加强法制机构建设促进职能作用发挥

加强法制机构建设促进职能作用发挥

■　赵俊杰　杨小科

税收法制机构既是制定行政规范、开展行政执法的综合协调机构，又是对行政执法进行监督检查的执行机构，随着税收法制化建设进程的推进，税收法制机构在依法治税过程中的作用日益彰显。近年来，国税机关各级领导十分重视税收法制机构的建设，抽调精兵强将充实法制机构，在税收执法和依法行政过程中，充分发挥法制机构的职能作用，初步形成了机构健全，职责明确，制度完善的工作机制。但同时在充分发挥法制机构作用，提升法制工作水平方面仍然存在许多不容忽视的薄弱环节和问题。

一、影响法制机构职能作用发挥的问题

（一）基层法制机构尚不够健全，人员配备尚不到位。目前省、市一级国税机关都建立了专职的法制机构，配备了专职的法制机构工作人员，但部分地区人员不足，特别是法律专业人才缺乏，法律素质不高，不能很好适应法制工作要求。作为税收执法最前沿的县级国税机关，不仅是日常税收执法的执行机关，更是执法监督检查任务最繁重的监督部门，然而，县级国税机关基本上没有专门的法制机构，税收法制机构的职能大部分由县局的业务（科）股履行，由于其是县局税收业务的综合管理部门，不仅担负着各税种税收政策和税收征管的咨询、调研、协调和指导工作，同时要承担全局的行政审批、涉税认定、减免税审核审批、税收统计分析等日常工作，一个机构和所属工作人员常常是身兼数职。这样一方面造成工作人员既是税收法律法规的执行者，又是税收执法的监督者，既是“运动员”，又是“裁判员”，没有实质意义上的专职法制机构工作人员；另一方面导致工作人员工作强度大，从而对法规工作疲于应付，使法制机构的职能作用难以得到高效发挥。

（二）基层法制机构职能定位不准、认识不足。在日常税收征管工作中国税机关各级领导对法制机构的工作十分重视，把法制机构的建设列为各个业务部门之首。但部分地区仍然存在对法制部门的职能定位不准、认识不足的问题。一是部分单位缺乏对法制机构在税收法制和税政管理方面的综合职能作用的深刻认识，认为其职责仅限于办理日常的税收业务、写报告、做报表，工作少，责任轻，在工作安排上存在“抓丁”现象。部分税务干部法治观念淡薄，错误地认为法规机构的工作“务虚不务实”，搞形式，走过场，是“二线部门”，工作上支持配合不力，使得法规部门职能作用未能有效发挥；二是与专业部门的沟通协调机制不够顺畅。法规部门的职责贯穿于税收执法主体、行政决策、税收执法和执法监督的整个过程，在职能上与相关业务部门联系比较强，彼此间职责交叉，造成虽说基层法规部门是业务部门的牵头单位，但实际上是各个部门之间的“替补”队员，部分与其他部门之间职责交叉的工作最终成了法规部门的工作，基层法规工作人员整天忙于琐事，提高工作质量和效率成为空谈。三是受“老好人”“怕揭短”“低头不见抬头见”“你好我好大家好”等传统人文意识的影响，部分基层税务干部的工作理念有了变化，认为法制机构执法监督、执法检查和考核是“抓辫子”“找岔子”“不合群”，同别人过不去，这就从主观上使法制机构工作人员思想上存在怕麻烦、怕得罪人的问题，执法监督就难以深入、监督的作用很难得到有效发挥。

（三）执法监督存在“缺位”。由于认识不到位，执法监督只停留在表象的分析和监督上，对税收执法过程、执法程序和执法行为缺乏及时跟踪、了解，税收执法存在监督“缺位”的问题。具体表现在，一是执法监督只停留在税收执法文书和事后的监督上，对执法过错行为造成的深层次原因缺乏深入分析，对造成执法过错的主客观原因缺乏深入剖析，对主观上的随意执法、人情执法和关系执法缺乏成因的深刻分析，法规部门的执法监督仍停留在对执行机关上报案卷、资料中的程序性和政策面的书面审查之上，缺乏对纳税实体真实、具体情况的了解和对税收执法人员执法过程的监督，防范措施缺乏针对性和及时性。二是税收执法检查存在注重对内部执法文书的规范和税收政策执行情况的检查，对执法程序的到位和执法对象情况的检查重视不够的问题，形式上的检查多，实质性的剖析少，且存在突击检查等问题，没有形成实质意义上的日常监督和检查，执法过错行为得不到有效的防范，执法检查“雨过地皮干”的现象比较常见。三是日常执法监督注重税收执法考核系统能够监控到的范围，对税收执法过程中电子系统无法监控的应纳入手工考核的监督内容重视不够，未严格落实随时监控、注重实效的日常化手工监督考核机制，对监督考核发现的问题往往只触及皮毛，处理明显偏轻，督纠错和整改无论从力度还是广度仍显不足。

（四）税收政策调研“不到位”。一是对税收调研的重要性认识不够。由于忙与日常事务的处理，加之对税收调研缺乏激励机制，税收调研缺乏主动性和热情，存在敷衍塞责和应付差事的现象。二是税收调研人才缺乏、综合素质不高。由于税收调研是集经济、法律与税收为一体的综合工作，要求税收调研人员不但要有过硬的税收专业理论基础和丰富的经济、法律知识积淀，而且要有较强的综合分析能力和一定的文字功底，但目前基层具备这些条件的人才还比较缺乏，还不能很好的适应税收调研工作的要求。三是税收调研的深度不够、针对性不强。政策调研只停留在税收征管层面上，缺乏从宏观经济的角度对税收政策调节作用的调研，对税收政策内容的针对性和政策缺失的应对等问题缺乏深入的调查研究，政策调研存在闭门造车的问题。四是重调查轻研究。对税收政策执行中存在的问题，满足于对现象和问题的调查，缺乏从法律的角度用法律的思维进行剖析和研究，调研报告或政策反馈对存在问题表象的叙述多，对深层次原因的分析少，提意见、问题多，谈观点、认识和对策少，造成政策执行情况反馈质量不高，及时性、准确性不够，法制机构对税收政策跟踪反馈的作用没有得到很好的发挥。

二、对充分发挥法制部门作用的建议

（一）加强法制机构建设，保障职能作用发挥

首先，要进一步建立健全税收法制机构。县级国税机关是税收执法的前线，对税收政策的正确贯彻落实有着举足轻重的作用，也是税收执法监督的重点。因此，建立完善的法制机构显得尤为重要，这不仅关系到税收政策能否正确贯彻落实，同时也关系到税收执法的监督是否到位。要健全县级国税机关的法制机构，把税收执法和税收监督的重点放到执法的最前沿，真真做到税收执法到什么地方，税收监督就延伸到什么地方，实现税收执法全过程的有效监督。要真真把那些工作责任心强，精通税收操作实务和具有法律专业知识的精兵强将充实到法制机构工作岗位上来，解决法制机构人员缺乏，临时替补、“拉郎配”的问题，充分保障法制机构职能作用的发挥。

其次，要进一步明确法制机构的职能和职责。各级国税机关尤其是基层税务机关要对法制部门贯穿于税收执法主体、行政决策、税收执法和执法监督整个过程的工作职责进行明晰的划分，要使法制机构工作人员摆脱不必要的繁琐的日常事务，专心致力于税收政策的调研和日常的执法监督检查工作之中，使他们专心专职做好税收法制工作。因此，必须制定清晰明确的工作职责，既要注重加强部门配合，又要防止职能交叉、职责不清，既要做到职能行使到位，又要防止职权的扩张越位。形成工作职责明晰，执法监控到位的工作机制，保证法制机构职能作用的充分发挥。

第三，要进一步解决思想认识问题，增强“五个意识”。一是“法治意识”。要想方设法让法治精神深入人心，广大税务人员特别是各级领导要从思想上认识到，法制机构是依法行政的监督者、执行者，而不仅仅是日常税收法律事务的办理者，深刻理解税收法制机构对依法治税的重要作用，在思想上、行动上支持法制机构的工作，为法规部门的工作创造必要的、宽松的工作环境。政策法规部门作为依法治税工作的综合协调部门，更应注重在这方面发挥积极作用。对内在“治权”上抓实做细，进一步细化执法管理的制度规定，尽量压缩自由裁量权的空间。对外勇于接受人大、审计、纪检、检察、纳税人、新闻媒体以及社会各界的监督，变压力为动力。二是“发展意识”。要在工作中贯彻科学发展观。首先要服务于发展。对税收政策执行和执法监督中发现的问题要及时总结，及时反馈，以利于上级机关调整完善与科学发展不相适应的相关政策规定；其次要以人为本，切实维护纳税人合法权益，牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，公正、公平和文明执法的理念，纳税人正当需求应予合理满足的理念，促进征纳关系的和谐；再次要统筹兼顾。在实际工作中统筹处理好局部与整体、当前与长远、执法与服务、惩戒与教育等各方面的关系。三是“全局意识”。要坚持“全局一盘棋”的大局观，在税收法制工作实践中，谋事的思路要开阔，看事的角度要全面，为事的眼界要宽广，争取做到因小见大，以点促面，既促进执法规范化、提高科学化管理水平，又更好地为组织收入工作服务。四是“创新意识”。要坚持制度创新，在工作实践中善于发现现行执法管理制度所存在的弊端，根据现实可行性、创造性地加以改进。要坚持方法创新，不断总结法规工作规律，适应新形势，从工作思路及手段上逐步改进。五是“协调意识”。对内作为税政综合管理部门，要更多地发挥牵头和组织协调作用，与其他专业部门增进沟通，搞好分工协作。对外加强沟通协调，多做宣传解释工作，善于争取外部门的配合，构筑协税护税网络。

（二）加强法制队伍建设，提升执法监督水平

要从强化法制机构工作人员的责任意识入手，提高法制机构工作人员素养。一是要提高法制机构工作人员的责任意识。要使广大法制机构工作人员清醒地认识到，法制机构的工作关乎税收政策能否正确贯彻执行，关乎依法治税这一税收工作灵魂的落实，要从思想上认识税收法制工作的重要性，加强税收职业道德，树立正确的世界观、人生观和价值观，提升执法为民的意识，牢固树立爱岗敬业的责任意识，以强烈的事业心和高度的责任感做好税收法制工作。二是要提高法制机构工作人员的综合素质。作为依法行政的参谋、助手和法律顾问的法制机构，必须要有一支精通法律的高素质的法制机构队伍，所以能力素质建设是法制机构队伍建设的首要问题。首先，要提高税收政策理论水平。要采取各种形式加强培训，从税收的职能和作用入手，使其深刻理解税收对经济的调节作用，树立经济税收观，培养他们对宏观经济运行的分析和税收政策的解读能力，提升对税法的遵从意识，提高税收政策理论水平。要采取各种方式提高法制机构工作人员的业务技术技能，使他们熟练掌握和运用各类税收征管应用软件，熟悉和掌握各项税收执法程序，成为税收业务的行家里手。其次，要努力提升法律素养。良好的法律素养是做好法规工作的关键因素。要从树立税收法治理念入手，通过不断的学习和培训，进一步拓宽法制机构工作人员的法治视野和思维，使其对法律的内涵、精神或理念体系有充分的认知和领悟，更好的理解和掌握税收法律关系、规则和制度背后的法律意识、法律价值和法律精神，精通与税收执法相关的法律，培养和提高依法定程序办事的观念和能力。第三，要提高综合分析能力。税收法制建设是贯穿于经济、法律和税收的系统工程，提高法制机构工作人员的综合分析能力，不仅关系到法制机构工作的质量和水平，更关系到税收法制建设和依法治税的有效推进，必须时刻抓紧抓好。要提高法制机构工作人员对宏观经济运行的综合分析能力，培育法律的实践能力，着力培养法律思维能力，综合运用各种手段分析和评价税收对宏观经济调节效果的能力，语言文字的组织和表达能力。三是提升执法监督能力。要勤于思考，对执法过程中存在的问题要善于从法律的角度、用法律的眼光来看待和衡量，对表象的问题要深入分析其内在的成因，使执法监督真真达到规范执法、防范风险的目的。

（三）完善执法监督机制，规范税收执法行为

规范税收执法行为，加强税收执法权的监督，不仅是保证税收政策正确贯彻落实的关键，也是税收工作的基本要求。因此，建立健全执法监督机制，深刻剖析影响税收规范执法的因素，充分发挥法制机构的监督职能，促进税收执法规范，就是税收法制部门工作的重点。

1.以制度建设为抓手促进执法行为的规范

规范税收执法行为既是依法治税的重点，也是依法治税的难点，从制度上加强对执法行为的规范就显得尤为重要。一是建立统一、规范、公开的税务行政执法岗位责任制。要按照税收工作的流程，细化税收执法岗位，依法对每一执法岗位的工作职责、执法权限、执法依据、执法程序、执法责任进行严格的界定，使执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法监督制度化，真真做到有权必有责、用权受监督。要使每个税收执法人员都要知晓应履行法定职权的范围、方法等，做到既不失职，又不能越权，既不能不作为，又不能乱作为，增强税收执法人员自我约束的压力和动力。二是建立健全职责履行的考核、评价机制。要本着公平、公正的原则，建立符合税收工作实际、科学合理、具有较强针对性和可操作性的执法责任考核评价体系。考核指标的设计要兼顾必要性与可行性,考核内容要做到定性与定量相结合,确保考核评价公正、公平，客观反映执法水平。三是建立和推行税务行政执法过错责任追究制。要建立一套职责明晰、便于操作和执行的税务行政执法过错责任追究制度，在细化执法责任分解的基础上，明确过错追究的范围、程序、形式和幅度，确实做到有错必究，有效解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。

2.以能力建设为核心提高依法行政水平

一是要以培育法治理念为重点，以提高税收执法能力为核心加强执法队伍建设。从提高队伍的执法水平和法律素养入手，着力解决执法理念和执法能力问题。要教育税务人员在思想上树立法律至上的理念，一切执法行为都要符合法律法规的要求，提高责任心，克服随意执法的行为。二是要加大对执法人员的业务培训力度，坚持不懈地进行定期法制教育和业务培训，全面开展岗位技能培训，提高干部依法行政工作的水平，增强干部税收执法能力，使之熟练掌握税法、关联法律法规以及征管实务技能，并在执法实践中忠实于税法。三是以培养程序意识为着力点规范税收执法行为。要使每个税收执法人员牢固树立执法的程序意识，一切执法行为必须按法定的程序进行，只有按法定的程序实施法律的内容，才能保证法律的公正和有效，要从思想上认识到不按法定程序办事，实体正确也是违法的，按程序办事不但是行使权力的保障，更是防止权力滥用的藩篱。

3.以完善监督机制为重点增强自我纠错能力

要充分发挥法制机构综合监控的职能，加强对税收执法权的制约和监督，有效防止权力滥用，减少执法的随意性，提升法制机构工作的质量和水平。一是加强税收执法行为的事前监督。落实税收规范性文件的会签和对各类税收规范性文件的备案备查制度，加强对抽象行政行为的监督，强化源头控制，坚决杜绝一切违犯税收政策法规的规范性文件，保障规范性文件的合法性。二是加强对执法行为的事中监督。要从提升执法人员的法律意识入手，强化程序意识，教育干部严格依法办事，杜绝执法的随意性，充分发挥和拓展税收执法管理信息系统的功能，强化税收执法监督，特别要加强对一般纳税人资格认定、减免税资格审批和税务稽查等重点环节和执法过程的监督力度。要加强对行政处罚过程中自由裁量权的监督，制定相应制度和细则规范自由裁量权，明确界定从轻处罚、从重处罚、减轻处罚幅度，防止执法人员利用自由裁量权过大，在合法的情况下滥用职权。要加强与纪检、监察、法规等职能门的沟通配合，明确职责，加大对不规范执法行为的惩处力度，最大限度地防范执法过错行为的发生，做到税收执法职权行使到哪，税收执法监督就延伸到哪里。三是加强对执法行为的事后监督。认真开展税收执法检查工作，研究和改进税收执法检查工作，把执法检查的重点放到日常执法行为的检查上，形成包括全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查相配合的一整套执法检查制度,实现执法检查工作经常化、制度化和规范化。在执法检查中要注重实效，防止走马观花，图形式走过场，及时发现和纠正执法过错行为，增强税务机关自我纠错能力。

4．加强税收调查研究，提升法制工作水平

要深刻认识加强税收调研工作的重要意义，税收调研不仅是税收科学决策的基础，也是不断提升税务干部素质的重要途径，是税收工作的重要组成部分。税收调研的主旨是为了发现和解决问题，要树立严谨扎实的工作作风，运用科学发展的思维，切实做好税收政策调研工作。

（1）把握重点，提高税收调研的针对性

一是要紧紧围绕税收中心工作，及时掌握税收征管和税收执法过程中出现的新情况、新问题，立足于税收工作的热点和难点，深入基层，了解工作态势，认真分析、归纳，总结出符合工作实际、具有独到见解的意见和建议，增强调查研究工作的针对性。二是要牢牢把握宏观经济的脉搏，立足税收经济观，在对宏观经济运行分析的基础上，建立税收政策的跟踪问效和反馈机制。要及时掌握经济发展的态势，了解税收政策实施的效果，对发现的问题进行深入的调查，充分利用现代信息技术和手段进行资料的收集、整理和加工，综合运用数理统计、逻辑分析、数学模型等方法进行科学论证，为领导决策提供符合客观实际、具有理论价值的理论依据。三是要紧紧围绕经济社会发展大局、国家大政方针、宏观税收政策和上级决策部署，立足于社会经济发展的热点，有针对性地开展税收调查研究，找出解决问题的新思路和新对策，充分发挥税收理论的前瞻性、指导性作用,为发展经济服务,为税收工作服务,为领导决策提供富有创造性和前瞻性的意见和建议。

（2）明确思路，增强税收调研的实效性

一是要树立大局意识。要把税收调研放到税收工作的大局中去思考，紧密结合税收工作不同时期的重点和要求，努力提高把握局势、发现问题、解决问题的能力，提升税收调研的水平和质量。二是要紧密结合实际。要立足于本地区税收工作的实际，从中挖掘有价值的信息，总结出有推广、借鉴价值的经验，以促进和指导税收工作的正常开展，增强税收调研的实效性。三是要提升调研能力。要采取各种手段有针对性地加大对税收工作人员调研能力的培育，不但要加强税收业务的培训，提高他们的税收业务技能，而且要在提高综合分析能力上下功夫，提高把握宏观经济的能力和运用法律思维解决问题的能力。要建立对税收调研的激励机制，增强税收调研的主动性和动力，是税收调研深入到税收工作的每个环节，提升税收调研的针对性，增强政策调研的实效性。

（3）创新观念，增强税收调研的科学性

要以严肃认真的科学态度和高度负责的敬业精神，从法律的角度用法律的思维分析税收政策执行和税收征管中存在的问题，扩大税收调查研究的视野，挖掘税收内在的规律，延伸工作的触角，拓展研究的方向和范围，以新的思维方式，从新的角度综合运用经济的、法律的手段分析税收政策的科学性、合理性，提出解决问题的正确意见和方法，提高税收调研的科学性。

（作者单位：省局政策法规处）