公共选择中的行政官僚

七、公共选择中的行政官僚

官僚，即行政官员，是公共选择中的重要参与方。官僚存在的意义本身是为了维持公共产品的供给，他们是公共决策的直接执行者。英国最早开始使用文官制度，美国在19世纪末开始实行官僚体制，目的是为了消除议会民主中的不良现象，避免政客的大批换班导致政策经常的不稳定和不连贯。在盛行西方式选举制度的国家里，政府的组成实际上包括两部分人:政治家和官僚。政治家需要赢得选举才能得到职位。官僚凭借其技术受到政府机构的雇用，通常这种雇用是终身的。政治家的更换周期与选举周期密切相关，而官僚队伍是相对稳定的，他们只对机构和他们上级负责，不是对选民或者某个政治家负责。官僚和政治家之间既相互独立又相互依赖是现代西方民主政制的一道风景线。

(一)行政官僚的特点

官僚机构提供公共产品的行为与市场环境下的企业提供私人产品的行为有较大的区别，具体体现在:

1.缺乏竞争性。在公共产品提供中，不存在同类供应者之间的激烈的竞争，公共产品提供的规模、种类和水平由官僚机构决定。不同的政府机构之间具有较大的独立性，法律也禁止官僚机构相互插手其他机构的事务。

2.缺乏激励机制。官僚机构的成员构成基本上比较稳定，在机构内部有一套晋升规则，适用严格的等级制，同时考察资历和能力两项因素，以此保证公共决策的连续性和稳定性。机构内部没有严格的效率考核，稳定性牺牲了效率。按部就班的决策过程排斥了有效的激励手段。

3.非利润化。官僚行为不是企业行为，并不严格考虑成本和收益的关系。官僚行为主要是保证公共产品的供给，而不是为政府取得利润。要按照公共决策的一系列要求循规蹈矩地完成既定程序。不是由个人来决定工作目标，官僚的角色决定担任某一职位的个人的目标。官僚的收入是由税收来支付，并不取决于公共产品的供给量。

4.缺乏敏感性。由于官僚提供的产品不通过市场价格来表现，因此，对产品的评价缺乏敏感性，对提供产品的过程难以进行数据监控。

5.个人影响力较大。在企业中，一旦产品的型号和质量标准确定，操作人员和生产人员是禁止随意改变这些标准的。在公共产品的供给过程中，由于官僚是职业化的队伍，官僚掌握的信息基本是不公开的，所以官僚个人的好恶会不同程度的影响公共产品的供给水平。

这些特点是理解官僚行为的必要背景知识。贯穿公共选择理论始终的经济人假设同样被用来构建官僚行为模式。官僚作为经济人，也是为了获得个人的最大利益。通过对政治过程的观察，可以发现官僚追求个人利益的行为与政府支出之间存在某种联系，官僚有不断扩大本部门的权限的趋势，导致政府规模的扩大。

表4-5　政府总支出占国内生产总值的比重^[27]　　(%)

从表4-5中可见，除了英国，其他主要西方发达国家政府总支出在国内生产总值中所占的比重总体呈上升趋势。

表4-6进一步显示政府开支的扩大是以财政赤字为代价的。

表4-6　中央政府财政收支^[28]

(续表)

(二)两种官僚模型

公共经济学对上表中所显示的公共支出持续增长的趋势进行解释。威廉·尼斯克南(W.A.Niskanen)运用经济人的假设对此做出解释。他认为官僚追求的个人利益是其所属部门权力的最大化。由于部门权力和该部门控制的资源规模成正比，因此，在拟定公共预算时，官僚所要求的预算成本总是超出实际所需成本，各个官僚机构的预算成本都在扩大的前提下，政府的公共支出必然扩大。所以官僚行为必然带来政府膨胀的趋势。

尼斯克南的官僚模型中的官僚满足如下假设前提:官僚组织内部的成员不会将年收入和支出费用的差额纳入私囊。官僚对预算规模扩大化的追求给公共产品的供给和社会福利带来重大影响。

介绍尼斯克南的官僚模型之前，先回答几个基本问题。官僚和政治家之间如何决定公共产品的供给?

首先，政治家有权力分配预算。他们所能分配的数量基本上是依据官僚能够提供的公共产品的数量(参见图4-7)。

图4-7　公共产品产量与预算关系示意图

这时，公共产品的产量为Q，而政治家给予官僚的预算函数是:

B=aQ－bQ²(0≤Q＜a/2b)

政治家对公共产品的需求遵循边际收益递减的规律，在产量较少的时候，需求偏高，而当产量增大的时候，需求下降。此时，政治家对单位产品的定价函数为:

V=a－2bQ(0≤Q＜a/2b)

假设官僚机构的产出函数或者效用函数是:

B=B(Q)，B'＞0，B″＞0

而该部门的成本函数是:

C=C(Q)，C'＞0，C″＞0

图4-8　政治家对公共产品的定价示意图

假若B和C都是二次式，则B'和C'都是直线。

鉴于前述的官僚机构的特点，在官僚机构中最复杂的问题是计量问题，也就是对公共产品的产出水平和产出规模的评价问题。这一成本函数只有官僚机构的内部成员知道。政治家在决定预算时只能知道这个官僚机构的总产出和总的预算。官僚掌握预算唯一的约束条件是:预算收入应该要弥补生产成本。在这一约束条件下，官僚机构的目标函数是:

O_B=B(Q)+λ〔B(Q)－C(Q)〕

由此可知:

B(Q)=C(Q)

对政治家而言，追加一个单位产出给他带来的边际利益，要等于给官僚机构带来的边际成本。所以，

B'(Q)=C'(Q)

B'和C'的相交点决定的产量对于预算提供者而言应该是最佳的产量，即下图的Q₀。

拉格朗日乘数表示约束官僚机构预算扩大的边际效用，其值为正。因此，官僚机构进行选择时往往是B'＜C'在图4-9中，预算产出量会扩大到Q₀点的右边。

图4-9　官僚机构供应公共产品示意图

当官僚机构要求获得与Q^*的产出量相一致的预算时，由于B(Q)= C(Q)，政治家仍然可以接受，而官僚则从中获得的好处是:

［C'(Q)－B'(Q)］(Q^*－Q₀)

即总量为图4-9中的三角形F。官僚从预算中获得的利益是以社会福利的损失为代价的。社会为此付出的福利是三角形E。

图4-10　官僚机构供应公共产品示意图

如果情况更加极端，也就是政治家对官僚机构提供的公共产品的需求极度缺乏弹性，λ增大，总预算等于总成本的约束条件不再发挥作用时，官僚会要求预算规模达到政治家能够接受的水平。在图4-10中，B's曲线和Q_s产量就显示了这种情况。

J·L·米盖(J.L.Migue)和G·贝兰格(G.Belanger)对尼斯克南官僚模型中对官僚的假设进行了修改，由此发展出他们的官僚模型^[29]。他们假设官僚会将预算和实际支出之间的差额用于自己消费。在他们的官僚模型中，官僚是依据公共产品供给量与对公共产品供给成本的压缩所构成的效用函数而采取行动的。

他们的模型可以用图4-11进行解释:

图形的上部与W·A·尼斯克南的模型基本一致，区别体现在下部。纵轴表示的是预算节余，V为预算节余与公共产品供给量之间的关系曲线。它等于图形上部的B线斜率减去C线斜率的轨迹线。而U为官僚的效用曲线。当费用线C和收益线B相交于E时，E点决定的产量n能够带来最大的成本节余，即三角形S。E点在下图中对应的是V线的最高点。

图4-11　米盖-贝兰格模型示意图

由于官僚追求个人利益的行为导致官僚要求的预算产出量在n点的右边，而根据V线的约束，如果产量达到n₂，则官僚不能获得预算节余，官僚决定的产量范围在n到n₂之间。U和V的切点T对应的产量是n₁，在这一点，官僚获得的预算节余为R₁，米盖和贝兰格认为，公共产品的供给将通常维持在这一点。

这一模型被称为自由裁决官僚行为模型。米盖和贝兰格得出的结论是:官僚真正追求的是能转化为个人消费的预算节余最大化。在这一模型中，官僚的一切行为出发点，不是保证公共产品的按需供应，而是在公共产品供应中掺入自身的利益。

(三)对官僚行为的限制

以上的两种模型导致了对官僚行为产生忧虑，如何控制这种减少社会福利的趋势?尼斯克南对他的第一种官僚模型进行了拓展，为限制官僚行为指明了出路。

尼斯克南认为，官僚机构能够获得它要求的预算规模，取决于三个前提:(1)官僚机构是一个独家垄断的供给者;(2)它的真实成本曲线是不对外公开的;(3)制度上允许它提出不容讨价还价的预算建议。如果其中的任何一个前提条件放松，政治家对官僚行为的限制将加强。

现在假设对前提(3)进行修改，一种新的制度安排是政治家要求官僚公布一个它能够提供的公共产品的单位价格表，而不是一个不容讨价还价的建议。研究表明，在这种情况下，官僚部门公布的成本曲线可能是真实的成本曲线，真实与否取决于政治家对该项公共产品的需求弹性。

假设现在官僚机构的预算函数是:B=PQ，其中P是官僚机构公布的一个单位公共产品的价格，Q=f(P)，是政治家的需求函数，而且官僚机构了解这一函数。

官僚机构的成本函数是:C=C(Q)。此处，对官僚机构的约束条件是B≥C。

在约束条件下，官僚机构要选取一个最大化的价格以便获得最大化的预算，则:

由此可得:

在图4-12中，假设存在一条直线的需求曲线和不变的边际成本，那么可以预期官僚机构的定价行为:

图4-12　官僚机构定价示意图

如果约束条件不发挥作用，则官僚的定价总是追求η=1，也就是P₁。

在约束条件发挥作用的情况下，图4-12中η=1将需求曲线划分为上下两个部分。如果边际成本和需求相交于无弹性的需求曲线部分(例如C_L')，也就是下部，则官僚部门为了获得最大的预算，会宣布价格为P₁。此时的价格不能体现真实的成本曲线。如果边际成本和需求相交于有弹性的需求曲线部分(例如C_H')，也就是上部，官僚机构会选取使预算弥补总成本的最低价格。此时，为了获取最大预算，官僚机构被迫宣布的价格P₂显示其真实的边际成本。

经济学家的研究还将风险作为一个变量来考察政治家可能采取的控制措施。这种风险指如果官僚机构被识破预算超额，会受到政治家的惩罚。

公共选择理论对官僚行为的研究表明，尽管官僚行为普遍存在导致政府膨胀的趋势，合适的公共选择方式可以约束官僚的行为。