市场和企业

第七章　转型经济中的政府、市场和企业

经济转型就是用市场调节来取代行政调节，从而在市场的基础上重建企业之间的联系，以提高企业的效率和效益，而这个过程实际上就是政府逐渐退出、市场逐渐进入的过程，也是一个制度变迁过程。因此，只有对制度变迁所涉及的相关主体的行为进行分析，我们才能对经济转型过程中政府、市场和企业的关系有一个更为准确的理解，从而真正刻画出整个制度变迁过程。

第一节　计划经济体制下的政府与政企关系

作为一场政治与经济综合作用下的制度变迁过程，前苏联、东欧国家以及中国在20世纪后期所开始的经济转型无疑是相关行为主体形成集体行动的结果。那么，究竟是什么原因促使相关行为主体形成集体行动呢？为了更全面地理解这场制度变迁，有必要从源头上来考察一下传统计划经济体制中各行为主体之间的利益关系格局。

一、社会主义国家的建立与全能型政府的兴起

在前苏联发生“十月革命”以前，马克思和恩格斯就对未来的社会经济体制做出了构想。他们根据维多利亚时代早期市场经济的现实，肯定空想社会主义者对市场经济消极作用的种种论断，认为它产生了一系列有害的后果，包括“生产的无政府状态”和周期性的经济危机，财富分配的两极分化和劳动者的悲惨境遇，“异化”加剧和道德沦丧等。提出在未来社会生产资料社会共同占有的条件下，有可能按照根据整个社会需要制定的计划来支配一切生产力，这样就既能保持有效率的生产，又能消除上述一切有害的后果。这成为关于建立全社会计划和有计划发展社会生产的最初理论设想。

马克思、恩格斯有计划发展社会生产的理论主要体现在以下几个方面：

首先，马克思认为按比例分配社会劳动是一切社会的共有规律。在资本主义私有制条件下，按比例分配社会劳动的规律是通过价值规律的自发作用来实现的，而在社会主义公有制条件下，这一规律则是通过计划实现的。

其次，要实现有计划按比例发展，其前提条件是无产阶级取得政权，并实现生产资料的公有制。恩格斯指出：“无产阶级将取得公共权力，并且利用这个权力把脱离资产阶级掌握的社会生产资料变为公共财产。通过这个行动，无产阶级使生产资料摆脱了它们迄今具有的资本属性，使它们的社会性有充分的自由得以实现。从此按照预定计划进行的社会生产就成为可能的了。”^[1]

再次，国家权力不一定能够保障经济有计划按比例发展。恩格斯指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”^[2]经济的有计划按比例发展，离不开国家对经济的管理，但这种管理必须建立在尊重客观经济规律，尊重经济发展的历史阶段的基础上。

最后，认为未来社会将消灭资本主义私有制，当生产资料归全社会所有时，商品生产和商品交换也随之消亡，代之以对生产的直接管理和计划调节。马克思在《哥达纲领批判》中明确指出，在生产资料公有制社会里不存在商品交换，也不存在价值范畴。恩格斯在《反杜林论》中指出，一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将被消除。在这样的社会里，个人劳动直接构成社会总劳动的一部分，产品不再通过市场转化为商品，生产者将按照共同的、合理的计划自觉地从事社会劳动。恩格斯在《共产主义原理》中指出，新的社会制度首先必须剥夺相互竞争的个人对工业和一切生产部门的经营权，而代之以所有这些生产部门由整个社会来经营，就是说，为了共同的利益、按照共同的计划、在社会全体成员的参与下来经营。这也就意味着，未来社会中商品交换将会消亡，代之以对生产的直接管理和计划调节。

当然，马克思、恩格斯设想的未来社会是指生产力高度发达的、完全成熟的共产主义社会，那时的生产力“已经发展到除了社会管理不适于任何其他管理的生产力”。^[3]马克思在《资本论》里反复指出，社会生产力的发展以大规模的协作为前提，只有在这个前提下，才能组织劳动的分工和结合，才能使生产资料由大规模积聚而得到节约，才能产生那些按其物质属性来说只适于共同使用的劳动资料，如机器体系等，才能使巨大的自然力为生产服务，才能使生产过程变为科学在工艺上的应用。显然，在不成熟的社会主义社会，还不具备马克思、恩格斯设想的在商品生产消亡条件下实行计划经济的条件。

然而历史并没有像马克思和恩格斯所设想的那样发展。世界上第一个社会主义国家并没有出现在生产力高度发达的资本主义国家，而是首先出现在生产力并不发达的非西方国家。这样，对于新建立的社会主义国家来说，它们必须面对更为严峻的国际形势和可能发生的国家间对抗。而这在马克思、恩格斯的设想中是被忽略掉的，因为他们认为社会主义国家将首先出现在生产力高度发达的国家，这就决定了他们会在可能发生的国家间对抗中占据优势地位。

由于前苏联、东欧国家以及中国基本上都是在其社会经济发展落后于西方工业化国家的情况下，通过采取暴力革命的方式取得政权的。^[4]当时严峻的国际和国内形势使得它们只有在较短的时期内集中全社会的物力、人力才能应对可能发生的冲突——尤其是与经济实力远在其上的西方工业化国家间的冲突。在这种情况下，凭借市场经济这只“看不见的手”来自发地组织生产活动是不现实的，必须依靠国家计划这只“看得见的手”。因此，前苏联、东欧以及中国都无一例外地选择了通过计划的方式来组织生产活动的计划经济体制。为了确保国家经济计划能够顺利实施，在前苏联、东欧国家和中国最终建立起来的中央集权计划经济体制中，中央政府通过国有化的方式掌握了社会上大部分生产资源，从而将大部分产出集中起来按照国家计划统一分配。这样，就出现了无所不包、无所不能的全能型政府。

二、计划经济体制下的政企关系格局

在计划经济体制下，中央政府将大部分社会经济产出集中起来按照国家计划统一分配。而国有企业并没有生产经营的决策权，仅仅和地方政府一样成为中央政府的下属机构。但是由于几乎全部的社会经济产出都是由国有企业创造的。毫无疑问的是，由于各生产部门之间、各企业之间在劳动生产率上存在着差异，因而较高的经济增长率只有按照每个企业的最大产出水平下达计划任务时才能实现。因此，中央政府能否按照每个企业的实际生产效率来制订生产计划和分配生产资源就成为制约传统经济体制下社会经济产出水平的关键因素。

如果只从一个单独的生产周期来看，中央政府能否正确制定生产计划和分配生产资源的关键在于它是否能够掌握有关各企业实际生产能力的信息。对此，曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）通过对苏联型社会的研究指出，正是由于官僚机构内竞争机制的存在，才使得中央政府能够获得较为详尽的信息，从而实现可容忍程度上的资源配置。^[5]他指出，在计划经济体制下，如果某个国有企业的管理者在分配给他的投入既定的情况下，对使用这些投入所能生产的产出打折扣，或是其产量远低于其可能产量，那么对于与之平行的被赋予类似投入和任务的国有企业管理人员来说，他就有动机通过向上级承诺或实际生产出较多的产量来改善自己的境况。因此，当平行管理人员之间存在官僚间的竞争时，中央政府可以利用下属间的竞争来获得较为详尽的信息，从而对潜在产量做出较好的预测。另外，国有企业的管理者还会受到处于生产活动同一链条或同一序列的其他官僚的监督，从而使中央政府可以从处于序列关系中的官僚那里得到信息收益。因此，奥尔森认为在传统计划经济体制下，官僚体制间的竞争会形成某种非正规的拍卖市场，而中央政府正是通过下属间的竞标来实现按生产效率配置资源的。奥尔森还进一步指出，传统计划经济体制走向衰落的根本原因就在于在中央政府的下属间逐渐形成的“隐蔽的共谋”限制了官僚间的竞争。

但是应当看到的是，在现实中中央政府所制定的庞大的生产计划并不是单独某一个国有企业能够完成的，还需要将其进一步分解到各个相关企业加以落实。^[6]在这一过程中，奥尔森的分析所更加关注的是效率最好的企业是如何获得社会生产资源的，因而奥尔森所阐释的中央政府利用下属间的竞争所能够获得的信息，更多的是相关生产部门生产效率的上限。而对于大多数处于一般生产效率水平的国有企业而言，中央政府还是无法准确掌握有关其实际生产能力的信息。这说明，利用奥尔森所说的通过官僚体制间的竞争所形成某种非正规的拍卖市场，中央政府并不能正确制订生产计划和分配生产资源。出现这种情况的原因在于，奥尔森所关注的仅仅是一个生产周期，而没有从动态的角度来研究时间的不一致性对中央政府制订和下达生产计划的影响。事实上在传统计划经济体制下，中央政府并不能准确掌握各企业的实际生产能力，换句话说，中央政府没有办法对全社会的一切经济活动，包括物质资源和人力资源的状况、技术、可行性、需求结构等拥有全部信息。而中央政府制订生产计划和分配生产资源所主要依据的，只能是相关企业上一期的实际产出水平。

应当说明的是，当我们像奥尔森那样仅仅考察一个生产周期，而把传统计划经济体制下的动态生产仅仅看作上述生产周期的简单重复时，在中央政府按照相关企业上一期的实际产出水平来制订生产计划和分配生产资源的情况下，官僚机构内竞争机制的存在一样有利于保证传统计划经济体制下的社会产出达到一个比较高的水平，因为只要中央政府能够及时对效率高的企业给予奖励，那么国有企业的管理人员就有动机通过提高生产效率来改善自己的境况。但是对于国有企业而言，既然能够凭借其实际生产效率来获得资源，那么在原来相互竞争的国有企业之间是否能够形成集体行动，从而达成“共谋”就需要具体对竞争条件下的收益和达成“共谋”之后的收益加以比较。因此，尽管奥尔森指出了达成“共谋”后存在的潜在收益，但是他却并没有说明在传统计划经济体制下，官僚间从竞争走向合作的具体机制是什么，而只是在一般意义上指出，“在稳定的环境中，共谋和其他形式的集体行动随着时间的推移将会增加”。^[7]这说明在奥尔森的理论中还缺少一个环节。事实上只要我们从动态的角度来研究时间的不一致性对中央政府制订和下达生产计划的影响，我们就会对传统计划经济体制下相互竞争的国有企业之间形成集体行动，从而达成共谋的机制有一个更加细致的刻画和阐释。

从两个相互衔接的生产周期来看，当中央政府根据相关企业上一期的实际产出水平来制定生产计划和分配生产资源时，对国有企业而言，虽然当其产量水平达到或者超过计划任务时会得到相应的奖励，但是在这一期得到越多的奖励也就意味着在下一期将会接受更加紧张的生产计划任务，因此，为了避免大幅完成任务会导致下一期任务过重，即便国有企业的领导者有能力大幅超额完成计划任务，他也倾向于只完成略超过计划数的量。这被称为“棘轮效应”（ratchet effect），是由贝林纳（Berliner）1952年在分析前苏联管理者行为时首先提出来的。^[8]棘轮效应的存在表明，在传统计划经济体制中缺乏对技术创新的激励，因而国有企业管理者都倾向于维持现状，而不会主动提高劳动生产率以生产更多的产品。这也就意味着在传统计划经济体制中，技术进步并不会在国有企业中自发地实现，其产业升级更多地依赖于国家计划中对技术改造的投资。但是在前面的分析中我们已经看到，在传统计划经济体制中，中央政府更加关注的是产出水平或经济增长率，因而在制订国家计划时，它们更加倾向于将已经成熟的科技进步用于技术改造，以实现产出水平的确定提高。由此可见，传统计划经济体制中的技术进步，更多地是模仿已有的技术创新——尤其是市场经济中的技术创新。这也就是说，计划经济下的经济现代化是出于对市场经济下经济现代化的模仿，因而总的来看，计划经济下的技术水平取决于它所模仿的市场经济的技术水平。这就意味着，虽然在传统计划经济体制建立的早期阶段，可以通过模仿市场经济获得较先进的生产技术，从而实现较高的——甚至超过当时市场经济下的增长速度，但是这种经济增长更多地是靠资源的投入来支撑的，只是粗放式的经济增长，这种经济增长从长期来看是不可持续的，会随着计划经济中资源的消耗而逐渐减慢，从而使经济增长率呈现出递减趋势。其结果，在经济现代化进程中，计划经济最终会被不断通过技术进步提高劳动生产率，从而实现经济集约增长的市场经济甩在后面。

在前面的分析中我们已经看到，在东西方阵营对峙的全球割据格局下，虽然传统计划经济体制国家的社会经济总产出在趋于下降，但是中央政府为了应对与西方阵营的潜在冲突，并不会因此而减少社会经济总产出中用于维持自身军事实力和国际地位的份额，而只能相应地减少分配给国有企业的份额。这样对于国有企业来说，它们所得到的生产资源相对于其实际产出水平也在趋于下降。在这种情况下，即使是仅仅出于完成计划任务的考虑，每个国有企业也必然会想方设法扩大自己在生产资源分配当中所占的份额。因此，国有企业的领导者会倾向于达成“共谋”，运用集体的力量来向中央政府索要更多的生产资源，并尽可能地降低分配给它们的计划任务。其结果是，中央政府对生产资源的分配，将越来越不以每个国有企业的实际生产能力为依据，而是以国有企业的政治影响力为依据。在这种情况下，国有企业所得到的生产资源与其实际产出能力关系很少，或根本没有关系，亏损企业和盈利企业获得资源的可能性大致相当。科尔奈（Janos Kornai）将这种现象称为“软预算约束”（soft budget constraint）。^[9]软预算约束的存在会进一步削弱国有企业提高社会经济产出的积极性。因为在更一般的意义上，棘轮效应与软预算约束这两者之间是相互联系的，由于软预算约束，低效率的企业会得到补贴或再融资，但是用于救助低效率企业的各种资源只能来自于高效率的企业，这就是说，软预算约束的存在会使计划者和决策者从高效率的企业那里抽调更多的资源，从而进一步强化棘轮效应。而且，当低效率的企业知道它们可以依赖交叉补贴摆脱困境时，它们对其预算约束的敏感性将会进一步下降，从而使软预算约束进一步被强化。这样，在软预算约束和棘轮效应的交替作用下，计划经济中的劳动生产率会趋于下降，其结果，在计划经济体制下，无论是好的企业还是坏的企业都是低效率的企业。

三、分权改革与政企关系格局的演变

在传统计划经济体制下，中央政府总是试图使社会经济产出达到一个更高的增长率，但是该体制下的政企关系格局决定了传统计划经济体制是一种低效率的生产组织方式，不能为企业提供有效的激励。在这种情况下，随着企业效率的持续下降对社会经济产出造成越来越大的负面影响，当中央政府的切身利益受到影响的时候，为了进一步提高社会经济产出水平，它就必须对政企关系格局做出调整。无论是在前苏联、东欧国家还是在中国，这种调整都是从实行分权改革，提高企业的经营自主权开始的。在前面的章节中我们已经看到，对于前苏联、东欧国家来说，虽然自20世纪50年代至90年代，它们进行了三次这种调整，但每一次都没有达到预期效果，反而最终都走上了激进的“大爆炸”式的经济转型之路。而与此相对应的是，中国从1978年开始的经济改革和转型，其早期阶段在很大程度上沿用了东欧渐进式改革的许多做法，这种渐进式的转型方式在中国取得了极大的成功，迅速使中国成为世界上经济发展最快、最具有活力的国家之一。那么，同样是对传统计划经济体制的调整，为什么会在前苏联、东欧国家和中国之间出现如此大的差异呢？

钱颖一和许成钢（Yingyi Qian and Chenggang Xu）指出，造成这种差异的原因在于，它们虽然实行的都是传统计划经济体制，但是在具体的经济组织形式上却并不相同。具体说来，前苏联和东欧国家的经济组织完全按照功能或分工需要的不同来进行管理，所有部门都只为管理单一事项设立，从而中央政府的权力更加集中，类似于U型等级结构（由计划职能部门自上而下进行管理的“条条”模式）；而中国的经济组织则是按照多部门和多地域的形式来设立的，每个部门都拥有不同的功能，并有一定的自主性，从而中央政府的权力相对分散，类似于M型等级结构（中央与地方分权管理的“块块”模式）。在M型经济组织中，各不同生产部门间的相互依赖性比较弱，因而可以通过先试验后推广的方式，在没有立即摧毁现存层级制的情况下造成非国有部门的持续进入和扩张。而前苏联、东欧国家的U型经济组织由于中央政府的计划控制过于严密，各不同生产部门间具有紧密的相互依赖性，因而难以用局部试验的方式来逐步改变传统计划经济体制。^[10]

（一）U型经济组织形式下的分权改革

U型经济组织也即“条条管理”（branch organization），指整个经济是以专业化部门或职能部门组织起来的，社会分工在中央层次上展开。

“十月革命”前的俄国早在19世纪中后期，为了应对英、法等工业化国家的竞争压力，就已经开始了其工业化进程。^[11]因而在其城市中存在着大量的产业工人，这也正是前苏联能够通过采取城市工人暴动的方式建立政权的最主要原因。在经过了从中央到地方的革命之后，对于新成立的前苏联来说，它一方面要应对国际上的经济、军事封锁，从而必须建立计划经济体制来集中全社会的物力、人力应对可能发生的冲突，另一方面也需要使新建立的政权尽快实现对整个前苏联地区的控制。在这种情况下，建立U型经济组织形式，一方面可以在原沙皇俄国已经建立的工业基础上实现规模经济和专业化，从而尽快调动各种社会资源提高社会经济增长率；另一方面则有利于实现中央政府对整个前苏联地区的控制。因为当全国的每个地区都成为国家计划经济体系中的一个分支时，所有的区域之间的依赖性就会增强，从而都要听从于中央政府的统一指挥。也正因为如此，在第二次世界大战结束之后，随着全球割据格局的形成，前苏联出于政治和军事上的考虑，通过采取干涉或援助的方式使大多数东欧国家建立起U型经济组织形式，从而不仅割断了它们同西方的交往，而且割断了它们相互之间的联系。

U型经济组织形式只是传统计划经济体制的一种具体形式，在U型经济组织形式中，国有企业的生产效率依然会持续下降，从而对社会经济产出产生越来越大的负面影响。在这种情况下，中央政府为了能够提高社会产出水平，有动力改变传统的计划经济体制。毫无疑问，传统计划经济体制下国有企业之所以效率低下，从根本上来说就是由于中央政府管得过多、统得过死造成的，因而改变传统计划经济体制的实质，就是通过采取放权的办法提高对国有企业领导人的激励，来调动其生产积极性，从而提高社会经济产出水平。但是应当看到的是，分权改革会使每位国有企业的领导者都尽可能地提高本企业的社会经济产出，这不仅体现在他们会比以前更加努力地工作，更重要的是，他们会倾向于破坏原来的U型经济组织形式。原因在于，在U型经济组织形式中，不同国有企业之间是在中央层次上按照其职能不同进行分工的，因此它们之间生产资源的调拨以及产品的投放都要受到中央政府国家计划的限制。而当国有企业获得了更多的生产经营决策权之后，它们为了使本企业有更多的社会经济产出，就会倾向于绕开中央政府的国家经济计划而在私下里互通有无。如果任由这种情况发展，当国有企业被赋予更多的生产经营决策权之后，它们将会倾向于打破原来中央层次上的社会分工，在彼此互通有无的过程中在地方层次上重新形成社会分工。这无疑会扰乱全国的经济秩序，影响到中央政府支配社会经济产出的能力，从而影响到其在全球割据的格局下应对可能发生的冲突的能力。因此，中央政府在赋予国有企业更多的生产经营决策权的同时，必然要更多地借助于地方政府来控制社会生产资源和社会经济产出的分配。换句话说，这种经济性分权（中央政府向国有企业分权）必然伴随着行政性分权（中央政府向地方政府分权）。

对于地方政府来说，它们虽然要对本地区社会经济产出的增加或减少负责，但却无法对全社会范围内的社会经济产出产生直接影响。因此当本地区国有企业可以通过在地方层次上重新形成社会分工，从而达到更高的社会经济产出水平时，地方政府不但不会使这种情况得到抑制，反而有可能会协助国有企业来抵制中央政府，从而产生更为严重的“地方主义”，使传统计划经济体制的运行出现更大程度的混乱。这只有通过中央政府的重新集权才能得以遏制。在这种情况下，就会形成U型经济组织形式中特有的改革的政治经济周期，即当所有权力都集中在中央政府手中时，整个社会经济产出会趋于下降，因而中央政府将会赋予国有企业更多的生产经营决策权，随着国有企业生产效率的提高，地方政府就会倾向于抵制中央政府的各项政策主张，从而引发某种程度的危机，其结果，中央政府不得不重新集权，使改革向起点回归，直到社会经济产出的降低使中央政府再次无法忍受时，再发起新一轮的改革。其结果，就出现了传统计划经济体制下特有的“一放就乱、一收就死”的“治—乱”循环。

从上面的分析中可以看出，在U型经济组织形式下，虽然中央政府有动力改变传统计划经济体制，从而提高社会经济产出水平，但是它只能接受局部的调整或修补，一旦当改革触及其自身利益，中央政府会采取通过重新集权的方式终止改革进程。相比较而言，地方政府却不但从一开始就支持改变传统计划经济体制，而且更有动力抵制中央政府的重新集权。在这种情况下，在经历了一次次的“治—乱”循环之后，地方政府更有动力组成集体行动来使改革进程不可逆转。因此，它们越来越倾向于采取更为激进的改革方案，来从根本上摧毁传统计划经济体制，这加剧了中央政府与地方政府之间的矛盾。其结果是，在前苏联、东欧国家普遍发生了地方政府之间达成“共谋”，并最终取代中央政府的政治变革，这就是历史上的“苏东剧变”。“苏东剧变”之后，随着前苏联、东欧国家的传统计划经济体制被彻底打破，重新建立政权的俄罗斯和东欧国家希望尽快打造出一个与传统计划经济体制截然不同的经济体制，从而确保这一转变不可逆转。因此，它们普遍选择了以自由化、私有化和宏观经济稳定化为主要内容的“休克疗法”，走上了激进式经济转型之路。

（二）M型经济组织形式下的分权改革

与前苏联、东欧国家不同的是，1949年以前的中国在经历了一百多年的战乱之后，整个国民经济处于崩溃状态。生产萎缩，交通梗阻，商品经济极不发达，全国不少地区处于封闭或半封闭状态。因此对于刚刚经过从地方到中央的革命取得国家政权的新政府来说，当时贫穷落后、生产资源匮乏、缺乏工业基础的国情就决定了中国不具备在全国范围内组织社会分工所必需的基础和能力，难以像前苏联、东欧国家那样按U型经济组织生产。在这种情况下，中国虽然在第一个五年计划期间，在前苏联的经济和技术援助下曾努力照搬前苏联的U型经济组织形式，但是当中苏关系破裂之后，中国很快就放弃了U型经济组织形式，转而实行更符合中国国情的M型经济组织形式。M型经济组织形式即“块块管理”（regional organization），指整个经济是以地区为原则组织起来的，社会分工在地方区域层次上展开。并且在M型经济组织形式下，中央政府为了加强不同地区的战时自给能力，从而应对全球割据格局下可能发生的军事冲突，在各个地区都建立了相对较为完备的生产体系，各个地区之间的产业结构都具有“小而全”的特点，彼此之间差距不大。

M型经济组织形式同样也只是传统计划经济体制的一种具体形式，因而中央政府为了实现更高的社会经济产出水平，也有动力改变传统的计划经济体制，赋予国有企业更多的生产经营自主权。由于在M型经济组织中国有企业间的分工本来就是在地方层次上组织起来的，因而与在U型经济组织形式中不同的是，分权改革并没有造成对原有经济组织形式的破坏，并且国有企业社会经济产出的提高，也符合其所在地区的地方政府的切身利益。但是应当看到的是，在M型经济组织形式中，由于各地区之间都存在着极为相似的产业结构，因而每个地方政府为了确保本地区国有企业的社会经济产出水平，都会倾向于抵制其他地区国有企业向本地区的扩张。这导致了严重的“地方保护主义”，不仅使劳动分工和市场深化受到限制，还阻碍了一些有生产潜力的国有企业生产规模的进一步扩大。由于大部分地区国有企业的生产规模都不大，因而进一步提高该地区社会经济产出就只有靠多上项目，甚至是全民动员，其结果是，在全国范围内造成了大量的低水平重复建设。这不但不会带来社会经济产出的实际增长，反而会引发混乱和失控，造成更为严重的软预算约束，从而对全国社会经济产出的进一步提高产生负面影响。而这种现象只有在中央政府重新集权，通过国家计划协调各地区之间的经济发展才能得到遏制。这样就形成了M型经济组织形式中特有的改革的政治经济周期，即随着中央政府为了实现更高的社会经济产出水平而进行分权改革，国有企业的生产积极性被调动起来，但是由于国有企业生产规模过小，因而各地方政府都有动力通过多上项目的方式来进一步提高本地区的社会经济产出水平，其结果是，在全国范围内出现大量的低水平重复建设，当这种乱投资所造成的混乱和失控对全国社会经济产出的进一步提高造成负面影响时，中央政府就会通过重新集权的方式来加以协调。其结果是，同样形成了传统计划经济体制下“一放就乱、一收就死”的“治—乱”循环。这在现实中表现为，继“一五”计划之后，中国先是出现1958～ 1959年的“大跃进”，然后是1961～1965年的调整；再继之以“文革”时期的变相大跃进，70年代中期又转入调整。直到1978年“文化大革命”结束之后，中央政府才开始寻找一条新的不同于以往的改革传统计划经济体制的道路。

与U型经济组织形式不同的是，在M型经济组织形式中，由于全国的社会经济产出更加依赖于各地区的社会经济产出水平，因而一般只有在各地方政府普遍意识到，全国范围内的低水平重复建设已经影响到大部分地区的社会经济产出的进一步提高的情况下，中央政府才会在各地方政府的要求下通过重新集权加以协调。所以中央政府的重新集权并不会导致各地方政府组成集体行动来加以抵制。因此，只有中央政府才有动机采取行动来进一步突破该体制对社会经济发展造成的障碍。但是在进一步的行动中，中央政府所采取的每一项措施都仅仅是为了使社会经济产出达到更高的水平，因而中央政府在进一步的行动中，要确保改革的可逆性，从而在当其所推行的政策措施引发社会经济产出下降时，能够退回到起点。因此中国的经济转型并不是像俄罗斯、东欧国家那样，将主要精力放在通过全面彻底的私有化来实现对静态的存量资产的快速调整上，而是进一步开展分权化改革，从而在动态的增量上来实现对传统计划经济体制的突破。这使得中国最终走上了渐进式经济转型之路。

综上所述，随着前苏联、东欧和中国对传统计划经济体制的改革一次次地重复改革的政治经济周期，其体制内中央政府、地方政府和企业之间的地位和利益格局也逐渐开始发生变化，因此在前苏联、东欧国家，地方政府最终组成集体行动，通过政治变革的方式取代了中央政府，而为了能够保证改革的不可逆性，它们倾向于尽快建立起一套完全不同于传统计划经济体制的新的经济体制，这使前苏联、东欧国家最终走上了激进式经济转型之路；而在中国，改革的政治经济周期也需要中央政府能够在原来分权改革的基础上有所突破，因而在进一步提高社会经济产出水平的动机下，中央政府也开始在保证改革的可逆性的前提下，尝试建立新的经济体制，这使中国最终走上了渐进式转型之路。可见，在从改革走向转型的过程中，推动制度变迁的第一行动集团在前苏联、东欧国家中是由地方政府充当的，在中国是由中央政府充当的，而正是在这一点上的差别，造成了它们之间在转型方式上的差异。

第二节　经济转型进程中政府对市场经济制度的构建

计划经济体制下的政企关系格局造成了政府管得过多、统得过死，企业之间的联系主要靠行政调节，因而企业效率和效益低下，社会经济产出水平不尽如人意。这种政企关系格局在分权改革框架下并没有得到根本改变，反而形成了“一放就乱、一收就死”的政治经济周期。最终致使前社会主义国家不得不从改革走向转型。在经济转型过程中政府应当扮演什么角色？实践证明，政府不能完全退出市场，而应当积极地进行制度构建。

一、经济转型从政策驱动阶段到强化制度构建阶段

20世纪90年代初期，转型国家（特别是前苏联和东欧国家）将主要的精力集中于实施一系列关键性的经济政策（如自由化、宏观经济稳定以及私有化，当然这些经济政策本身也隐含着部分的制度构建因素在内），以便为经济的整体转型打开突破口，并改变计划经济体制所累积的各种结构失衡状态。在这一时期，经济转型主要是由政策驱动的。由于特定的政治经济环境的制约（如政治体制的重构以及动荡的宏观经济环境），大多数转型国家没有足够的时间和精力关注更加细致、深入的制度构建问题。然而伴随着经济转型的深入推进，制度构建却日益成为转型国家关注的焦点，主要原因有以下四点：

首先，政治经济形势的逐步稳定为转型国家着手进行更加深入的制度构建创造了相对有利的条件。中东欧的主要转型国家在经历了转型初期的转型性衰退后，从20世纪90年代中期开始逐步进入了一个经济恢复和持续增长的时期，早期异常严峻的宏观经济形势也出现了好转的迹象，如严重的通货膨胀得到了控制，财政和贸易赤字也有所缓解。以俄罗斯为代表的独联体国家由于早期的经济衰退比较严重，因此经济复苏的速度相对缓慢，但大多数国家也在20世纪90年代中后期实现了经济的正增长或减缓了经济衰退的幅度。经济增长与宏观经济的日趋稳定使得政府可以停止或放缓转型初期过度激进的转型政策（如过度紧缩的宏观经济政策），并可以动用一定的经济资源来支持制度改革与结构调整（制度改革与结构调整意味着利益结构的重新分配，这势必需要一定的财政开支加以补偿）^[12]。另一方面，转型初期政治制度结构剧变所引发的政局动荡，影响了政府改革政策的连续性以及民众对环境稳定性的预期；在政治经济环境不确定的条件下，很难构建出持久的、有效的制度安排。从20世纪90年代中期开始，前苏联和东欧国家的政治环境逐步趋于稳定。尽管不同党派、政治团体在诸多领域存在分歧，但在经济转型的大方向、大政策方面取得了很多的共识，这一点在波兰、匈牙利、捷克等中东欧国家尤为突出。政治环境的稳定与转型共识的形成，使得制度改革不会因政府的定期更迭而发生逆转。

其次，经济转型过程中所暴露出的种种问题，使得转型国家逐步认识到，在缺乏必要的制度保证的前提下，仓促推行一些转型政策不仅不能取得预期的效果，反而会加重市场参与者行为的扭曲。在转型初期，俄罗斯和东欧的许多转型国家采取了以自由化、宏观经济稳定和私有化为主体的“休克疗法”，以克服由计划经济体制累积并在转型初期集中释放的各种宏观经济危机，并构筑支持市场运行的基础。然而在这一过程中，由于缺乏必要的制度保证，结果“休克疗法”的疗效大打折扣。例如，原本希望通过价格自由化矫正不合理的价格体系，与此同时通过宏观紧缩政策抑制因价格自由化而引发的通货膨胀，然而由于企业的经营行为没有发生改变，市场的垄断状况没有消除，结果企业并没有积极地增加产出，而是通过限产提价来获取垄断利润，这种状况延长了转型国家“休克”的时间。再如，在缺乏必要的法律和制度保障的条件下，仓促推行激进的私有化并没有创造出适应市场竞争的企业组织形式以及富于创新精神的企业家阶层，反而滋生了大量盗窃国家和企业资产的犯罪行为，并导致公司治理结构中出现严重的“内部人控制”问题。这种状况不仅延缓了经济复苏，而且使民众对改革的合法性产生了质疑，结果削弱了他们支持改革的热情，从而给致力于改革的政府增加了政治上的压力。上述弊端说明，转型仅仅依靠短期的政策是不够的，更需要长期有效的制度加以支持。

再次，在基本实现宏观经济稳定之后，转型国家面临着更加艰巨的促进经济持续发展的任务，而制度则是支持经济可持续发展的首要因素。经济学家在探讨促进经济增长与发展的问题时，曾相继把劳动、资本、技术、企业家创新精神等因素视为促进经济增长与发展的主要因素，而后来的新制度经济学家则发现，人力资本与物质资本积累、技术进步等因素只是经济增长与发展的结果，而有效的制度安排（例如界定清晰、保障有力的私有产权制度）才是促进经济增长与发展的首要因素，这一点已经被西方发达国家的经济发展史所证明。^[13]因此转型国家的政府不得不反思自身在协调制度变迁与经济发展关系方面所存在的种种失误，从而自觉地将制度构建作为促进经济持续发展的重要手段。此外，在经济全球化和现代化进程中，转型国家的政府不仅要强化国家市场制度的构建，同时也需要对国内制度系统与国际制度系统之间的互补性进行协调，以建立一种在激烈的国际竞争环境中能够促进经济持续发展的市场经济体制。

最后，中国渐进改革所取得的巨大成效，也促使前苏联和东欧国家开始反思制度实验与制度创新对经济转型的重要意义。中国的渐进式改革的一个突出特点是通过局部的实验来发现有效的制度安排，然后由中央政府加以推广，如联产承包、经济特区等；同时，中国还依据自己的国情创造出一些介于计划经济体制与市场经济体制之间的“过渡性制度安排”，^[14]如双轨制、乡镇企业等。正是因为有了这些制度实验与制度创新的过程，使得中国在建立新体制的同时不必彻底拆除旧体制，从而避免了因缺乏必要的制度支持而造成的经济下滑。因而，中国在稳步推进市场化进程的同时保持了经济的高速增长。中国在制度构建方面的成功经验逐渐赢得了国际上的广泛认同，例如世界银行和货币基金组织在多篇研究报告^[15]中都将中国在制度构建方面的成功实践作为典型的案例加以研究，而这些研究和建议大多都对转型国家和发展中国家具有重要指导和借鉴意义。

由于上述原因，从20世纪90年代中后期开始，转型国家逐渐由经济转型早期的政策驱动阶段转入到一个强化制度构建的阶段，这一阶段的主要目标是通过深入、细致的制度构建来创建一个完善的、运行有效的市场经济体制，并促进经济的可持续发展。

二、经济转型过程中市场经济制度构建的基本内容

在经济转型由早期的政策驱动阶段进入到强化制度构建阶段后，转型国家需要在深入、细致的制度构建的基础上创建有效运转的市场经济体制并促进社会经济的可持续发展。在转型国家市场经济制度构建的主要内容当中，经济转型过程中的产权制度变革、市场竞争体制构建和国家治理模式重构这三方面相互配合、相互支持，共同构筑了现代市场经济体制的制度基础。

（一）经济转型进程中的产权制度变革

转型国家的产权制度变革主要涉及非国有经济的发展、国有企业的私有化和股份制改造、企业重组与公司治理机制重构、产权保护制度体系的建设等多个领域。从目前的发展状况来看，前苏联和东欧的主要转型国家的大规模私有化改造任务已经完成，以私有制为主体的多元化的所有制结构已经初步形成。中国虽然没有采取激进的私有化战略，但是通过对国有部门的产权改造以及鼓励和支持非国有部门的发展，也已经初步建立起以公有制为主体的多元混合所有制结构，在此基础上将创建“归属清晰、权责明确、保障有力、流转顺畅”的现代产权制度作为深化产权制度改革的一个重要目标。尽管取得了上述成就，但大多数转型国家在促进企业重组、创建有效的公司治理机制以及建立强有力的产权保护制度体系方面，都存在许多不完善之处，这些问题在很大程度上影响了各国的经济转型绩效。此外，转型国家还需要解决在产权改革过程中所产生的一些社会问题，如严重的腐败和有组织犯罪，以及因产权再分配而产生的收入差距过大的问题。上述深层次的产权制度构建问题的解决，将需要一个渐进的过程。

（二）经济转型进程中的市场竞争体制构建

转型国家的市场竞争体制构建主要涉及市场竞争主体重构（如产权改革）、价格自由化、贸易自由化（价格自由化和贸易自由化是建立市场交易制度的基础）以及支持市场竞争的法律和规章的建设。在竞争体制构建过程中，中东欧国家在打破垄断、硬化企业预算约束、规制市场竞争行为等方面采取了比较彻底、连贯的改革措施，因而这些国家的市场竞争体制建设走在了转型国家的前列。中国由于采取了渐进、连续的市场化改革政策，促进了多元化市场参与主体的出现和资源有效配置，因而建立起比较有效的市场竞争体制，但政府仍然保持对市场的广泛调控。俄罗斯虽然在转型初期采取了比较激进的自由化政策，但由于各种政治经济原因（如不能严格执行硬预算约束政策、强势利益集团对政府的俘获阻碍推行支持市场竞争的政策等），其自由化政策实施的效果并不理想，因而削弱了整个市场的竞争力度。而其他转型相对落后的前苏联国家在市场竞争体制构建方面存在着更多不足之处。市场竞争体制的薄弱在很大程度上影响了其他领域（如产权制度改革）制度构建的效果。因此，在未来的转型进程中，进一步强化支持市场竞争的法律和相关制度、机构的建设，培育促进市场竞争的良好商业环境，是转型国家面临的重要任务。

（三）国家治理重构问题

从比较制度分析的角度来看，国家是政府与公民进行重复博弈所形成的“多重稳定均衡”。^[16]在不同的转型国家，由于在政治制度结构、社会利益分化、市民社会发育以及历史文化传统和地缘政治方面存在着差异，因此各国的国家治理模式呈现出不断分化的趋势。中东欧国家形成了一种具有西欧议会民主政体特征的竞争性的“民主型国家”治理模式，政府在促进市场化改革和协调社会发展领域发挥了关键作用，因此国家整体的治理水平较高；而俄罗斯则形成了一种总统集权制政体下政府被强势利益集团俘获的“勾结型国家”治理模式，尽管政府在推动市场化改革过程中发挥了主要作用，但在治理市场竞争秩序和协调社会发展方面存在许多不足之处，因而国家整体的治理水平较低。中国虽然没有像俄罗斯和中东欧国家那样发生激进的政治经济制度变革，但是伴随着市场化改革的深入推进，政府与公民之间的互动博弈过程也在发生着深刻的调整，这些变化从长期来看必将促进中国的国家治理模式的转变。尽管转型国家的国家治理模式尚处于进一步演进的过程之中，但它对于经济转型的深入推进具有深刻的意义：它通过重塑政府与公民社会的行为模式，从而影响整个市场经济的运行秩序以及社会经济的长期发展。因此，国家治理模式重构是决定转型国家能否建立一个运行规范的、具有较强竞争力的“好的市场经济”的关键性因素。

上述三方面的制度构建之间存在着紧密的互补性关系（如图7.1所示）：首先，产权制度变革与市场竞争体制构建相互配合，共同孕育了富有竞争力和创新精神的微观经济主体（如企业和企业家阶层），形成了有效的市场交易制度网络，从而促进了资源的合理配置以及经济效率的不断提高；其次，产权制度和市场竞争体制的构建又共同嵌入政府与公民互动博弈所形成的国家治理模式之中，产权制度的完善与市场竞争秩序的改进有赖于政府和公民行为模式的进一步调试和日趋规范；最后，产权制度与市场竞争体制的发育又促进了权力、资源和利益在政府以及公民、社会不同集团之间的不断配置，从而影响政府与公民重复博弈行为的策略选择，并最终影响博弈的稳定均衡模式——国家治理模式。由此可见，产权制度变革、市场竞争体制构建以及国家治理模式重构这三方面的制度构建相互支持、紧密配合，共同构成了支持现代市场经济体制的制度基础。根据转型国家产权制度、市场竞争体制和国家治理模式的互补性，我们可以大致把转型国家目前的市场经济模式划分为以下三种比较具有代表性的模式：

（1）中东欧国家的市场经济模式：竞争性民主体制和相对有效的有限政府+相对完善的私有产权制度+相对具有竞争性并兼顾社会公平的市场体制（社会民主主义传统）。这种市场经济模式尽管尚处于演化之中，但有可能与以德国为代表的社会市场经济模式趋同。

（2）俄罗斯的市场经济模式：总统集权制的可控民主和被强势利益集团俘获的弱政府+不完善的私有产权制度+相对缺乏竞争且显失公平的市场体制（权威主义传统）。这种市场经济模式同样处于演化之中，但部分具有拉美市场经济模式的特点。如依赖初级产品出口（石油、天然气、贵金属等），强势利益集团对政府的俘获（如叶利钦时代的寡头和普京时代的出身国家安全部门的人员），比较严重的腐败与犯罪环境，不完善的私有产权制度和相对恶劣的市场竞争环境，差距过大的收入分配和严重的社会分化，等等。

（3）中国的市场经济模式：共产党领导的人民民主政体和有效性略显不足的强政府+不断发展中的公、私混合多元产权制度+具备一定竞争性且不断分化的可控市场体制（权威主义传统）。中国市场经济发展的目标模式是建立完善的社会主义市场经济体制。

如图7.1所示，上述市场经济模式所具备的制度特征的第一项内容主要反映出不同市场经济体制下国家治理模式的特征以及在特定的国家治理模式中政府对社会经济调控的特征。其中，政府的“有效性”主要反映政府运用法律和政策手段对社会经济生活进行调控以实现政府预期目标的能力，以及公民对政府的法律和政策的尊重程度。而政府的“有限”、“强”、“弱”则主要体现政府行为受到制约的程度（包括受到法律和程序的制约，以及其他超越法律与程序力量的制约，如强势利益集团或最高领导人的权力）。“有限政府”意味着政府的行为主要受到法律和程序的约束并且政府也尊重这种约束（自我实施），我们常说的“宪政”则是“有限政府”的一种表征，从这一点来看，中东欧国家更接近“有限政府”。“强政府”则意味着政府行为受到的约束较少（有时可能会越过法律和程序的规定直接进行干预），因而政府对社会经济生活干预的范围较大、程度较深；“强政府”未必是一个有效的政府，例如可能存在政府“错位”现象，即政府在不应当干预的地方干预，而在需要干预的地方却没有采取必要的行动，中国则比较接近“强政府”的调控模式。而“弱政府”则意味着政府对社会经济生活进行调控的行为受到很多制约，而且这些制约往往来自非法律和程序的制约，如强势利益集团的俘获，以及国家最高领导人（如总统）对政府的控制，一般来说“弱政府”通常是一种相对“无效”的政府，俄罗斯则接近于这种情况。

图7.1　经济转型进程中制度构建的互补性及三种典型市场经济模式

转型国家市场经济模式所具备的第二项制度特征主要反映支持市场运行的产权制度的特征，包括社会认可并采纳的产权制度的主要类型（公有、私有或公私混合），以及产权和契约得到界定、保障和实施的程度。从实际情况来看，中东欧和俄罗斯的市场经济主要以私有产权为基础，且前者的私有产权制度相对完善，后者则相对不完善。而中国的产权制度则处于公私混合状态，特别是在决定产权制度的所有制基础方面坚持以公有制为主体；在未来的经济转型进程中，中国将会在坚持以公有制为主体、多种所有制形式共同发展的基础上，进一步完善符合市场经济要求的现代产权制度。

转型国家市场经济模式的第三项制度特征则主要反映出经济主体自由进入和退出市场并进行公平竞争的程度，以及由市场竞争所导致的社会收入分配差距的程度（“结果的平等”），而收入分配的公平与否既可能是由市场竞争本身所造成的，也可能是由竞争的机会不平等所造成的。从转型国家的实际情况来看，中东欧国家市场竞争状况相对较好，且政府在改革过程中给予失利群体较多的补偿（相对完善的社会保障），因而收入分配差距保持在一个社会可接受的限度内；而俄罗斯的市场竞争体制相对不完善（计划经济体制遗留下的垄断型市场结构、利益集团的阻碍以及比较恶劣的商业环境），加之不公正的财产分配引起的竞争机会的不平等，导致社会收入分配差距过大；中国经过了连续的市场化改革，市场竞争程度明显提高，但由于对竞争过程的规制制度与对竞争结果的补偿制度相对薄弱（如对权力参与市场竞争和财富分配制约不足以及社会保障体制建设不完善等），使得因市场竞争所导致的社会收入分配差距有不断扩大的趋势。

上述市场经济模式实际上与各国的社会历史传统具有紧密的联系。例如，中东欧国家具有比较浓厚的社会民主主义传统，因而比较强调民众对社会政治经济生活的广泛、平等参与（如企业自治和强大的工会组织），同时政府在推动社会经济发展过程中也比较注重兼顾效率与公平，因此经济转型进程中所产生的社会分化（主要是指以经济实力和社会地位为基础的阶层分化）保持在一定的限度内；俄罗斯和中国则具有明显的权威主义传统，即政治经济生活中存在着明显的主导性力量，国家权力机构在推动经济改革和社会制度变迁中发挥主导作用，然而由于缺乏一套有效规范权力运行的国家治理机制，因而不免会产生因权力参与市场竞争和社会财富的再分配所导致的各种社会不公现象，以及不断加剧的社会分化。

三、经济转型过程中市场经济制度构建的基本效果及相关启示

总的来看，转型国家在企业改革、价格与贸易自由化以及市场经济的法律制度建设方面取得了一定成效，并且已经初步建立起市场经济体制的基本框架，市场经济的各项制度安排已经开始运转并在资源配置中发挥着主导作用。但是就市场经济体制的竞争性与开放程度而言，在转型国家的表现是不同的。市场化改革比较连续、深入的国家，如中国以及中东欧的波兰、捷克、匈牙利、斯洛文尼亚等国在市场竞争与开放程度方面处于转型国家的最前列；采取比较激进的转型方式，但市场化改革的连续性和深入性不足的国家，如独联体的俄罗斯、摩尔多瓦以及东南欧的保加利亚、罗马尼亚等国在市场竞争与开放程度方面居于转型国家的第二阵营；而其他市场化改革程度较低的独联体国家，如白俄罗斯、土库曼斯坦等国在市场竞争和开放程度方面处于转型国家的第三阵营。^[17]另外，斯洛伐克和波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛）的市场化改革进程也是比较快的，它们与波兰、捷克、匈牙利和斯洛文尼亚一道已经于2004年5月1日加入欧盟。根据欧盟1993年哥本哈根会议对申请入盟国家的要求：加入欧盟的东欧国家需要建立起“有效的市场经济体制，以及能够充分应付欧盟内部的竞争压力和市场力量”。^[18]依据这一标准以及转型以来总体的经济表现，斯洛伐克和波罗的海三国在市场竞争与开放程度方面应当与波兰、捷克、匈牙利和斯洛文尼亚同处于转型国家的第一阵营。

根据转型国家在构建市场竞争体制方面的经验和教训，我们可以得出以下启示：

首先，坚持改革的市场化方向，保持改革政策的连续性，是建立有效竞争的市场经济体制的基本前提。尽管前苏联和东欧国家从20世纪50年代起就开始对本国的计划经济体制进行改革，但这些改革的取向是通过局部引入市场机制以完善计划经济体制，正如美国经济学家Naughton所言：“其改革者希望最优价格计算能同改进的奖励功能（Reward Function）结合起来，创造一个具有市场经济效率的计划经济”。^[19]然而这种努力并没有取得成功，关键问题在于，在国有部门处于垄断地位以及国家对经济处于高度控制的状态下不可能产生一种真正的市场竞争环境，相反只能在计划与市场的长期摩擦与冲突之中不断消耗着原有经济体制的效率和能量。而且，由于种种原因，即使上述局部改革政策也经常是走走停停，从而使得计划经济体制国家始终无法建立起真正的市场竞争体制。而20世纪90年代最大的不同在于转型国家放弃了改革计划经济体制的努力，而将建立市场经济体制作为经济转型的目标取向。在这一目标的引导下，转型国家开始对计划经济体制的制度基础进行深入的改革（产权制度、交易制度和宏观管理制度改革）。尽管改革带来了社会阵痛，但那些能够坚持市场化改革取向，保持改革政策连续性的国家，市场竞争体制发育的程度较好，经济恢复的速度也较快。

其次，建立有效竞争的市场经济体制需要将发展非国有部门与改革国有部门结合起来，其中特别要注重采取“激励与约束”并重^[20]的改革政策。从市场竞争体制发育良好的转型国家来看，非国有部门的迅速发展对于促进竞争、增加就业以及推动国民经济增长具有重要作用。中东欧国家私人经济部门的发育明显好于俄罗斯等独联体国家，因而其市场竞争程度也明显好于后者。此外，非国有部门的发展以及市场竞争程度的提高势必意味着国有部门的收缩，从而将国有部门低效使用的资源转移到效率相对较高的非国有部门。这就需要对国有部门的经济行为采取必要的约束手段，特别是硬化企业的预算约束，使国有企业同样面临市场竞争的压力，在市场竞争过程中淘汰效率低下的企业，实现资源的优化配置。

再次，在开放经济的同时注意促进和发展本国的民族产业。实施对外开放政策有助于促进转型国家的市场竞争，但与此同时也会给本国的民族产业带来巨大的冲击。尽管转型国家的企业改革取得了很大的进展，但无论从资金、技术还是管理经验角度看，都与西方发达国家的企业有很大的差距，这必然导致转型国家的企业在对外贸易中缺乏竞争力。与此同时，在一些国家的国有企业改革过程中有大量外国资本参与其中（如匈牙利），从而使外国资本在国内的许多行业占据了很大的份额，这也势必会对本国的民族产业发展带来一定的不利影响。因此，如何在吸引外资以增进市场竞争效率与促进本国民族产业的长远发展之间进行适度的权衡，就成为转型国家不得不面对的一个艰难抉择。经济学家吴敬琏针对中国对外开放过程中如何协调引进外资与促进本土企业发展的问题提出了三条建议：“①确保国内市场的公平竞争，防止国外企业的倾销和不正当竞争行为。②在那些相对规模经济敏感的行业对本国的幼稚产业进行适度的保护。③对国内急需发展的产业采取国际惯例允许的形式（如政策性贷款）实行政策倾斜。”这三条建议对于其他转型国家也具有一定的借鉴意义。^[21]

最后，转型国家需要进一步改善整体的商业环境，为市场竞争的有效展开创造良好的条件。转型国家的商业环境涉及许多方面，其中主要包括“商业规则和税收、法律法令和基础设施以及金融服务等”。^[22]根据欧洲复兴与开发银行和世界银行2002年对转型国家进行的商业环境调查（BEEPS）显示，尽管转型国家的商业环境有所改善，但在金融、税收、司法体系和控制腐败方面仍然存在很多的问题。^[23]商业环境中所存在的种种问题对于新兴私人企业的进入以及外资的流入产生了很大的阻碍作用，从而延缓了市场竞争环境的改善。商业环境中存在的种种障碍实际上反映出转型国家整体的治理质量较低，^[24]国家规制和调节市场经济秩序的能力较弱，因此提高整个国家的治理能力是改善商业竞争环境的一个重要因素。为此，需要从以下四个方面入手：①合理界定政府权责界限，减少不必要的行政干预程序，打击腐败，提高政府的治理质量。②完善保护产权和促进市场竞争的法律制度建设。除了要进一步完善立法外，首要的任务是加强法律的执行机制。为此，需要对现行的司法体制进行改革，提高司法机关的独立性、透明度以及执法人员的职业素养，从而提高整个司法体制的运行效率。③政府必须采取措施遏制某些强势企业和既得利益者对政府决策的影响，将那些有助于保护产权和促进市场竞争的各项制度改革深入推进下去，在此基础上重塑国家权威，增强国家对整个市场经济的调控能力。④大力发展促进市场竞争的各种市场中介组织，如会计师事务所、信用服务机构、证券管理机构、商业调查机构、新闻媒体以及其他致力于改善市场竞争秩序的民间组织。^[25]市场中介组织的蓬勃发展有助于克服交易双方所固有的信息不对称问题，使“声誉机制”对经济人机会主义行为的约束功能得以发挥，从而弥补政府或法院等正规部门法律执行机制薄弱的缺陷，促进整个商业环境的改善。

第三节　经济转型与政府定位：大政府小社会还是小政府大社会

前苏联、东欧国家经济转型的实践表明，经济转型虽然是一个政府逐渐退出、市场逐渐进入的过程，但是一个有效的政府是向市场经济转型的前提条件。经济转型国家所要建立的政府与社会的关系模式是小政府大社会，既要调动社会的主动精神，又要发挥政府的能动力量，从而推动社会的发展。

一、政府与社会关系的几种类型

在社会历史发展的过程中，有两种基本的力量：内在的社会自由力和外在的政府推动力。社会自由力是社会发展的内在动力，斯密把这种动力归结为每一个人的自利行为，恩格斯认为卑劣的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力。在这一点上，斯密和恩格斯关于社会发展的动力观是一致的，农业社会是政府专制的社会，个人创造力的发挥总是受到钳制，一般而言，个人创造力的发挥往往需要宽松的社会环境，在奴隶的镣铐下和封建专制制度对一家一户小农生产的禁锢下，社会大众个人创造力的发挥是有限的，当工业资本主义来临后，丰富的资源，辽阔的国内外市场，获得自由权的劳动者统一于自由资本主义的劳动生产中，社会自由的力量得到了充分的发挥。因此，资本主义一来临，随之就创造出社会生产的奇迹，显示出社会自由的力量。社会自由作为一种经济和社会政策，与任何事物一样，它的能量的发挥是有一定限度的，早在自由资本主义时期，资本主义自由竞争的弊端就严重暴露出来，在生产上以周期性的经济危机这一生产混乱来进行自我调节，时常给生产造成极大的破坏，同时也造成了一系列社会问题，如财富分配严重不均、劳资对立严重、老弱病残失去生活保障等，当自由资本主义进入垄断资本主义后，资本走向集中，单纯地依靠社会自由的力量已无济于各种复杂社会与经济问题的解决，于是充分发挥政府的调节与控制功能就显得十分必要了，凯恩斯关于政府干预经济的理论正是适应了这一社会的需要。

政府控制是社会发展的外在推动力，就社会主义理论来看，马克思关于资产阶级革命和无产阶级专政的学说，其核心就是打碎旧的国家机器，建立新型的无产阶级政府，实行生产资料公有制，重构社会的政治与经济关系。实现新的社会平等，这一过程的实现是由政府控制来完成的。就社会主义实践来看，高度的组织与政府式的控制是社会革命必不可少的，而在社会主义建设中，前苏联和中国等社会主义国家都曾长期过分依靠政府控制手段推动社会发展，忽视了对社会自由这一内在动力的挖掘，社会主义革命胜利后，虽然建立了公有制的社会主义经济结构，而人们在现实中从事经济活动自利的动机并没有改变，平均主义盛行致使人们从事经济活动的动力不足，社会经济最终普遍走向衰退，为了克服这一状况，只好再对政府控制与社会自由之间的关系进行重构。政府控制与社会自由作为社会发展的内在力与外在力，并不总是等量发挥作用的，社会自由力始终是社会发展的主导力量，而在一定条件下，政府控制发挥的作用则是巨大的。就世界范围来看，特别是一些后现代化国家，往往要极大地借助政府推动，才能加速国家的现代化。如19世纪中晚期的德国、20世纪20年代到70年代的前苏联，还有近年来崛起的韩国、日本等国家和地区，无一不是极大地借助政府推动来实现国家现代化的。

政府和社会之间的权力是一种此消彼长的关系，当政府权力增长的时候，社会的权力就会缩小；反之当社会的权力增长的时候，政府的权力就会缩小。政府和社会之间权力关系的适度平衡，是社会顺利发展的必要前提。纵观古往今来各国政府与社会的关系，大致可归纳为四种关系模式：

一是强政府、弱社会模式。在这种类型的国家中，生产力水平低下，社会分工不发达，国家内部各社会组织的功能分化有限，它们之间彼此孤立、缺乏联系。政府通过高度的中央集权来维护国家统一政令的畅通，运用行政强制力对社会成员和各种社会组织进行全面而严格的控制。

二是弱政府、强社会模式。这种关系模式的特点是：政府处于很软弱的状态，但却面对着更为强大的社会。在这类关系模式中，国家缺乏有效的政府机构，政府权力支离破碎，授权有限，其政治制度化程度低而社会参与程度高，各种社会力量直接在政治领域里进行活动。在这些国家中，种族、部落、血缘以及封闭性的庇护网络等传统力量占据着支配地位。

三是强政府、强社会模式。这种模式的特点是：政府在经济发展中处于很突出的地位，政府将自己的意志、目标转化为现实的能力强大，同时社会力量及其自主性也很强，具有许多强有力的、高度组织化而且有自己利益追求的社会群体。也就是说，一方面，其政府机构具有明显的自主性；另一方面，社会力量及其组织化程度也相当高，能够以强有力的地位与政府在制度框架内进行对话。

四是弱政府、弱社会模式。这种关系模式的特点是既缺乏强有力的中央政府，又缺乏强有力的社会整合机制。市民社会的发育程度较低，强有力的社会力量难以形成。在这种类型的国家中，缺乏发达的官僚系统，甚至缺少现代民族所必需的社会基础，其经济落后，社会分化程度低。社会成员的效忠对象依旧是自己的部落或家族，其结果不是经常内乱，就是政权的频繁更迭。

二、社会主义国家政府与社会关系的历史变迁

斯密认为，充分的经济自由是国家财富不断增长的首要条件和基石，一个人从事经济活动的动机是自利。自由放任是斯密的整个经济学说的中心思想，也是他主张的制定经济政策的基本依据，基于私利的个人主义被看成是社会经济活动的基本动力。斯密的理论正适应了英国工业资产阶级扩大国内外市场，进一步发展资本主义的大工业的需要，继斯密之后，英国政府一个多世纪的经济政策，在一定意义上正是斯密纲领的实现。自由竞争与自由贸易成了早期资本主义的主要特征，这种自由竞争就是要发挥市场经济规律的自发作用，也正是斯密所赞扬的那只“看不见的手”。从政府与社会的关系这一角度来看，主要是发挥社会自由的力量，求得社会的经济的发展。19世纪末20世纪初自由资本主义进入垄断资本主义阶段，西方资本主义世界的政治与经济状况都发生了新的变化，与这一变化的情况相适应，1936年英国经济学家凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》一书，提出并论证了国家干预经济生活的必要性和有效性等一系列理论，把市场机制下的政府干预经济的理论完备起来，并被西方各国广泛采用，在市场经济中又伸出了政府这只“看得见的手”，以此来发挥社会自由与政府推动的双向功能。西方社会的工业化已走过了300年的历程，在社会经济生活中已从自由放任的自由资本主义发展到垄断资本主义阶段，在垄断资本主义阶段又伸出了政府干预之手，这种政府干预主要局限于政府对经济进行调节和引导，在主体上奉行市场经济的原则，充分运用和发挥社会自身的能动力量。

与自由放任的自由资本主义观相异的是社会主义学说，这一学说在马克思那里得以完备起来，其核心是通过社会革命和社会改造，废除资本主义的生产资料私有制，建立社会主义生产资料公有制，以按劳分配的方式实现新的社会平等，克服资本主义的剥削制度，进而实现最高意义上的社会自由与社会平等。1917年列宁领导的俄国十月革命取得了胜利，开始了建设社会主义国家的历史，不幸的是，在前苏联建设社会主义的过程中，一直实行过于严格和宽泛的政府控制行为，使社会失去了应有的活力，这在一定意义上为新的社会制度种下了祸根。十月革命胜利后，在内战时期，苏维埃政府被迫实行了战时共产主义政策，内战结束后转向新经济政策，从而使强大的国家控制让位给社会较大的经济自由权利，在社会理想主义的旗帜下，更趋向现实主义。列宁去世后，斯大林主政下的前苏联从城市到农村逐步建立起了高度一体化的公有制经济，实现严格的计划经济。前苏联政府是一种高度权威型的政府，在强大的前苏联政府计划体制推动下，前苏联迅速转变成一个工业化国家，到1936年它的工农业总产值已跃居欧洲第一位、世界第二位。第二次世界大战后，前苏联经济在恢复和发展中持续高速增长，到70年代已成为与美国在世界上平分秋色的超级大国，但也正是在这个时期，前苏联社会政治与经济机制出现了严重的动力递减，到80年代已困难重重，终于引致1991年的前苏联解体与社会制度的转变。前苏联最终走向解体，其解体的根本原因亦能从其政府与社会之间的关系来说明。十月革命后的前苏联，建立起了高度集权的中央政府，实行严格的计划经济。政府运用集中的权力，调动了大量的人力、物力和财力资源进行工业化建设，在20世纪20～30年代这一时期，煤、钢、铁、石油等重工业部门成为经济成长的支柱产业，这些产业的发展借助政府推动力量是十分有效的。第二次世界大战后，直到70年代初，这一政府推动力的效果还是十分显著，但在这一时期其体制上的弊端也日益暴露出来。第二次世界大战后，在全球范围内兴起了一场新技术革命，这一革命迅速深入到人们社会生活的各个方面，整个西方世界从政府到企业，都迅速适应了这一新技术革命的要求，特别是在西方社会自由市场下的企业，更是及时地把各种新技术转化为新的生产力，以此来适应市场的需求，而在前苏联社会，在政府的推动下，虽能建立起世界一流的宇航、原子等军事和尖端工业，广大的企业在计划经济体制下则明显缺乏活力，致使前苏联在民用产业与农业等方面越来越落后于西方社会，人民得不到多少实惠，这说明前苏联社会这种单纯依赖政府推动型的模式已走到了尽头，需要重新在政府控制与社会自由之间选择新的平衡点。从前苏联政府与社会的关系来看，政府的推动力毕竟是有限的，一个社会发展的终极能量来自其自身内部，政府对社会控制过于严格，社会就会失去活力，最终社会还要从严格的政府控制中反弹。

1949年中华人民共和国的成立，建立起了强有力的中央政府，这为新的社会经济发展提供了良好的政府保障，到1956年社会主义改造完成，这一时期我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，新生的共和国政府一开始就对社会经济的发展起了巨大的推动和保障作用，充分发挥了政府推动的社会功能。1956年社会主义改造完成后，从城市到农村逐步建立了单一的公有制经济，在这种单一的所有制形式下，个人的首创精神在很大程度上受到了制约，几乎全社会经济都在政府控制之下，多元的社会活力变成了单一的政府推动力，再加上一系列的政治运动又减弱了政府的推动力，整个社会的经济能力没有充分发挥出来，大众生活水准一直在绝对贫困中止步不前。到70年代，社会经济到了难以为继的程度，单靠政府推动，对整个社会经济来说已是力不从心，这就必须为社会寻求新的社会发展动力。始于1978年的中国经济改革，首先在农村实行联产承包责任制，接下来是城市的经济体制改革实行承包制，承认多种经济形式并存，直至进一步明确产权关系，从计划经济转变为有计划的商品经济，再进一步确立为市场经济。这一过程实际上是政府减弱对社会经济的控制，还给社会必要的经济自由权。正是由于社会有了较大的经济自由度，才有了异军突起的乡镇企业，私营经济充满了活力，国营企业不断深化改革，各种经济齐头并进，从而使中国的经济发展进入了高速成长阶段，取得了辉煌的成就。这一成就的取得，正是由于我国调整了政府与社会之间的关系，达到了新的适度平衡，从而充分发挥政府推动力和社会自由力双向功能的结果。

三、政府规模及其选择

（一）政府规模及其选择

现代市场经济体制成熟的重要标志是有一个规则清晰、分工明显、纵横协调和运作有序的经济组织体系。在当代，这个经济组织体系中存在着三大部门：即作为公共部门的政府、作为私人部门的企业，以及作为第三部门的社会部门。对第三部门来说，作为政府和市场的补充，这种不以营利为目的而面向社会提供服务的组织，一方面维护了市场经济体制，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，抑制了市场的外部效应；另一方面又补充了政府的不足，避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。可见，第三部门在政府与市场之间建立一种缓冲力量，是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。因此，合理政府规模的确定应从政府、市场与第三部门三者互强的角度来考察，其关键则在于如何处理政府与社会(市场和第三部门)的关系上。

在这方面，余明江的研究具有启发意义。^[26]他认为，由于政府规模是由社会环境（市场和第三部门）与政府本身及其交互作用决定的，因此就政府与社会的关系而言，政府规模通常由两部分构成，一种是政府和社会互相替代的部分，另一种是政府和社会互相补充的部分。

对于政府规模中政府和社会互相替代的部分，一种交易是通过政府还是通过社会，取决于边际政府交易成本和边际社会交易成本的比较。因为政府“内化”社会交易虽能节约行政成本，但政府的管理费用会越来越高，因而政府规模不能无限扩张。当政府规模扩张到政府再“内化”一项新政府的职能所引起的管理成本等于社会履行该项职能的费用，即边际政府交易成本等于边际社会交易成本时，资源配置达到最优。模型A给出了互替性政府规模的选择。横轴表示政府规模（经济型交易活动），纵轴表示边际成本，G表示边际政府交易成本，M表示边际社会交易成本，S1点为政府社会的分界点，由于政府规模扩张会增加管理难度导致边际政府交易成本上升，因而G曲线是向左上方倾斜的。相对于G曲线而言，M曲线则较为平缓，这主要是因为对偌大的社会来说，追加一单位“产出”的社会交易费用变化不大。现在来说明，S1点为合理政府规模点。如果S < S1，追加一单位“产出”的边际社会交易成本不大于边际政府交易成本，可继续扩大政府规模；如果S > S1，则应缩小政府规模。只有当S = S1时，追加一单位“产出”的边际社会交易成本等于边际政府交易成本，此时政府规模最佳，效率最高，因而最优政府规模为OS1。

对于政府规模中政府和社会互补的部分，即纯政治型交易活动部分，可以通过对制度安排成本和收益的权衡来加以分析：一方面，政府通过法制建设和公共政府的制定等措施提供一些制度安排，来维持政治和经济秩序，这就形成了制度安排的收益；另一方面，政府在提供制度安排时也需要一定的开支来维持运作，这形成了制度安排成本。在模型B中，横轴表示政府规模，纵轴表示边际制度成本或边际制度收益。C表示边际制度成本，即额外增加某项交易（提供制度安排）所费成本（公务员工资等）。R表示边际制度收益，表明由该项制度安排所带来的好处（安全、公平等）。S2表示最优规模分界点。不难得出，OS2为互补性政府最优规模。因此，政府最优规模应该是OS1+ OS2。

（二）政府规模的衡量

1．政府职能和权力规模

政府职能是政府依法对国家政治经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。政府职能规模的大小取决于政府对国家政务和社会公共事务管理的范围、数量以及这些事务本身的复杂程度。因此，政府职能规模的大小可通过政府职能的数量、政府职能的复杂程度、政府职能结构上的集中和分散程度反映出来。政府权力是立法机关授予政府机关行使管理国家和社会公共事务的权力，是国家公共权力的重要组成部分。政府权力规模是指政府行政权在整个公共权力体系中占的比例和分量，取决于国家政治体制对公共权力的配置。政府的权力规模与职能规模密不可分。

图7.2　政府规模选择

资料来源：余明江：《政府合理规模的构建》，《改革》，2004年第5期。

2．政府机构规模

政府机构是政府实现其职能和行使权力的载体，政府机构规模是指政府为实现国家和社会公共事务的管理而设置的各级各类政府机构的数量和结构。一个政府内部所设机构的数量越多，所需要的工作人员和设施就越多，政府支出就越多，政府规模必然越大。政府机构结构可以从横向管理幅度和纵向层级厚度两方面判断，从横向管理幅度看，政府横向管理幅度越宽，所属政府个数、工作部门数量及其内设机构相对较多，政府规模就越大。从纵向层级厚度看，政府纵向层级厚度越大，虽然相对控制幅度较小，但上下机构的设置多，政府规模也就越大。

3．政府公务员的数量

政府公务员的数量指标包括政府公务员总数、政府公务员占全国总人口的比例、政府公务员占全国就业人数的比例等。公务员为政府行政之本，任何政府职能都由公务员去组织完成，因此，政府公务员数量是衡量政府规模的重要指标。政府公务员数量与政府规模呈明显的正相关性，政府公务员数量越多，则政府规模从量上看就越大。由于政府公务员人数越多，相应的公共开支就越多，人员活动经费和人员工资福利经费占公共支出的比例就越大，因此，政府公务员总数是政府规模最直接的反映。

4．政府支出

一般来说，政府支出是政府职能的增函数。一国政府的职能越多，相应的各种支出也就会越多，政府规模也就会越大。因此，政府支出是衡量政府数量的最常用的指标，包括政府总支出、政府支出占GDP的比例、政府行政支出占政府财政总支出的比例等具体指标。政府总支出越多，政府规模就越大。政府支出占GDP的比例是衡量政府数量用得最多的指标，政府支出占GDP的比例越高，政府规模就越大。一般认为，政府支出占GDP的比重大于40%的为大政府，在30%～40%之间的为中政府，小于30%的为小政府。目前，发展中国家的政府支出占GDP的比重一般在25%左右，政府规模较小。发达国家的政府支出占GDP的比例在50%左右，政府规模较大。例如，美国政府支出约占GDP的1/3，法国、德国、意大利公共部门支出占GDP的1/2左右，只有日本的公共支出占GDP的比例低于美国。政府支出包括：政府财政收入的投资性支出，这是对一国政府经济干预程度的衡量，反映出社会经济活动中政府规模的大小；政府行政管理费支出，这是对政府规模的直接衡量，其中政府行政管理费开支及其占政府财政总支出的比重也是测度政府规模扩张的一个重要指标。在中国一般以财政拨付给政府机构的行政管理费来测度政府规模的扩张情况。其中衡量政府规模的最重要指标是政府财政开支占国民生产总值的比重。转型之前，各社会主义国家的财政收入和支出占国民生产总值的比例极高，如前苏联在剧变之前财政收入和支出的比例均一直在65%左右，反映了当时政府对国家生活方方面面的控制。转型之后，渐进式转型国家财政收入占国民生产总值的比例缓慢下降，而激进式转型国家迅速下降。

四、经济转型的目标是构建小政府大社会

经济转型的目标是构建小政府大社会，建立一个范围有限、运行有效的领航型政府，大力培育和发展市民社会，逐步将政府拥有的应由社会行使的职能向社会转移。改革传统“全能政府”的畸形关系模式，实现政府与社会相互分立的理想的关系模式，一方面需要进行有限政府的制度创新，需要界定政府权力的限度，校正政府的越界行为，改变政府无所不包、无所不管的规模、权力和职能扩张倾向；另一方面需要大力培养社会力量，建立充分发育的社会肌体，努力构建市民社会。

（一）构建有限有效的领航型政府

1．构建有限的服务型政府

政府从市场能够在其中发挥作用的领域中退出，从对经济的全面干预转到为市场的发展提供服务上来，构建一个职能范围有限的服务型政府。有限政府包括两方面：其一是有“界限”，政府行使经济职能必须在一定的边界范围内。在市场经济中，需要政府做的主要是提供制度、基础设施、基础教育等公共产品，解决外部性问题，在市场发育不成熟时培育市场、部分地替代市场，在全球化进程中适度保护民族产业等。总的来说，政府行使经济职能的边界在于市场不能有效起作用的地方。其二是有“限制”。政府行为有时会出现越位或缺位等错位现象，这就有必要对政府的行为进行限制。

2．构建有效运行的企业型政府

政府经济职能的变迁需要提高政府的运行效率，构建一个运行有效的企业型政府。提高政府的运行效率，主要从这几方面着手：其一是完善政府的治理结构，在政府内部建立起激励和约束机制，将公务员的收益与履行职能的效率联系起来，确立节约成本、提高效益的激励机制；其二是在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率；其三是明确界定和划分各职能部门的职责，各部门机构的职能范围不应相互交叉，防止推诿责任现象的产生；其四是深化政府机构转型，按照统一、精简、高效的原则优化政府组织机构，减少行政层级，提高行政效率。在行使经济职能时进行成本收益的比较，避免浪费给社会造成极大的负担。

3．构建规范有序的透明型政府

政府在行使经济职能时必须规范有序，按照相应的法律法规履行经济职能。这需要全面推行依法行政，大力推进政务公开，加强电子政务建设，建立公正、透明的工作制度，健全科学、民主决策机制和行政监督机制。在经济转型的过程中，必须加强法制建设，重视制度规则的选择和创新，尤其是将政府的公共决策和行政管理纳入法制化轨道，改善公共决策系统，提高公共政策质量。加强行政立法和行政执法，依法约束政府行为，实现政府管理过程的程序化，提高依法行政水平。

4．构建调控有力的领航型政府

现代市场经济要求政府成为调控有力的领航型政府，引导经济的健康发展。政府的调控能力主要表现在宏观调控上，主要可以从三方面得到提高：一是财政税收的宏观调控能力。这是指中央政府从社会中征收税收的能力，它主要表现为财政收入占国民收入的比例和中央财政收入占全国财政收入的比例。二是货币金融的宏观调控能力，这主要表现为中央政府的货币金融政策对整个社会的金融活动进而对于整个经济运行所起的作用。三是行政组织的调控能力，主要表现为中央政府对机构的动员能力和地方政府对中央政府的政令自觉贯彻的程度。

（二）培育市民社会

构建市民社会需要努力促进社会力量的成长，实现社会结构的重建及社会沟通、服务和互动机制的重建。

1.重构社会组织

在社会组织重建上，要积极培育各种带有自治性、自主性的社会组织。在市场经济体制下，各种社会组织自然不能作为政府的一级行政单位而存在，它们应该是具有确定的法律地位、独立于政府行政控制之外的市场主体，它们在政府的行政性联系之外的各种社会联系方式和社会生活的协调过程中发挥着积极的作用。而传统的政府、社会关系一体化模式恰恰是政府吃掉了社会，政府的行政等级制关系渗透到社会的每一个角落，各种社会组织和群体都作为政府的附属物而存在。实践已经证明，这种政府与社会关系模式必将导致社会失去活力、效率低下。因而争取社会组织的相对独立性和自主地位就成为调整政府与社会关系的首要的目标。培育社会力量、建立充分发育的社会肌体，首先要逐步剥离各种社会组织的政治职能和行政职能，其次要落实各种社会组织的经营和管理自主权，确保各种社会组织在法律范围内享有较为广阔的自由活动领域，努力促进各种行业管理协会、专业服务事务所、社团、俱乐部等中介组织的发育和发展，使其承担自我管理、自我服务、自我协调、自我监督功能，在政府、企业和市场之间建立桥梁。

2.重构社会结构

在社会结构的重建上，要着眼于努力扶植中产阶级，将整个社会结构从两极社会的“金字塔形”结构转向中产阶级社会的“菱形”结构。中产阶级占据主体是现代社会走向稳定的重要结构因素。通过各种政策手段，设法使中等阶级尽快发育起来，使之成为社会的主体部分和中坚力量，造成在社会分层阶梯上，最贫困阶层和最富裕阶层这两端在数量上都减至绝对的少数，中等阶层占绝对优势的格局。为此，一要通过各种规范性手段，防范最富裕群体通过非经济手段谋求超额利润；二要扶持、救助社会贫困阶层，推动其中的大部分人借助各种渠道逐步上升到中产阶层中来，这就要求政府在救助社会贫困阶层的同时，鼓励、扶持各种带有社会合作性质的中小型厂商、企业；三要直接塑造和孕育中产阶层，创造相应的产业结构条件、职业结构条件和基本教育条件。

3.重构社会沟通、服务和互动机制

在社会沟通、服务和互动机制的重建上，要在政府、精英和民众三者之间建立制度化的沟通、服务和互动机制，形成良性的沟通和互动。这种制度建设至少包括：①确立利益表达与社会协商机制，完善社会沟通制度，即：通过建立各种社会组织和利益集团，使社会的各个群体，特别是中下层群体获得更多合法的利益表达渠道，形成不同社会集团、不同社会阶层明确表达意见的合法化渠道。②建立对个人权利和财产权利的保障制度。③强化对政府机构及其官员的监督制度。没有来自政府自身之外的社会力量的监督，就不可能杜绝政府的权力腐败行为。④建立调节收入过分悬殊的制度。⑤建立社会安全阀制度。没有一种制度化的、较平和的社会矛盾释放机制，社会矛盾和张力的积累终会导致激烈的冲突和社会的动荡。⑥建立和完善能够覆盖到大多数社会成员的社会保障制度。⑦建立和完善社会流动制度，实现公民在求职、迁徙等方面的自由流动。⑧形成与市民社会相适应的社会道德和社会价值追求。

总之，随着社会的发育与自身的机制日益完善，并可能提供某些原来需要由政府提供的沟通、服务和互动机制时，政府就应该从原来的管制中撤离出来，因为在市场机制的作用下，社会提供沟通、服务和互动机制在效益指数上要远远高于政府提供的效益指数。

思考题

1.基本概念：棘轮效应　软预算约束　政府规模　国家治理模式

2.全能型政府是怎样形成的？

3.政企分开与经济组织结构之间是一种什么关系？

4.计划经济条件下的政企关系演变的深层次原因是什么？

5.如何正确认识政府制度构建的基本内容和效果？

6.转型经济中政府的定位及其目标取向是什么？

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1980年版，第759～760页。

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1980年版，第701页。

[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，第753页。

[4]前苏联是在“一战”期间，在沙皇俄国的基础上，经过“二月革命”和“十月革命”建立起来的；中国和东欧各国则是在“二战”之后，在原法西斯殖民统治的基础上，经过民族解放运动建立起来的，其中，东欧各国更多地借助于前苏联的武装干涉和帮助。

[5]［美］曼库尔·奥尔森：《权力与繁荣》，上海人民出版社，2005年版，第105～110页。

[6]即使中央政府所制定的庞大生产计划可以由某一个大型的国有企业来独立完成，那么在这个大型的国有企业内部，也需要将生产任务进一步分解到各个具体生产组织加以落实。这种情况并不影响下面的分析所得出的结论。

[7]［美］曼库尔·奥尔森：《权力与繁荣》，上海人民出版社，2005年版，第110～111页。

[8]J. Berliner. The Informal Organization of the Soviet Firm. Quarterly Journal of Economics，1952，Vol. 66：342-365.

[9]参见：Janos Kornai. Economics of Shortage. Amsterdam：North Holland，980以及Janos Kornai. The Socialist System：The Political Economy of Communism. Oxford，UK：Oxford University Press，1992.

[10]Yingyi，Qian. Chenggang，Xu. Why China’s Economic Reforms Differ：The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector. Economics of Transition，1993，Vol.1（2）：135-170.

[11]这正如俄国1892～1903年的财政大臣塞奇·维特伯爵在1900年8月给沙皇的一份报告中所说的那样，“国际竞争并不等待我们。如果我们不采取有力的、决定性的措施以便使我们的工业能在以后数十年间满足俄国以及处于我们的影响之下——或者应该在我们的影响之下——的亚洲国家的需要，那么，正在迅速发展中的外国工业就会突破我们的关税壁垒，在我们的祖国和以上提到的亚洲国家中立足，并深深地扎根于我们的经济。……我们的经济上的落后也可能导致政治和文化上的落后。”转引自［俄］斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：1500年以后的世界》，中译本，上海社会科学院出版社，2001年版，第400页。

[12]例如，即使号称采取激进私有化的国家也只有少数几个国家（如捷克）在转型初期完成了私有化的任务，而大多数国家的私有化则拖到了20世纪90年代中期及其后才相继完成，如俄罗斯、波兰和匈牙利等国。

[13]柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年版，第16～ 25页。

[14]周冰：《有限理性与过渡性制度安排》，《天津社会科学》，2001年第3期。

[15]如世界银行1996年世界发展报告《从计划到市场》、2002年研究报告《转型的前十年：来自前苏联和东欧的教训》，2002年的世界发展报告《为市场构建制度》（Building Institutions for Market）；国际货币基金组织2005年9月的世界经济展望《制度构建》（Building Institutions），等等。

[16]［日］青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社，2001年版，第156页。

[17]景维民、张慧君：《经济转型的阶段性演化与相对市场化进程研究》，中国财政经济出版社，2006年版，第269页。

[18]国际货币基金组织：《世界经济展望（2000）：聚焦转轨》，中国金融出版社，2001年版，第121页。

[19]Barry Naughton：《中国经济的改革模式及逻辑》，载胡鞍钢、王绍光主编：《政府与市场》，中国计划出版社，2000年版，第193页。

[20]World Bank. Transition—The First Ten Years：Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union，Washington D.C.，2002.

[21]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社，2004年版，第295页。

[22]斯蒂芬·弗莱斯、萨索·波尼克：《转轨国家商业环境简评》，《转轨通讯》，2003年第4期。

[23]斯蒂芬·弗莱斯、萨索·波尼克：《转轨国家商业环境简评》，《转轨通讯》，2003年第4期。

[24]斯蒂芬·弗莱斯、萨索·波尼克：《转轨国家商业环境简评》，《转轨通讯》，2003年第4期。

[25]世界银行：《从计划到市场》，中国财政经济出版社，1996年版，第90页。

[26]余明江：《政府合理规模的构建》，《改革》，2004年第5期。