企业失业人员社保

六、中国的社会保障制度

建立多层次的社会保障体系是中国收入再分配政策的重要一环，也是经济体制改革的主要目标之一。

(一)中国社会保障改革的目标和原则

在改革开放以前，中国社会保障的核心是由国家统筹，由企业实施的对职工及其家属的养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等全面的劳动保险。其基本特征是受益基准制，政府从其当期收入中偿付各项社会保障，由企业具体实施。企业实施的办法是按工资总额的一定比例提取附加工资，用以支付各种劳动保险费用。1969年以后，因人口老龄化和财力不足，企业不再按工资总额的一定比例提取用于劳动保险的附加工资，而是把退休金、公费(劳保)医疗和其他劳动保险费用一律改为企业营业外收支中列支。这样，社会保障成了企业保障。这种制度严重地损伤了劳动者的积极性，造成了企业之间不平等，造成了一方面是社会保障费用严重浪费，另一方面是职工的基本保障因所属单位资金不足而得不到保证。

改革开放以后，在经济体制改革，国有企业改革，人口老化等因素的推动下，社会保障问题很快被提上了议事日程。1984年开始实行国有企业退休金社会统筹，1986年开始医疗保障制度改革试点。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了中国社会保障制度改革的基本目标和基本原则。这个决定指出:

1.社会保障制度的选择应当从中国的实际出发。中国的人均GDP水平还很低，经济发展则处于起飞阶段。社会保障水平要与中国社会生产力发展水平以及各方面承受能力相适应。社会保障制度的改革要遵循效率优先，兼顾公平的原则，在让人们获得基本安全保障的同时，还要强调“多劳多得”的激励机制，避免“吃大锅饭”。

2.建立多层次社会保障体系。社会保障政策要统一，管理要法制化，城乡居民的保障办法应有区别，提倡社会互助。发展商业性保险作为政府社会保险的补充。

3.以缴款基准制为主重新构筑社会保障体系。按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。重点完善养老和失业保障制度，强化社会服务功能以减轻企业负担。城镇职工养老和医疗保险由单位与个人共同负担。普遍建立工伤保障制度。农民养老以家庭保障为主，社会扶持相结合。

4.社会保障行政管理与社会保障资金经营要分开。成立由政府有关部门和公众代表参加的社会保障基金监督组织，监督社保基金的收支和管理。社保基金经办机构在保证正常支付和安全流动性的前提下，可把社保基金用于购买国家债务，确保社保基金的保值增值。

5.重视社会保障制度改革与其他社会经济制度改革的相互配套，社会保障制度改革应促进国有企业改革和资本市场的形成。

(二)社会保障体系改革的具体进展

目前，中国的社会保障体系大致上由三大块构成。第一块是国家财政支持的保障项目，主要有社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务等。第二块是由法律强制，国家与个人共同支撑的保障项目，主要有养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和住房保障等。第三块是遵循自愿原则，以盈利为目的的各种商业保险。这是对上述两块的补充。

在上述三块之中，第二块是现阶段中国社会保障体系的主体，也是改革的重点和难点。自20世纪90年代中期以来中国的养老保险、医疗保险和失业保险的改革有了很大成果。下面分述之。

1.养老保险。养老保险是各项社会保障制度改革中进展最快的一个。经过一段时间的试点以后，1997年8月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。养老保险改革的核心是养老基金的筹集由企业缴费与个人账户相结合。企业缴费是企业按企业工资总额的20%划入养老保险基金。个人账户部分，按职工工资的11%为每个职工建立个人养老保险账户，其中个人缴费8%，企业缴费划入3%。养老金支付也分两个部分，一是由企业缴费划入的资金用于发放基础养老金，标准一般不超过当地职工平均工资的25%，并根据缴费年限划分若干档次。二是由个人账户部分支出的个人账户养老金发放，标准为个人账户累计储存额的1/120，按月发放。职工和离退休人员死亡，个人账户不实行继承，而用于抚恤遗属。个人缴费比例和基础养老金水平将随经济发展而逐步提高。养老保险的社会统筹由企业所在地的省级人民政府社保机构统一管理。

目前，养老保险的筹措和发放面临两个问题。一是养老保险基金收缴困难，入不敷出。企业的养老保险费收缴费率1992年为94%，1993年为86%，有的省不到80%^[11]。一些困难企业缴不起，一些效益好的企业感到多缴吃亏，尽可能想方设法少缴或不缴。二是老职工的“空账户”问题。所谓“空账户”问题是指已经退休和即将离退休的老职工个人账户是空的和几近空的。这是计划经济的遗物。在计划经济下，实行的低工资低福利，职工所创造的财富除领到极低的工资之外，各项社会保障基金都以利税形式被国家拿走，被用于经济建设。换而言之，老职工个人账户本来应有的那一部分钱已经被凝固在国有资产之中。因此，曾有人建议国家从国有资产或土地批租中出让一块资金或由财政部发行专款债券用以补充老职工“空账户”。但因种种原因未得到采纳。现在仍是以社会统筹的办法来为离退休老职工支付养老金。这进一步加剧了社会统筹的难度。

2.医疗保险。1993年中共十四届三中全会以后，江苏镇江和江西九江两地即开始了医疗保险改革的试点，而后又扩大到全国56个城市试点。1998年12月国务院下发《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围内全面推进职工医疗保险改革，计划花3—5年的时间建立起一个覆盖全部城镇的基本医疗保险制度。新的医疗保险制度的核心也是社会统筹与个人账户相结合。医保基金的筹措由企业与个人共同缴纳。企业缴费率为在职职工工资总额的6%左右，个人缴纳比率为工资的2%。随经济发展，企业和个人缴纳比率逐步调整。

2006年5月，劳动和社会保障部又下发通知，要求以省会城市和大中城市为重点把进城务工的农民也逐步纳入职工医疗保险。

基本医疗保险的特点是“低水平，广覆盖”。低水平的含义有两个:一是把企业缴费比率控制在低水平;二是仅仅提供最基本的医疗保险。广覆盖也是两个含义:一是扩大受益范围，凡是城镇职工均可享受;二是扩大受益内容，不仅是医疗，而且包括医药和相应服务。在构筑“低水平，广覆盖”的基本医疗保障体制的同时，中国还将致力于建立多层次的医疗保障制度，即大力发展企业的补充医疗保险和商业性医疗保险，为政府的基本医疗保险作补充。

2005年以来，许多学者批评中国的医疗保险改革过于市场化，有人甚至认为迄今为止的医疗保险改革是不成功的。许多人主张政府应该承担更多的责任，为包括农民在内的全体国民提供一个可靠而完善的医疗保险。

3.失业保险。失业问题已是影响中国经济发展的重要因素。改革开放后，长期积累的经济结构矛盾和体制性矛盾逐渐表面化，失业人口急剧增加。如将城镇国有企业下岗人员也计入的话，按最保守估计，1997年城镇失业率至少为13%—15%。此外，还有近1亿多的农村剩余劳动力。1993年4月国务院就发布了《国有企业职工待业保险规定》(当时用待业来替代失业的概念)，提出要建立失业保险基金。原来失业保险基金全部由企业承担，1998年改为由企业和职工共同承担。目前，失业保险基金的缴费率为职工工资总额的3%，其中个人负担比率为工资的1%。失业救济金支付期一律为2年，第一年按本人原工资的60%—70%标准给付，第二年降为50%。到2003年6月，中国国有企业下岗人员是370万，城镇登记失业人口近800万，登记失业率为4.1%。2006年中国的城镇登记失业率控制在4.6%以内。

(三)“三条保障线”

中国的社会保障体制改革虽然已经取得很大成绩，但仍不能适应经济转型的需要，也没有形成一个比较严密的社会保障安全网。作为过渡的应急措施，在加紧社会保障制度改革的同时，从1997年起中国建立了由国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度组成的“三条保障线”。

“三条保障线”的保障范围既包括传统意义上的社会救济对象，又包括经济转轨过程中产生的低收入居民。具体对象是:(1)无依无靠、无劳动能力、无生活来源的孤老残幼;(2)20世纪60年代精简退职的老职工;(3)特殊救济对象，如宽大释放的国民党军政人员，生活无依靠的台胞和归侨;(4)生活困难户居民，包括下岗、失业、退休人员和在职人员中的生活困难者。

从享受“三条保障线”保障的实际人员构成来看，主要还是第四类，即生活困难户居民。

国有企业下岗职工基本生活保障制度是指企业通过再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，为他们缴纳养老、医疗和失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源是“三三制”，即政府财政出资三分之一，企业负担三分之一，社会筹集人从失业保险基金等调剂三分之一。享受国有企业下岗职工基本生活保障制度提供的基本生活保障时间最长不超过3年。

关于失业保险前面已作全面介绍，以下不再重复。

城市居民最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要资助的制度。最低生活保障标准由各地人民政府确定，由70—250元人民币不等，大部分在100元人民币上下。所需资金由所在地的政府的财政列支。据统计，到2003年底，全国有2 246.8万城镇居民，930万户家庭拿到了最低生活保障。全年各级政府为此支出151亿元人民币，其中中央政府投入92亿元。2003年全年城市最低生活保障人均保障水平为58元人民币。但是上海、天津等相关发达地区的人均最低生活保障金大都在100元以上。

“三条保障线”是一个整体，相互补充，相互衔接。首先，下岗职工进入再就业服务中心。按规定领取基本生活费。其次，下岗3年仍未能再就业者，转变为失业救济金领取对象。第三，领取失业救济金满2年者仍未能就业人员中家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障费者，便可申请领取最低生活保障金。对于前两类人员中家庭人均收入低于最低生活保障金的也可申请领取最低生活保障金。

思考题

1.什么叫收入?影响收入的要素是什么?

2.功能分配和规模分配的含义是什么?结合中国工资制度改革来谈谈功能分配和规模分配的作用与意义。

3.功利主义的最大利益理论的内容和意义是什么?

4.罗尔斯正义论的含义和社会意义是什么?

5.自由意志主义的机会平等论强调的重点是什么?

6.库兹涅茨的倒U形理论的内容是什么?结合发展中国家经济社会发展来说明其意义和局限性。

7.结合中国的实际情况来说明效率与公平的相互关系。

8.政府进行国民收入再分配的手段和途径是什么?

9.应如何建立完整的社会保障体系?其基本原则是什么?

10.评判政府收入分配政策有效性的标准是什么?

11.美国、德国和瑞典的收入分配与社会保障的特点是什么?

12.中国现阶段收入分配政策的特点和不足是什么?

13.中国现阶段社会保障体系的特点和不足是什么?

【注释】

[1]〔美〕H·C·西蒙斯著:“Personal Income Taxation”，University of Chicago Press，Chicago，1938年，第50页。转引自〔英〕安东尼·B·阿特金森、〔美〕约瑟夫·E·斯蒂格里茨著:《公共经济学》，蔡红南、许斌、邹华明译，上海三联书店、上海人民出版社1994年9月第1版，第322页。

[2]〔荷〕汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬著:《民主与福利经济学》，陈刚、沈华珊、吴志明、黄文红译，中国社会科学出版社，1999年10月第1版，第32—33页。

[3]转引自〔美〕曼昆著:《经济学原理》(下册)，梁小民译，生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1999年9月第1版，第56页。

[4]转引自〔荷〕汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬著:《民主与福利经济学》，陈刚、沈华珊、吴志明、黄文红译，中国社会科学出版社，1999年10月第1版，第26页。

[5]李健:“中国消费率持续下降的主要原因:国民收入分配失衡”，《经济研究信息》2006年第2期。

[6]李健:“中国消费率持续下降的主要原因:国民收入分配失衡”，《经济研究信息》2006年第2期。

[7]国家统计局编:《中国统计摘要》，中国统计出版社2000年5月第1版，第85页。

[8]尹艳林主编:《中国宏观经济收入分配问题研究》，中国计划出版社2000年4月第1版，第247页。

[9]吴敬琏著:《当代中国经济改革战略与实施》，上海远东出版社1999年1月第1版，第418页。何振一、阎坤、雷爱先著:《构造有中国特色的市场经济财政体系》，江苏人民出版社1999年8月第1版，第189—190页。

[10]李健:“中国消费率持续下降的主要原因:国民收入分配失衡”，《经济研究信息》2006年第2期。

[11]徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编:《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社1999年4月第1版，第18页。