在公共管理框架下运用公共服务理论优化纳税服务的思考

在公共管理框架下运用公共服务理论优化纳税服务的思考

■　马建明

公共服务是国家通过权力介入或公共资源投入为满足公民经济生活和社会发展需要所提供的服务。纳税服务是征税人在取得财政收入、进行国民收入分配和再分配过程中为纳税人提供的服务。二者的同一主体是国家，纳税服务是公共服务的重要组成部分。为此，借鉴公共服务理论，研究和探索优化纳税服务理论和实践，对充分维护纳税人的合法权益，提高纳税人的税收遵从度，构建和谐的征纳关系，推动经济社会发展具有重要的意义。

一、公共管理框架下公共服务理论借鉴

（一）公共管理顾客导向理论。顾客导向的概念源于企业组织中的顾客服务理念，后移植到公共管理领域。在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将公民与政府之间的关系比拟为市场中企业与顾客的关系。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力、会购买产品或服务的人，而顾客对企业的重要性是不言而喻的。对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人。顾客导向理论将顾客分为外部顾客和内部顾客。外部顾客是指组织的最后政策产出之直接受益者，也就是行政机关直接或间接接触的对象，一般称之为公民或者纳税人。内部顾客是指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为公民提供具体服务的服务者和行动者。顾客导向理论的特点：一是指组织及组织成员站在顾客立场上仔细评估组织管理绩效，以追求顾客满意为基本目标，组织所关心的是顾客，而非组织本身。二是将顾客视为主要资产，当组织失去顾客的同时，也就失去了其他资产。三是组织工作的重点在于达到顾客的合理期待和愿望，顾客满意即是组织的主要目标。四是针对顾客的需求提供理想的产品或服务，建立与顾客之间的长期互动关系，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。顾客导向对公共管理理念、管理方式产生了巨大的影响和变革。从施政目标的决策上，充分考虑了公民需求，使公共资源的投入与执行政策政策的过程均能达到顾客期望的结果；在组织施政衡量标准上，由注重投入产出效益转变为对服务质量和民众评价的重视；在管理方式上，对外由消极控制转变为积极服务，对内由被动控制员工转化为获取员工认同；从管理程序上，由一味地遵循“法规”“实体”“程序”一条龙式的单向管理转变为寻求民众的支持与认同的多维式管理。

（二）公共服务的品质标准理论。在公共服务中，品质标准及质量指民众每一次接受政府服务时获得满足期望和需求的程度。政府的服务品质标准主要包括：（1）可靠性。即民众在第一次提出要求时，是否能立即能提供正确无误的服务,能否遵守对民众的承诺,能否在指定的时间内完成对民众的服务。（2）回应性。当顾客需要服务时，能否提供便捷、快速而亲切的服务,能否全力配合民众时间上的紧迫性。（3）能力要求。政府机关人员是否具备执行职务所需的专业知识和技能。（4）服务通道。政府机关服务民众的通道是否通畅,民众是否非常方便地与机关打交道,机关的服务时间和服务地点是否方便民众。（5）服务礼貌。机关人员在提供服务时，是否彬彬有礼、和谒可亲,是否尊重、体贴、善待民众。（6）协调沟通。机关人员是否耐心听取民众的陈述,能否充分了解事情的来龙去脉,能否详细地向民众说明相关的法律法规，并尽力为民众解决问题。（7）可信度。机关人员的行为表现是否让民众信赖,机关人员是否处处以民众的利益为先。（8）安全感。政府应提供给民众安全、自由的环境，能够保护民众的生命、财产与隐私权不受侵犯。（9）善解人意。政府机关应了解、悉知民众的愿望，全力满足民众的需求。（10）有形性。即机关的硬件设备是否适用,行政人员的仪表是否整齐、美观、得体。

（三）公共服务民营化理论。公共服务民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是讲，政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，但政府必须承担财政筹措、业务监管及绩效成败的责任。公共服务民营化的主要目的在于两个方面，一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减和终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。公共服务民营化，并不造成政府角色的消失，因为政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能。公共服务民营化可通过撤资、委托、替代等方式实现。其优点主要有：（1）降低服务成本。竞争的市场可以提升管理的效率和降低生产的成本。美国著名学者奥斯本在《政府再造》专著中研究，公共服务的竞争性外包使服务成本平均降低25%—30%。（2）提高服务质量。将公共服务导入市场的同时也引入了竞争机制，加之私人服务部门一般所具有的细微、便捷、敬业等特点，私人部门提供的服务要比公共部门提供的服务好，这一点已被世界权威机构--美国都市研究所肯定。（3）选择服务机会增加。通过公共服务的民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使公民可以有更多选择服务的机会。（4）整合民间资源用于国家发展。公共服务的民营化，也可以解决政策资金不足、智慧不足、管理能力不足等问题，有效地将民间资源整合到国家发展之中。（5）示范效应。由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，借由公共服务的民营化，可以对政府及政府工作人员造成一定的压力，促使他们改进绩效。一般认为，公共服务民营化，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，还可以提高政府公共服务的品质与效能。当然，公共服务有很多限制，由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多服务很难民营化。另外，市场组织的营利取向，也容易使公共服务在效率导向下，忽视公共责任和公共利益。

（四）公共服务绩效管理理论。公共服务绩效管理是指对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。绩效管理过程一般包括绩效评估，绩效衡量和绩效追踪三项最基本的功能活动。绩效管理的必要性主要是因为：（1）责任得以落实。政府的支出必须得到纳税人的同意并按正当程序支出,资源必须有效利用,资源必须用于达成预期的结果,公民要求政府管理者能为自己作出的决策负责。（2）利害关系人的期望。公共服务具有各种各样的顾客，他们并非对同一结果感兴趣，公共管理者经常面临着困境，特别是满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。绩效衡量是评价是否满足不同顾客要求的一个方法。（3）对结果导向的强调。传统的行政管理比较强调过程、投入，往往导致形式主义、浪费和官僚主义。公共管理认为，程序和规则固然重要，但最后是否产生好的结果，是否满足公民需求则显得更为重要。（4）个人绩效和组织绩效的从重要求。目前,几乎所有的公共管理部门都对公务员进行个人绩效考评，但个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将二者有机结合、有效互动的情况下，才能促进组织整体绩效的提高。

二、树立纳税服务新理念，构建和谐共赢的征纳关系

（一）树立征纳双方法律地位平等的理念。公共财政理论将公共财政支出看做是公共产品的成本与费用，而把税收看做是公共产品的价格。由此可以把纳税人向政府缴税的行为看作是纳税人向政府购买公共产品的一种特殊交换关系。在市场上，顾客是上帝；在“公共”市场，纳税人就成了上帝。从税收法律关系看，税收法律关系与其他法律关系一样由权利主体、客体和法律关系组成，其权利主体包括代表政府行使职责的税务机关和纳税人。这两个权利主体之间，纳税人是基础和前提，是征税人存在的充分而必要条件。因此，从这个角度上讲征税人也应该为纳税人服务。税收法律关系中的权利与义务是对等的，应该在强调纳税人义务的同时，尊重和保护纳税人的权利。税务机关应在税收管理实践中，要将纳税服务作为行政执法的有机组成部分和税务人员的基本行为规范，彻底摒弃只强调税务机关权利和纳税人义务的强势征税行为，而转为同时重视双方权利和义务的平等征纳关系。

（二）树立以纳税人合理需求为导向、以持续提高纳税人满意度和税法遵从度为目标的理念。需求—满意—遵从，是互为因果前提和循环互动的，满意因需求而生，遵从因满意而兴。纳税人向政府缴纳了税收，就有了享受公共产品和公共服务的需求，当政府提供的公共产品和服务得到满意时，依法纳税的主动性和积极性就会得到有效激发，这就是征纳关系良性循环或叫政府与纳税人的良性互动。以前“终于纳税人满意”的提法并不准确，此次更改为“终于纳税遵从”比较科学。因为，纳税人满意只是一个中间环节，纳税人满意的结果是遵从，遵从的结果是政府满意，而政府满意可继续为纳税人提供更为丰富的公共产品和优质的公共服务，又可直接引发纳税人满意，应该说遵从是双赢的结局，是我们追求的目标和归宿。作为征税主体的税务机关，其规范执法、优化服务的过程也是提高纳税遵从度的过程。纳税人的贡献是经济社会发展的主要财源，为纳税人服务、让纳税人满意是税务机关的基本责任，也是以人为本、执法为民的重要体现。

（三）树立执法、管理、服务三者并重和相互包容渗透的理念。依法治税是税收工作的灵魂，科学管理是税收工作的永恒主题，优化服务就成了税务机关的不懈努力。执法、管理、服务是相互包容与交叉渗透的关系，任何将三者的关系割裂、对立的观点都是错误的。首先，纳税服务与依法治税是相互贯穿的。税收法律关系的核心是权利和义务问题，为纳税人服务和维护纳税人的权益是融入依法治税之中的。对少数偷、逃、抗、骗税者严厉打击，才能保护多数守法纳税人的权益，为他们提供公平、公正的竞争环境，这也是维护纳税人权益、为纳税人服务的最好体现。其次，纳税服务与强化管理是相辅相成、互为渗透的。为纳税人服务、维护纳税人权益贯穿于税收活动的全过程，包括从税务登记、纳税申报、纳税评估、税务稽查、违章处理等各环节；反过来，强化管理的过程中，在无形中提供方便、快捷、高效的纳税服务。因此，在“执法中服务、在服务中执法，在管理中服务、服务中管理”的理念提练和实践永远不会过时。

三、建立纳税服务新格局，努力提高纳税服务水平

（一）坚持以满足纳税人合法合理需求为导向，切实提高纳税遵从度。满足纳税人的需求，提高纳税人的遵从度，要提高纳税人的法律地位和社会地位，使纳税人有自身价值实现和荣誉感。首先，提高纳税人法律地位，从思想上树立尊重纳税人的全新理念。税务机关在行使征税权时，要坚持在法律规定的权限内行使职权，防止将征税权凌驾于纳税人合法权益之上，而随意损害纳税人的利益。同时，纳税人在依法履行义务时，必须保证其正确和有效行使相应权利。其次，提高纳税人的社会地位，使纳税人得到全社会的普遍尊重。通过对税务部门专业化服务与政府公共服务的宣传，大力提倡、积极引导和广泛弘扬依法纳税光荣的理念，辅之以纳税人守法经营、依法纳税的实际行动宣传，使纳税人明白依法诚信纳税是公民社会责任感和国家主人翁地位的具体体现，使社会普遍认同国家经济社会发展的财力支持是广大纳税人的不懈努力和突出贡献。第三，满足纳税人的合法合理诉求，让纳税人实现价值回归。要认真了解、倾听和研究纳税人对于纳税服务的真实需求，切实克服仅仅从便于管理的角度来构建纳税服务体系。积极建立纳税人需求分析机制，认真研究纳税人需求。因为需求与可能在实践中常常是一对矛盾，需求是无限的，而满足需求的条件和能力是有限的。纳税人在纳税过程中所需要的服务内容十分丰富，但税法规定的政策空间以及税务部门的人力、物力和财力是有限的。解决问题的办法，就要认真研究纳税人需求的合法性、合理性以及轻重缓急程度，再根据税法规定和税务部门的客观条件，将纳税人的需求划分出不同的层次，认真区分和对待。对纳税人合法合理的普遍性诉求，要给予积极满足，如根据经济社会发展和税收工作的需要，通过信息化途径，采取网络化方式，积极推行网上办税、同城通办、自助办税等多元化办税措施，为纳税人提供多项办税选择。以税务网站为载体，提供开业登记、涉税申请、出口退税、代售发票等网上办税业务，为纳税人提供全方位、个性化、开放式的纳税服务，满足了广大纳税人的需求。对纳税人与合法、合理有一定客观限制的诉求，要认真宣传、解释有关的法律政策，取得纳税人的理解、支持和配合，这也是纳税服务的重要内容之一。

（二）拓宽纳税服务渠道，创新纳税服务方式，提高纳税服务的水平。我们将按照始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从，推进和谐税收建设的基本思路，进一步改进和优化纳税服务。一是纳税服务的理念和措施要渗透到税收工作的各个环节。税收工作目标制定、过程控管、绩效评价都要贯穿纳税人的需求、纳税人的满意和纳税人的遵从。要树立大服务理念，切不可认为纳税服务是纳税服务部门或服务岗位的事。要加强税务文化建设，以文化驱动服务，服务提炼文化，解决开展纳税服务的理念和思路问题。二是建成网络电话一体化的纳税服务中心。随着信息化程度和网络技术的推进，12366电话服务热线语音库更新慢、互动性差、方式单一、效率低下等局限性和滞后性愈来愈凸显。应尽快理清思路，在建好总局指导性纳税服务网站和维护好法规库的同时，应建立省（自治区、直辖市）、市（州、盟）两级一体化12366服务中心。中心应实现省或市局门户网站、短信平台和电话热线三网合一，通过优化门户网站综合服务功能，开通在线QQ、视频答疑、语音服务等多元化方式的服务；完备表单下载、发票流向查询、发票认证、综合查询、网上提问等基本服务项目，增强税务登记、申报缴税、税务审批、发票领购等涉税事项在线办理功能；利用短信群组群发的功能，及时传递税收新政策、办税提醒、涉税通知等信息。为纳税人提供即时互动、功能多样、便捷高效的一体化服务。三是办税流程便捷高效。优化税收业务流程，分级梳理和清理自行增加、重复累积的征管环节，整合登记类、认定类、退税类等审批事项；深化办税服务厅标准化建设，按照前台受理、内部流转、限时办结、窗口出件的要求，合理调配窗口职能，增加自助服务设备，实现业务进厅、一窗接收、一窗办理；构建以办税服务厅办税、网上办税、电话办税、短信办税、税银库联网扣税等多元化办税服务格局。四是纳税人负担大幅减轻。落实两个减负的要求，精简纳税人报送资料，全面清理和取消要求纳税人重复提供的涉税资料；规范报表管理，统一填报口径，整合数据栏目和附报资料；对能由计算机系统自动生成的电子资料，在数据库存储后，可不再要求纳税人手工填写。

（三）建立以税务机关为主体、政府及相关部门协作、涉税中介机构补充的多元纳税服务新格局。纳税服务是公共服务，所以纳税服务不能仅局限为是税务机关的行为。首先，税务机关是纳税服务的主体和中坚力量，要带头搞好服务。各级税务机关要建立统一协调的纳税服务组织领导机制，明确职责分工，理顺内部职能，认真履行职责，加强工作统筹协调，不断地丰富服务内容，创新服务手段，完善服务机制，提高服务质效。其次，政府及政府各相关部门应主动为纳税人提供公共服务，因为仅税务机关代表政府提供纳税服务有一定的太局限性，如服务的载体受到制约，服务的场景和环境受到影响，服务所需信息要求多个部门配合等等。第三是实现纳税服务市场化。中介机构提供的市场化服务主要是围绕纳税人的个性需求提供更为灵活多样的服务项目，起着延伸服务触角，提高服务针对性和有效性的功能。因此，税务代理中介机构是税务部门纳税服务力量的重要补充，通过建立高质量规范的税务中介来分担大量纳税服务和咨询等工作，能够帮助税务部门更有效地利用有限的征管资源，提高税收遵从水平，减轻纳税人负担。另外，税务机关要强化对税务中介的管理，通过建立一个有活力、目标清晰、有效的执业者监管体系，通过职业技能培训、网站、个案沟通和公告等方式，将税务部门检查的结果传递给一线执业人员，同时也能及时了解他们在从业过程中得到的信息和掌握的情况。对不遵守执业规范的执业者应建立一个公平有效的处罚体系，对不合格代理机构进行严格治理或取消代理资格。

（四）建立纳税服务绩效评价体系，促进纳税服务水平不断提高。落实纳税服务的新理念、新任务，就必须树立更高的标准和要求，建立健全完善的纳税服务保障机制。一要建立全方位的纳税服务质量考核评价指标体系。要按照内外结合、客观公正的原则，建立定性和定量相结合的考核评价指标体系，通过加强随机暗访、定期服务质量回访、外部监督员评价和纳税人满意度调查等多种形式，真实了解纳税服务工作的开展情况和实际效果，逐步建立起科学、客观、公正的纳税服务评价机制。二是科学进行绩效衡量。要加强对绩效评估结果的沟通反馈和综合分析，促进各项服务制度和流程的完善与优化。加强对纳税服务工作开展情况的日常督查，及时表扬先进，鞭策落后，把纳税服务工作的成效作为考核整体工作和评价领导干部政绩的一项重要标准。二要建立严格的纳税服务责任追究机制。要制定评价纳税服务领导决策、组织实施、监督检查等环节优劣的具体工作标准，强化工作责任，细化奖罚措施。对未依法为纳税人提供服务的要批评通报，限其改正；对造成恶劣影响的，要依照规定实施纪律处分；对造成严重后果的，除对当事人进行严肃处理外，还要追究单位领导和有关人员的责任。四要建立完善的纳税服务人才培养机制。要着眼建立一支责任心事业心强、专业技能精通、工作作风扎实的纳税服务干部队伍，把思想具有良好的纳税服务潜质的干部选调到纳税服务岗位上来；要大力加强纳税服务培训，通过服务理念教育、专业技能培训、业务比武竞赛等形式，不断强化服务意识，提高服务本领；要广泛开展各种评先创优和岗位竞赛活动，不断激发各级干部立足本职岗位做好纳税服务工作的内在动力。

参考文献：

1、《公共管理学》，中国人民大学出版社2007年MPA系列教材（修订版）。

2、安体富：《为纳税人服务的若干理论问题》，《中国税务报》2009年11月4日。

3、程安亭：《加强与改进纳税服务的思考》，《税务研究》2009年第4期。

4、杨志宏王洪平向宏：《运用现代管理理论优化纳税服务实践》，《税收研究资料》第7期。

（作者单位：省局财务处）