势力范围有利害关系的矿权，清政府的法规毫无约束力可言。像德国在山东、俄国在东北的矿权，就是如此。

总之，“利用”外资的结果，是中国权益的大量外泄。矿山、铁路，莫不如此。

2．经营管理方式的变化

经营管理方式的变化，主要有两个方面：一是经营方式上采用公司组织，向市场化靠拢；二是宏观管理上尝试运用法规，并试图集权于中央。

洋务派兴办的民用企业，一般称为局，带有浓厚的衙门色彩。商人们一直要求“仿公司成例” ，建设规范的新式企业。甲午后，清廷也要求企业组织“一切仿西人成例” 。在路矿要政中，也出现了公司化的经营管理形式。

对铁路，胡主张“劝立公司，准民间自招股本，而一切窒碍之处，如买地勘界等类，必须官为保护” 。^[89]这指的是民办公司。刘坤一则请设铁路商务公司，“择一廉明公正之员，熟悉中外商情，素为西商所信服者，……派为铁路公司督办” 。^[90]张之洞主张借款官办，理由之一是“国家大政，……不可令商操此道路之权” 。^[91]最后清廷决定，津芦路的兴建仍用老办法，派胡为督办；芦汉路商办，凡能集股千万两以上的富商，可以设立公司，实力兴筑，“一切赢绌官不与闻” 。但后来成立的铁路总公司却是官督商办性质的，野心勃勃的盛宣怀被王文韶、张之洞保荐为督办。

按设计，总公司不是一个官衙门，而是独立的商业公司，具有法人资格，可以招商集股，举借外债。公司组织悉照公司章程办理，“遴选各省公正殷实声望素著之体面绅商，举充总董12员，又选身家殷实熟悉商务之帮懂24人，公同招股。再由36人公举银钱总管、工程总管、参赞、监察诸执事，俱按西国规模，尽除官场习气。如有丝毫弊窦，准由有股商人指实究办，并由户部及直、湖两督随时派员到工查察；如果查出员董有弊，即可随时指发究办，一面由督办另议撤换” 。^[92]

盛宣怀的说帖，勾勒了铁路公司的概貌，初具近代股份公司的组织形式。但到后来，商股没有着落，只得靠借外债筑路。债权国比利时借列强的强权干预，通过借款合同攫取了芦汉路的大量利权。这样，原先的公司组织形式，成为一纸空文。实际情形是，“代为营造”的比国工程司，拥有海关税务司那样的事权，“一切购料、办公、用人、理财，悉资经理” ，总公司不过加以“核定”而已。^[93]公司化经营打上了半殖民地化的烙印。

不仅如此。铁路公司也是盛宣怀积累个人力量、实现其办大事、做大官野心的工具。李鸿章失势后，盛氏迅即投入张之洞的保护伞下，承办了汉阳铁厂。铁路总公司本为造芦汉路而设，而盛氏为把“东南商股”也控制起来，得寸进尺地要求承造苏沪、粤汉等路，不再另设公司。^[94]但华东华南地区的华商、侨商并不买账，最后盛宣怀只能完全依赖外债。在当时华商资本还不充裕、商人对官方督办的公司心存疑虑的情况下，盛氏的做法，只会使商人望而却步，失去投资的积极性。而盛氏反倒指责华商“眼光极近，魄力极微” 。 ^[95]

采矿业中，也有不同形式的经营管理机构，较有代表性的是湖南矿务总局和矿务总公司。1895年冬，湖南巡抚陈宝箴奏设官矿局，又设南路、西路、中路3家公司，组织形式有官办、商办、官商合办三种；商办矿山也归矿务总局，实为官督商办。^[96]矿务总公司则晚在1903年前后设立，管理全省矿产（官矿仍归矿务总局） 。^[97]但在甲午战争后几年，其他省份未见有全省性的矿务局或总公司存在。

与此同时，一个统一管理全国路矿的机构，也在清政府考虑决定之中。1898年8月，矿务铁路总局在北京成立，由王文韶、张荫桓负责，“所有各省开矿筑路一切公司事宜，俱归管理” 。^[98]11月，路矿总局制定了《矿务铁路公共章程》22条，^[99]奏准颁行。依其内容，有几点值得注意：

一是如何充分吸引国内各种形式的资金，转化为投资，并建立相应的激励机制。章程在规定路矿分头由官办、商办和官商合办的同时，特别强调商办，强调“总以多得华股为主，官为设法招徕，尽力保护” ，第一次以法规的形式承认了商办的地位，并将利用私人资本置于首要位置。章程又规定：“各省凡有矿路地方……如有地方阻挠、工役聚众等事，一经公司呈报该地方官，即妥为晓谕弹压，毋得推诿，尤应严禁胥役讹索情弊。如不切实保护，准公司呈诉总局，查实奏参。 ”这就是要求国家政权应为经济活动提供一个良好的外部环境，这也是保障、激励商民积极投资的一种表示。章程还规定：“凡华人承办矿路，独立资本至50万两以上，查明实已到工，办有成效，或出力劝办，实系华股居半者，应照劝赈捐之例请给予优奖。 ” “无论督办、集股，均准专利。 ”这也是鼓励投资的一种表示。

二是如何利用外资。章程规定，洋商应按照章程办理手续。不准援引从前旧案。因为此前东北、山东等地，中国丧失权益太多。章程又规定：“集款以多得华股为主，……必须先有己资及已集华股十分之三以为基础，方准招集洋股或借用洋款。……专集洋股与洋款者，概不准行。 ”借用洋款须报总局核定批准，才能取得借款权，并声明商借商还，国家概不担保。未获批准私借洋款的，总局“概不作据” ，不承认其借款契约的合法性。借款草合同须先送总局复核，不合乎章程的要重议。获准借款的公司，还应由总局咨明总署，照会债权国驻京大臣照复后，方为定准。又规定：“凡办矿路，无论洋股、洋款，其办理一切权柄，总应操自华商，……该公司所有账目，应听与股洋商查核以示公平。 ”这些规定，虽说注意到不得援引已订的不平等的合同、章程，强调由华商操办理权柄，但仍有重大漏洞。规定华股最低占3/10，意味着洋股最多可占到7/10。这样一来，华商何来自主之权？所谓“示洋股之限制，保华商之利权”成了一句空话。这一规定后来改为华洋各半。^[100]但这同样不能保障华商的自主之权。因而，章程对如何利用外资，在关键处存在缺陷。但总算对洋款、洋股有了一些限制。德国人在山东胶济铁路谋占五处矿产，路矿总局也想稍作抵制，以所指地段太广，有违奏定章程，批驳不准” 。不料，德国公使克林德出面干涉，一再向总理衙门施压。一向对外交涉心存畏惧的总理衙门“既不查明路矿总局批驳原案，立予驳斥，又不行查明公司原指五处地段，究于本省地方有无窒碍情形，仅就同时开办暨先行开办一处两项办法，剖办，而于回环数百里之矿界，应如何照章驳斥，明定限制之处，始终未置一词” 。^[101]总理衙门的一味退让，使路矿总局的“驳斥”劳而无功。可见，个别部门的某些举措，要受当时中外关系的总格局支配，无法扭转国家政策缺乏自主性的局面。

三是注意到人才培养，规定：“凡承办矿路，俱须设立学堂，以为储材之地。 ”如何将八股取士的科举制度，转变为培养有用之才的新式教育制度，章程作了初步试探。

章程还规定了总局的其他一些权限，目的是想将总局办成主管路矿要政的中央机构。但对铁路总公司和各铁路督办与路矿总局的关系，章程并无明确规定，这自然会削弱总局统一管理路矿的权力。故而，路矿总局形式上是一中央机构，实际并不具备相应的权力。但尝试运用法规来指导、管理全国的路矿工作，表明在新形势下，清政府也试图将摇摆不定的经济政策固定下来，减少不确定性，尝试建立起保障重大建设的制度，形成一定的激励本国资本成长的机制。这一尝试也使其经济政策带上了资本主义色彩。

（三）“变成法”的初步尝试

甲午战争后“从速变计”的高潮，是维新运动中的“变成法” 。上述设路矿总局和颁《矿务铁路公共章程》，就是这一活动的重要内容。现在再将与振兴工商有关的变法措施，撮要加以叙述。

1．立商政

振兴工商的工作，过去视为“洋务” ，与外交等事务混在一起，一般由总理衙门负责，中央没有专门的行政部门。一些商人和进步的知识分子，强烈要求清政府应有护商之政。1894年郑观应就主张“特设商部大臣总其成” ，“设商务局以考其物业” 。^[102]1895年他再次提出：欲振兴商务，“莫若奏请朝廷增设商部” ，“并准各直省创设商务局” ，“各处行商择地自设”分局。^[103]

甲午战后，清政府内部也意识到“但有征商之政，而少护商之法”的状况不能继续下去。张之洞奏请“于各省设商务局，令就各项商务悉举董事，随时会议，专取便商利民之举，酌济轻重，官为疏通之” ；“于各省设工政局” ，加意讲求工政。^[104]御史王鹏运也建议在各省会“各设商务局一所，责令督抚专政。局中派提调一员，禀督抚而行之。事关重大者，督抚即行具奏” 。总理衙门议奏说：“不如官为设局，一切仍听商办以联其情。拟请饬下各督抚，于省会设立商务局，由各商公举一殷实稳练素有声望之绅商，派充局董，驻局办事。 ” “再由各府州县于水陆通衢设立通商公所，各举分董以联指臂。 ”商务局的职责是“将该省物产行情，综其损益，逐细讲求。其与洋商关涉者，丝茶为大宗，近则织布、纺纱、制糖、造纸、自来火、洋胰子诸业，考其利病，何者可以敌洋商，何者可以广销路，……经督抚为之提倡” 。通商公所的职责是“所有各该处物产价值涨落，市面消长盈虚，即由各分董按季具报省局，汇总造册，仿照总税务司贸易总册式样，年终由督抚咨送臣衙门以备参考” 。此外，商务局还要调查华商间的不正当竞争及各种违法行为，查实禀官处理。^[105]得旨如所议行。

从总理衙门的奏折来看，商务局除了由官方设立，它的职权性质并不是一个行政机构，而是向督抚提供信息的咨询机构，主要工作就是调查研究，宣传提倡。但各省的商务局又可从事经营活动。1896年初，张之洞奏准动用息借商款60万两，另加息借官款，作为设立苏州商务局的股本。拥有60万两借款的商人，摇身一变成了商务局的股东。^[106]山西商务局根据它的集股章程，负责“一切招商集股事宜” 。^[107]这样的商务局，又像是一个官督商办的公司。

1898年百日维新前夕，侍郎荣惠奏请设商务大臣，以“联络商情上下一气” ，总理衙门没有同意，只是请求“饬下各督抚”实力遵行商务局的创办。^[108]于是清廷便谕令各省“认真讲求，妥速筹办” 。^[109]不久，在康有为的呈请下，清廷再颁上谕，令刘坤一、张之洞选派通达商务、明白公正之员绅，“试办商务局事宜，先就沿海、沿江如上海、汉口一带，查明各该省所出物产，设厂兴工” ；并切实讲求商学、商报、商会及各省物产等。^[110]两个月后，张之洞奏准设汉口商务局，并拟定了8条“应办之事” 。^[111]

1898年8月，清廷在康有为的陈请下，设农工商总局，任命端方、徐建寅和吴懋鼎为督理，准其随时具奏一切事件。各省由督抚设立分局，遴派绅士二三员总司其事。^[112]上谕未说总局与分局有否隶属关系，只是说农工商方面的事务统归端方等人“随时考查” 、具奏。可见，这个农工商总局还不具备统一管理全国农工商事务的权力。

在设立农工商总局的同时，清政府还设立了矿务铁路总局，统一管理全国的铁路、采矿事务。

护商之政是“变成法”的重要内容。但清政府所采取的措施，还远不能满足广大商民的要求。进步的知识分子在甲午战前就要求设商部、定商律。康有为也要求设商官、商律，在看到设商部无望后，他退而“乞即以总理衙门领之，令各省皆设立商务局，皆直隶于总理衙门，由商人公举殷实谙练之才数人办理” 。^[113]他还是想设一个直接管理全国工商事务的机构。但农工商总局不是这样的机构。“戊戌政变”后，农工商总局遭裁撤。 “变成法”的措施中，更没有定商律的影子。所以，标榜护商之政的措施，并没有完全满足恤商惠工劝农的要求。

至于各省商务局的工作，也没有完全达到“实力讲求”的要求。虽然苏州商务局在创设纱厂过程中起了一定作用，南通商务局在张謇经理下创办了大生纱厂，汉口商务局“拟办”启发、倡导、合力、塞漏、祛习、保护、体恤和奖励等八事，但宣称“随时推广”可兴之利的山西商务局，却在巡抚胡聘之的指令下，出面举借洋债，使山西矿权严重受损。^[114]

2．定奖章

变成法的另一项重要内容，是制定经济法规和奖励章程。除了前述的《矿务铁路公共章程》，重要的法规还有《振兴工艺给奖章程》。

1898年7月，清廷颁谕，表示要奖励创新人才：“各省士民若有新书以及新法制成新器，果系足资民用者，允宜奖赏以为之劝。或量其材能，授以实职；或锡之章服，表以殊荣。所制之器，颁给执照，酌定年限，准其专利售卖。有能创建学堂，开辟地利，兴建枪炮各厂，有裨于兴国殖民之计者，并著照军功之例给予特赏，以昭鼓励。 ”^[115]不久，总理衙门拟订的《振兴工艺给奖章程》奏准颁行。

章程共12款，规定：“如有自出新法，制造船、械、枪、炮等器，能驾出各国旧时所用之上” ；“或出新法，兴大工程，为国计民生所利赖” ，均可考虑破格优奖，并授权集资设立公司开办，专利50年。 “如有能制造新器，切于人生日用之需，其法为西人旧时所无者” ，奖给工部郎中实职，授专利30年。能仿造尚未传入中国的西式旧器者，奖翰林院编检实职，或派任各省学堂总教习。著新书发明专门之学者，奖庶吉士、主事、中书实职。对捐资办学、兴办公益事业的，也定有奖励标准。^[116]

章程是政策的法规化。用章程来指导和管理经济活动，刺激发明创造和兴办实业（包括制造军事装备这样的“禁品”）的积极性，是改革传统经济制度的一种尝试，有助于形成推动经济发展的机制，并促进国防工业的发展。

这是清政府第一次制定专门奖励发明和经济活动的法规，但实际未见有人获奖。而在此前的1897年，浙江巡抚廖寿丰曾以“精于织造之学，能以旧机作新式东洋西洋等布” ，奖给鄞县人王承怀五品顶戴。^[117]

此外，清政府在变革旧的教育制度，兴办实业教育等方面，也作了一些尝试。这也是变成法的重要内容。甲午战后，胡、张之洞、陶模、李端芬、胡聘之等人，都对旧的教育制度提出了批评，要求推广学校，广立报馆，选派游学，开译书局等。^[118]1898年初，清政府决定开经济特科，分内政、外交、理财、经武、格物、考工六门。 《矿务铁路公共章程》也规定：“凡承办矿路，俱须设立学堂，以为储材之地。 ”张之洞为汉口商务局拟定的八项事务，就有设商报、商会、商学一条，还规定新创机厂暨捐资兴办商报、商会、商学及在外洋学成回华可资实用者，奏明请奖。张之洞为南京储才学堂拟定的教学内容，分交涉、农政、工艺和商务四大部分。“交涉”包括律例、赋税、舆图、译书；“农政”包括种植、水利、畜牧、农器；“商务”有各国好尚、中国土货、钱币轻重、各国植物衰旺；“工艺”有化学、汽机、矿务、工程。^[119]

设学堂、立报馆等措施，对开启民智，培养有用之才，是有一定作用的。但不合形势的科举制度仍旧存在，旧的教育制度从总体上未见改变。

总起来看，甲午战争后清政府为实现筹饷练兵、恤商惠工的目标，不得不调整过去的经济政策，采取一些“变计” ，维持、改造和扩充官办、官督商办企业，以期使国家资本延续下去，并向新领域扩张；宽允私人资本的发展，给予有限扶持，对商办要求作一些顺应；将铁路、矿务视为富强要政，在集资、经营和宏观管理上尝试新形式；在护商之政、保商之法方面，也采取了设置近代经济职能部门、制定奖励章程等措施，在形成振兴工商的激励机制方面，迈出了一小步。

然而，这些措施都存在程度不同的缺陷，实际效果也不如设想的好。恤商惠工的活动，总要受筹饷练兵的制约。清政府既要不折不扣地偿还外债和战争赔款，又要整练军备，就不得不罗掘全国的财力，能用在振兴工商上的资源极为有限。加上衰朽的政治、教育制度，低效率的官僚机器，都严重束缚了经济活动的手脚。因此，清政府的政策措施对资本主义工商业的促进作用，不能高估。资本主义工业能在甲午战争后形成一次发展高潮，固然与清政府的恤商惠工有一定关系，但也与广大商民要求“设厂自救”和“商办”以及维新运动的日益高涨很有关系。

进而言之，甲午战争后清政府本可以在“变计”上迈出更大的步伐，因为这一时期是“亟筹兴革” 、 “变祖宗成法”的较好时机。当时中国进步的知识分子、资产阶级，都在积极推动维新变法，寄希望于清政府；反清革命还没有形成燎原之势。相反，民族危机激起中国人变法自强的紧迫感和决心，多少有些“上下一心”的气象。此时，变法维新，建立富强的制度基础，正是时候。起初对“变成法”持默认态度的慈禧太后，为维护个人的权威，在顽固派的鼓噪下，竟不顾大局，扼杀了变法运动。到了20世纪最初10年，形势剧变，清朝政府沦为“洋人的朝廷” ，反清革命已势不可挡。此时再谈变法，已失去了社会基础。由此看来，“从速变计”的意图虽然切中了要害，实际成效却极为有限。在经济领域是如此，在政治领域更是如此。腐败的清政府，需要再经历一次更惨重的打击，或许会拿出一些新的举措。